Оцінка впливу на довкілля як інструмент охорони екологічних прав людини

Наталія Малишева, доктор юридичних наук, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України

Тарас Третяк, кандидат юридичних наук, юридичний факультет Київського національного університету імені Т. Г. Шевченка

Юрій Шемшученко, академік НАН України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України

Вісімнадцятого грудня 2017 року в Україні було введено в дію новий Закон «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 р. No 2059-VIII. Водночас внесено зміни до 40 законів та кодексів України, якими Кабінету Міністрів України, зокрема, доручено забезпечити прийняття передбачених цим законом нормативно-правових актів; привести чинні нормативно-правові акти у відповідність із даним законом, а також забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх актів у відповідність із цим законом. Інакше кажучи, здійснено, на перший погляд, революційний переворот у процедурі контролю за планованою діяльністю, що може спричинити негативний вплив на довкілля.

Що змінилося?

За час, що минув відтоді, КМУ було ухвалено низку документів, зокрема, затверджено Порядок передачі документації для надання висновку з оцінки впливу на довкілля, яким визначено процедуру проведення такої оцінки; запроваджено Єдиний реєстр оцінки впливу на довкілля. Встановлено також критерії визначення діяльності, яка не підлягає оцінці впливу, а ще розпочато процес оцінки за новою процедурою близько 800 проектів.

Слід зазначити, що процедура оцінки впливу на довкілля (далі — ОВД) вже тривалий час використовується в багатьох країнах світу. В Україні відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 р. така оцінка здійснювалась у формі екологічної експертизи. На жаль, сфера останньої в нашій державі постійно звужувалася, поступаючись місцем іншим, дотичним видам експертиз, і нарешті була зведена нанівець. Тому запровадження спеціальним законом ОВД слід всіляко вітати, тим більше, що цей процес вписується в зобов’язання, які взяла на себе Україна за Угодою про асоціацію з ЄС.

Ребус з ОВД

Варто зазначити, що новий пласт законодавства певним чином різниться з тими механізмами попереднього контролю за планованою діяльністю, які раніше діяли в Україні, тобто з екологічною експертизою. Однак навіть фахівцям ця різниця не до кінця зрозуміла. Самі ж автори законопроекту зробили все, щоб ця невизначеність мала місце, адже серед термінів, визначення яких дається в статті 1 закону, немає основного, який би чітко вказав, що ж вкладається в поняття «оцінка впливу на довкілля».

Головним «козирем» нововведень, за задумом законодавця, мав стати принципово новий підхід до ролі громадськості в процедурі ОВД. Однак для того, аби відповідні механізми запрацювали, на наш погляд, необхідні дві найважливіші умови: по-перше, чіткість правових норм, які передбачають інструменти участі громадськості в такій оцінці; по-друге, належні правореалізаційні чинники. А вже перший аналіз свідчить про те, що обидві ці умови, на жаль, поки не спрацьовують належним чином.

Звернемося до тексту нового закону. Процедура ОВД схематично включає кілька стадій: 1) підготовка суб’єктом господарювання звіту з передбачуваної оцінки впливу; 2) обговорення його заінтересованою громадськістю; 3) аналіз інформації, включно з коментарями і пропозиціями громадськості, уповноваженим органом (Мінприроди або відповідний орган держадміністрації); 4) надання уповноваженим органом вмотивованого висновку з ОВД; 5) врахування цього висновку в рішенні про провадження планованої діяльності.

Щодо врахування зауважень та пропозицій громадськості

Розглянемо більш детально регулювання обов’язку щодо врахування зауважень та пропозицій громадськості. Варто відзначити, що відповідний обов’язок було встановлено ще Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, 1998 р., ратифікованою Україною в 1999 р. (далі — Оргуська конвенція). Певним чином регулюють це питання й інші законодавчі акти України. Так, відповідний обов’язок враховувати зауваження і пропозиції громадськості випливає з положення статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р., що зобов’язує адміністративні суди під час розгляду справ адміністративної юрисдикції перевіряти, чи прийняті вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Це фактично означає, що немотивоване відхилення зауважень чи пропозицій громадськості є порушенням принципу обґрунтованості при прийнятті адміністративних рішень.

А Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р. (ст. 20) зобов’язує органи влади, до яких направлено звернення громадян, вирішити питання, порушене в зверненні; різновидом останнього при цьому закон визнає пропозицію (зауваження). Тобто, якщо громадянин звертається до органу, уповноваженого приймати висновок з ОВД, з пропозицією, то обов’язок вирішити питання, порушене в такому зверненні, означає розглянути її та, якщо така пропозиція є обґрунтованою, реалізувати. Обов’язок реалізувати обґрунтовані пропозиції та право не керуватися необґрунтованими пропозиціями є тотожним обов’язку враховувати пропозиції громадськості.

Повертаючись до аналізованого нового закону, зазначимо, що в ньому обов’язок враховувати коментарі громадськості прописано дещо інакше ніж в Оргуській конвенції чи в актах законодавства України більш загального характеру. Зокрема, неоднозначне тлумачення викликає формулювання, згідно з яким орган, уповноважений надавати висновок з ОВД, «…бере до уваги…звіт про громадське обговорення». Чи слід вважати, що «взяття до уваги» пропозицій та зауважень громадськості означає, що уповноважені органи звернули увагу на думку громадськості, але в своєму рішенні її ніяким чином не відобразили? Або навпаки, цю формулу слід тлумачити як беззаперечний обов’язок відповідних органів виконувати вказівки громадськості? Перший досвід свідчить, що деякі органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади саме так сприйняли цю норму закону. Наприклад, у пункті 5 Звіту про громадське обговорення планованої діяльності з видобування корисних копалин НГВУ «Надвірнанафтогаз» ПАТ «Укранафта» на Довбушансько-Бистрицькому родовищі, яке знаходиться на території Зеленської сільської ради Надвірнянського району Івано-Франківської області від 19.03.2018 р. No 03-22/1, вказана сільрада зазначила, що «громада вже прийняла рішення про надання дозволу підприємству, суттєвих порушень немає». Наведене означає, що територіальна громада, вивчивши звіт з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності та інші документи, дійшла думки, що оскільки порушень немає, то вона дозволяє (схвалює) здійснення планованої діяльності.

На жаль, такої ж позиції дотримувався законодавець у попередніх законах відповідного спрямування. Це, наприклад, стосується Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. в частині регламентації проведення громадських слухань під час затвердження містобудівної документації. Статті 21 цього закону, яка називається «Громадське обговорення щодо врахування громадських інтересів», зокрема, зобов’язує сільські, селищні, міські ради забезпечити «…узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію». Таке ж спрямування має п. 15 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою КМУ від 25.05.2011 р. No 555 (далі — Порядок 555). Суть врахування інтересів громадськості законодавець та автори Порядку 555 вбачають у тому, щоб забезпечити реалізацію волі більшості представників громадськості під час затвердження містобудівної документації, з чим погодитися не можна.

Територіальна громада, як і громадськість, також має право подавати коментарі, які і право на те, аби ці коментарі були враховані. Однак зазначимо, що ні територіальна громада, ані громадськість не мають права давати дозволи (схвалювати) чи забороняти здійснення планованої діяльності. На цю обставину звертав увагу також Комітет з дотримання Оргуської конвенції. Зокрема, в пункті 101 Висновків Комітету з дотримання Оргуської конвенції у справі про виконання вимог вказаної конвенції Іспанією, комітет звернув увагу на те, що «…вимога частини восьмої статті 6 [Оргуської] Конвенції про те, що органи влади враховують результати участі громадськості, не означає, що громадськість має право вето на рішення, також це положення не повинно тлумачитися як таке, що вимагає, щоб останнє слово про долю та особливості проекту залежить від думки місцевої громади, що проживає біля місця реалізації проекту, чи що схвалення громадськості завжди потрібне» (пункт 98 Висновків та рекомендацій Комітету з дотримання Оргуської конвенції у справі щодо дотримання вимог в Іспанії від 08.02.2011 р.).

Вважаємо, таким чином, що обов’язок враховувати пропозиції та зауваження громадськості при прийнятті екологічно важливих рішень, який дещо в різних формулюваннях зафіксований у між- народних договорах України та в її законах, в тому числі в Законі «Про оцінку впливу на довкілля», повинен тлумачитися таким чином, що всі пропозиції громадськості мають бути вивчені, взяті до уваги (тобто не можуть бути проігноровані чи невмотивовано відхилені) у висновку з ОВД, громадськість при цьому має бути поінформована про врахування (повне чи часткове) її пропозицій або про причини їх відхилення. Ні схвалювати плановану діяльність, ні накладати вето на неї громадськість не повинна.

Забезпечення балансу інтересів сторін

Є й інший аргумент у визначенні рамок впливу громадськості на висновок з ОВД. Справа в тому, що замовник планованої діяльності є власником або іншим суб’єктом речових прав на земельну ділянку. На своїй земельній ділянці він, як власник, здійснює господарську діяльність, у результаті якої може спричинити негативний вплив на власність інших осіб. При цьому на державі лежить обов’язок забезпечити справедливий баланс інтересів між суб’єктом господарювання, що здійснює шкідливу діяльність, та іншими власниками (суб’єктами речових прав), що зазнають шкоди від такої діяльності. Відповідний обов’язок держави було підтверджено практикою Європейського суду з прав людини. Зокрема, у рішенні у справі «Геттон на інші проти Об’єднаного королівства» від 08.07.2003 р. Європейський суд з прав людини зазначив: «питання полягає в тому, чи під час реалізації політики щодо нічних польотів в Аеропорту Гітроу в 1993 році було забезпечено справедливий баланс між суперечливими інтересами осіб, на яких впливає нічний шум, та громади в цілому …». У цьому ж рішенні Європейський суд з прав людини сформулював своє завдання таким чином: «Суд повинен розглянути, чи можна стверджувати, що Країна забезпечила справедливий баланс між тими інтересами [інтересами економічного добробуту країни в цілому] та протилежними до них інтересами осіб, на яких впливає шум, включаючи заявника».

Вивчаючи особливості нового закону, не можна не звернути увагу на спосіб відбору об’єктів, що підлягають ОВД. Звісно, не можна не порівнювати його з тим, що існував раніше, відповідно до Закону «Про екологічну експертизу». Перше враження: якщо раніше такі види діяльності та об’єкти передбачалися урядовою постановою, то сьогодні вони вміщені в «тілі» самого закону, що піднімає юридичну силу відповідного регулювання, і це — безумовний позитив. По-друге, відповідних видів діяльності та об’єктів стало більше (порівняно з 22 категоріями, передбаченими попереднім Переліком видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженим постановою КМУ від 27 липня 1995 р. з подальшими змінами, сьогоднішній перелік, передбачений ст. 3 аналізованого закону, включає 36 категорій). По-третє, ставлення до процедури ОВД стало диференційованим, усі ці види діяльності та об’єкти поділені на дві категорії, чого не було раніше. Водночас цей поділ (і тут ми від позитиву переходимо до проблемної частини) є дещо розпливчастим; не цілком зрозуміло, яка різниця в процедурі ОВД закладена законом щодо двох категорій діяльності та об’єктів. Навіть у самій термінології (обидві категорії називаються видами «планованої діяльності та об’єктами, які можуть мати значний вплив на довкілля» [виділено авторами]) вже закладено нівелювання цієї різниці. Єдиний орієнтир, який в цьом плані надає закон, це передбачена частиною 5 статті 3 закону вимога, звернена до першої категорії об’єктів, оскільки саме вони підлягають обов’язковому розгляду щодо наявності підстав для здійснення оцінки транскордонного впливу на довкілля згідно з міжнародними зобов’язаннями України. Гадаємо, однак, що цей критерій навряд чи є абсолютним у плані рівня впливу на довкілля об’єктів двох виділених категорій.

Проблема винятків залишається

Крім того, майже непоміченим для громадськості, але суттєвим для результативності інституту ОВД, пройшло положення абзацу 2 частини першої ст. 3 закону, яким з-під процедури ОВД виведено «плановану діяльність, спрямовану виключно на забезпечення оборони держави». Це означає, що будь-яка діяльність, пов’язана із забезпеченням безпеки та оборони держави, автоматично сьогодні позбавлена необхідності здійснення ОВД. Зрозуміло, що наразі Україна переживає складні часи, пов’язані з анексією Криму та російською агресією на сході України. Однак внесення відповідної норми до закону означає ніяк не локальне й не тимчасове обмеження, а універсальне правило щодо поширення цієї норми на всі види діяльності військово-оборонного комплексу, який, як відомо, завдає ледь не найбільшої шкоди довкіллю, а значить тотальне виведення його з-під впливу ОВД, на нашу думку, не є доцільним. До речі, таке рішення є кроком назад, порівняно з раніше чинним порядком, який було започатковано ще на початку 90-х років минулого століття, що був передбачений Законом України «Про екологічну експертизу», а саме одним з об’єктів екологічної експертизи раніше визнавалися військові, оборонні та інші об’єкти, інформація про які становить державну таємницю (ст. 7 відповідного Закону, що втратив чинність). Сьогодні, на жаль, це положення зведено нанівець.

У цілому, оцінюючи об’єкти та види діяльності, що підлягають ОВД, постає питання, а чи дійсно слід було передбачати такий довгий перелік об’єктів і видів діяльності, який все одно не є вичерпним; чи не більш логічним і зрозумілим у цій частині було б виходити з тих хімічних речовин та сполук, фізичних та біологічних факторів, які мають потрапляти в довкілля від конкретних об’єктів, передбачивши їх граничні показники, перевищення яких є підставою для ОВД.

Роздвоєння остаточного рішення

Є ще одна особливість нового Закону «Про оцінку впливу на довкілля», на яку не можна не звернути увагу. Йдеться про своєрідну дворівневу конструкцію остаточного рішення щодо провадження планованої діяльності, передбачену Законом. Остаточне рішення в цій процедурі складається з двох частин: висновку з ОВД (стаття 9) та рішення про провадження планованої діяльності (стаття 11). За задумом законодавця, висновок з ОВД відрізняється від рішення про провадження планованої діяльності тим, що першим затверджуються екологічні параметри проекту, а другим — всі інші, так звані неекологічні його параметри. На наш погляд, такий поділ є штучним і шкідливим, оскільки «екологічні» параметри зазвичай одночасно є й економічними, або тісно пов’язаними з останніми. Наприклад, до якої категорії можна віднести параметр місця розташування об’єкта чи тип сировини, що використовується для виготовлення продукції, або ж потужність теплової електростанції та обсяг сталі, що буде виплавлятися за допомогою установки? Вважаємо, що неможливо затверджувати екологічні параметри планованої діяльності окремо від технічних та економічних.

Негативним наслідком такого роздвоєння може стати невизначеність у питанні про те, яке рішення впливає на права замовника чи громадськості і, відповідно, яке рішення, у випадку необхідності, слід оскаржувати в суді? Розмитість у регулюванні цього питання загрожує закриттям провадження по справі. На жаль, встановлюючи відповідну процедуру, законодавець не враховував недавнього вкрай негативного досвіду, пов’язаного з роздвоєнням остаточного рішення. Таким, наприклад, був порядок експертизи проектної документації на будівництво, який діяв до набрання чинності статтею 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Для об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, перелік яких визначався постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 р. No 554, потрібно було відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу» отримати позитивний висновок державної екологічної експертизи. Після цього, відповідно до Закону України «Про інвестиційну діяльність» від 18.09.1991 р., потрібно було отримати позитивний комплексний висновок державної експертизи. При цьому, згідно з Порядком затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи, затвердженим постановою КМУ від 31.10.2007 р. No 1269, «відповідні висновки [включно з висновком державної екологічної експертизи] вважалися складовими частинами висновку комплексної державної експертизи». Склався порядок, який дуже нагадує передбачений новим законом, а саме положення двох законів, що діяли паралельно, давали підстави вважати обов’язковими обидва висновки. При тому суди по-різному реагували на таку правову ситуацію. Незважаючи на досить категоричні положення Закону України «Про екологічну експертизу», суди в низці справ доходили висновку про те, що обов’язковим до виконання документом є лише комплексний висновок державної експертизи, а висновок державної екологічної експертизи лише підлягає врахуванню під час складання першого. Результатом такого рішення часто бували ухвали суду про закриття провадження по справі у зв’язку з тим, що висновок державної екологічної експертизи, наприклад, щодо глибоководного суднового ходу Дунай — Чорне море «… не є рішеннями суб’єк- та владних повноважень у розумінні ч. 2 ст. 2 КАС України, оскільки не містять приписів владного характеру, а лише дають оцінку робочому проекту глибоководного суднового ходу на предмет її відповідності законодавству про охорону довкілля».

І навпаки, подібні рішення приймалися судами, коли оскаржувався комплексний висновок державної експертизи. І при цьому не зважалося на те, що відповідно до статті 39 вже нечинного Закону України «Про екологічну експертизу» спеціально було зазначено, що «реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється».

Замість висновку

Відтак ми знову, як кажуть, «наступаємо на ті самі граблі», які вже довели, що роздвоєння функцій остаточного рішення може спричинити невизначеність у питанні про те, який з двох актів встановлює права та обов’язки, а значить, відповідно до якого акту потрібно оскаржувати рішення в разі порушення суб’єктивних прав громадськості чи замовника проекту. У зв’язку з цим впровадження рішення з ОВД, що є актом, який виконує низку функцій остаточного рішення, поряд з іншими рішеннями, є, на наш погляд, невдалим способом врегулювання порядку встановлення параметрів планованої діяльності, що спричинить чимало проблем у практиці реалізації інституту ОВД.

У регулюванні відповідної сфери є й багато інших питань, що чекають на вирішення, а, можливо, коригування. Як співвідноситиметься оцінка впливу на довкілля з уже існуючими видами експертиз, які на сьогодні витіснили екологічну експертизу (містобудівна, інвестиційна, санітарно-гігієнічна, експертиза ГМО, а також із процедурами інтегрованого дозволу)? В плані приведення у відповідність з правом ЄС визначено 7 ключових вимог європейського підходу до інституту ОВД, чи всі вони дотримані в новому Законі? Чи приведені у відповідність підзаконні акти України до відповідного нового Закону? Нарешті, чи оптимальною є передбачена нині ухваленими документами процедура оцінки? Відповідь на ці питання дасть практика застосування відповідних законодавчих новацій. Але вже сьогодні зрозуміло, що в самому тексті нового закону закладено низку суперечливих положень, які можуть призвести до колізій і труднощів у застосуванні відповідного закону.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути