Думка експерта
Тероризм, екстремізм, сепаратизм та проблеми сучасного антитерористичного законодавства
Яна Триньова, доктор юридичних наук, професор Пенітенціарної академії України, академік Української академії наук, адвокат
Актуальність «терористичної» теми, на жаль, у сьогоденній Україні не можливо заперечити, хоча ще років двадцять тому в цьому аспекті наша країна була безпечною. ЗМІ фіксують випадки тероризму, екстремізму та сепаратизму. Проте чи закріплені ці терміни в чинному законодавстві? Чи передбачена окрема відповідальність за кожне діяння, яке можливо віднести до проявів тероризму, екстремізму, сеператизму, злочинів проти гуманітарного права тощо? Тож розмаїття термінології, що застосовується в цій сфері, потребує свого визначення, адже від цього залежить правильна кваліфікація діяння і, відповідно, обрання належних засобів кримінально-правового реагування на нього.
Актуальність проблеми
Питання антитерористичної тематики традиційно розглядалися через призму кримінального права, кримінології та криміналістики. Серед науковців, які присвятили свої публікації зазначеній сфері, можна назвати: М. Бурак, П. Біленчука, А. Буханченко, В. Глушкова, К. Герасименко, В. Дрьоміна, М. Іщенко, В. Ємельянов, А. Кобець, В. Крижна, В. Кубальський, О. Кириченко, В. Куц, Б. Леонова, В. Пащенко, Л. Рудник, І. Ткачова, В. Циганова та ін.
Однак з плином соціальних відносин є постійна необхідність актуалізувати чинне законодавство. Не стало винятком й антитерористичне законодавство як на національному, так і міжнародному рівні. Метою статті стало висвітлення проблем чинного національного антитерористичного законодавства, з’ясування сутності термінологічного апарату, що застосовується для розкриття тематики тероризму та пов’язаних із ним явищ, виявлення інших проблем та представлення пропозицій щодо їх усунення.
Правова база
Для аналізу чинного антитерористичного законодавства та реалізації міжнародних зобов’язань України з протидії тероризму доцільно використовувати наступну правову базу: Конституція України, Кримінальний кодекс України, Закон України «Про боротьбу з тероризмом», Закон України «Про Службу безпеки України», Закон України «Про національну безпеку України» інші закони України, Указ Президента України «Про Стратегію воєнної безпеки України», Указ Президента України «Про Стратегію забезпечення державної безпеки», постанови та розпорядження КМУ, інші нормативно-правові акти, що приймаються на виконання законів України.
Крім цього, в 2019 році прийнято Концепцію боротьби з тероризмом в Україні, в якій визнавалося, що найбільшу терористичну загрозу для нашої держави становить агресивна політика російської федерації, спрямована на дестабілізацію ситуації в країні, в тому числі шляхом інспірування сепаратистських проявів і всебічної підтримки диверсійно-терористичної діяльності маріонеткових квазідержавних утворень на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.
У 2020 році Стратегією національної безпеки України одним із пріоритетних завдань правоохоронних, спеціальних, розвідувальних та інших державних органів відповідно до їх компетенції визначено запобігання, виявлення та припинення проявів сепаратизму, тероризму, екстремізму. У подальшому з метою захисту України від терористичних посягань в інформаційному просторі Верховна Рада України прийняла від 22 травня 2022 року Закон № 2265-ІX «Про заборону пропаганди російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії Російської Федерації як держави-терориста проти України, символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну». Законом визначено поняття держави-терориста, пропаганди російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії рф як держави-терориста проти України та її правове регулювання.
Універсальними міжнародними документами, спрямованими на зміцнення національних, регіональних та міжнародних зусиль з протидії (надалі буде використано саме цей термін) тероризму є: Глобальна контртерористична стратегія Організації Об’єднаних Націй (A/RES/60/288), прийнята державами-членами ООН 8 вересня 2006 року; Європейська конвенція про боротьбу з тероризмом 1977 р.; Міжнародна конвенція про боротьбу з бомбовим тероризмом 1997 р.; Міжнародна конвенція про боротьбу з фінансуванням тероризму 1999 р.; інші міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою.
Про поняття «тероризм» і «терор»
Ведучи мову про понятійний апарат, відмітимо, що в різних матеріалах використовуються поняття «тероризм» і «терор». Так поняття «тероризм» зустрічається в ст. 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом». Однак у ст. 33 Конвенції про захист цивільного населення під час війни, 1949 рік, використано термін «терор» разом із терміном «залякування» (що є синонімами), для визначення заборонених дій у відношенні цивільного населення. В ст. 51 Додаткового протоколу до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 року, що стосується захисту жертв міжнародних збройних конфліктів (Протокол I), від 8 червня 1977 року, знову використано термін «тероризувати» для позначення забороненої мети вчинених дій щодо цивільного населення. Така сама термінологія застосовується і в п. d ч. 2 ст. 4 («акти тероризму»), і в ч. 2 ст. 13 (мета тероризму) Протоколу до Женевських конвенцій від 12 серпня 1949 року, що стосується захисту жертв збройних конфліктів неміжнародного характеру (Протокол II) від 8 червня 1977 року року. В Римському статуті Міжнародного кримінального суду термін «терор» не значиться.
Етимологічно терор (франц. terreur, від лат. terror – страх, жах) – засіб тотального залякування, придушування політичних, ідеологічних та інших противників шляхом застосування насильства аж до фізичного знищення. Появу цього терміну пов’язують з якобінською диктатурою у Франції 1793–1794 р. р., хоча схожі явища і процеси неодноразово відбувалися упродовж історії цивілізації.
С. В. Кульчицький та Я. Л. Примаченко поняття «терор» пов’язують із діями держави, а «тероризм» – із діями недержавних організацій або окремих осіб. Цей поділ визначає головний зміст відповідного явища: у терорі – це репресії, у тероризмі – терористичні акти. На протиставленні усталеного змісту терору й тероризму побудоване поняття «державного тероризму». Він проявляється в нелегітимному застосуванні загрози сили, а врешті й у застосуванні сили для змушування інших держав змінити чи не змінювати проти волі народу існуючий політичний лад або в ігноруванні державного суверенітету в інший спосіб. Такі акції, як використання свого часу радянських військ із метою впливу на ситуацію в Угорщині (1956 р.), Німецькій Демократичній Республіці (1961 р.), Чехословаччині (1968 р.), Афганістані (1979 р.) або погроза використати їх у Польщі (1956, 1981 рр.), розглядаються як вияв державного тероризму. Виявом державного тероризму були також убивства тих політичних противників комуністичного режиму, які перебували в інших країнах. Жертвами радянських вождів стали С. Петлюра у Франції, Є. Коновалець у Нідерландах, Л. Троцький у Мексиці, С. Бандера в Німеччині та ін.
Представники юридичної спільноти – В. І. Пащенко, М. В. Кобець, А. В. Іщенко, А. С. Буханченко – також поділяють таке термінологічне відмежування. Й у Законі України «Про боротьбу з тероризмом», останній визначено як суспільно небезпечна діяльність, яка полягає в свідомому, цілеспрямованому застосуванні насильства шляхом захоплення заручників, підпалів, убивств, тортур, залякування населення та органів влади або вчинення інших посягань на життя чи здоров’я ні в чому не винних людей, або погрози вчинення злочинних дій із метою досягнення злочинних цілей. Проявом явища «тероризм» є суспільно небезпечне діяння – терористичний акт, ознаки якого визначено в ст. 258 КК України. Саме за конкретний прояв (діяння) тероризму настає кримінальна відповідальність.
Так суспільно небезпечне діяння, щоб підпадати під ознаки терористичного акту (акту залякування – дослівно) має включати не лише суспільно-небезпечний спосіб вчинення (підпал, застосування зброї, вибух тощо) та наслідки (також включається й погроза вчинити зазначені дії із певною метою), але ще й конкретну мету: порушення громадської безпеки, залякування населення, провокації воєнного конфлікту, міжнародного ускладнення, або з метою впливу на прийняття рішень чи вчинення або невчинення дій органами державної влади, органами місцевого самоврядування, службовими особами цих органів, об’єднаннями громадян, юридичними особами, міжнародними організаціями, або привернення уваги громадськості до певних політичних, релігійних чи інших поглядів винного (терориста).
Водночас, незважаючи на зазначені ознаки, єдиний підхід до визначення поняття «тероризм», як соціального явища у вітчизняній науці відсутній. Разом із тим можна відмітити загальні підходи вітчизняних та зарубіжних фахівців в розумінні цього поняття. Так спільними крапками є констатація наявності певної мети при вчиненні суспільно-небезпечного діяння – залякування, досягнення конкретних результатів.
Дотепер на рівні міжнародного права не затверджено єдиної узгодженої дефініції тероризму, а також можливої відповідальності за його вчинення. Існує більше ста різних визначень, однак жодне з них не було визнано єдино правильним. Відповідних міжнародно-правових критеріїв для визнання держав спонсорами тероризму, а також механізму визнання держави терористичною так само немає.
Критерії і види тероризму
Деякі автори виділяють такі критерії властиві тероризму загалом:
- основною формою вчинення злочину є акти насилля або загрози насильства;
- може бути здійснений тільки субнаціональною групою або недержавними утвореннями, а не державами;
- метою є досягнення політичних, економічних чи релігійних цілей;
- акти тероризму поширюють страх поза безпосередньою жертвою та здійснюють сильний психологічний ефект;
- терористична діяльність відрізняється послідовністю, високим рівнем організації та планування.
Під визначення тероризму не підпадають види насильства за наступними критеріями:
- акти насильства, що здійснюються військовими силами в належній уніформі або силами законних комбатантів однієї держави проти іншої;
- дії проти законних цілей у війні, таких, як ворожі комбатанти і воєнні об’єкти;
- супутній збиток, який не є надмірним по відношенню до конкретної і прямої військової переваги, в тому числі заподіяння випадкового пошкодження небойових цілей під час атаки або спроби атакувати законні цілі у війні.
Серед видів тероризму можна виділити наступні. Так, вченими із Східно-Кентуккського університету (Eastern Kentucky University) виокремлюється 5 типів тероризму:
– державний тероризм, який підтримується, насамперед фінансово, окремими державами. Він полягає у вчиненні терористичних актів від імені певної держави або її уряду;
– так званий «безпристрасний тероризм», коли терористичні акти вчиняються певними групами або особами, що повстали проти уряду;
– право- і ліворадикальний тероризм, коріння якого слід шукати у політичній ідеології;
– релігійний тероризм, в основу якого покладено релігійну мотивацію; – кримінальний тероризм, особливістю якого називають те, що акти терору є засобами для досягнення злочинного прибутку або для сприяння іншим злочинним намірам.
Інформаційний тероризм
Окрім того, іншими дослідниками виділяються:
– «інформаційний тероризм», акцент в якому ставиться, переважно, на різноманітних формах і методах впливу на інформаційні інфраструктури держави та цілеспрямоване використання цієї інфраструктури для створення умов, які мають катастрофічні наслідки для життєдіяльності суспільства й держави. Доволі часто феномен інформаційного тероризму розглядають у контексті пропаганди та інформаційної війни. Разом із тим, зазначимо, що сутність інформаційного тероризму полягає у дестабілізації суспільства, створенні в ньому атмосфери громадянської непокори і недовіри суспільства до дій та намірів влади шляхом організації спеціальних медіакампаній;
– інформаційно-психологічний тероризм, під яким розуміємо спосіб впливу ЗМІ на свідомість і поводження людей за допомогою інформації, що пропагує насилля або сама є формою насилля. До різновиду інформаційно-психологічного тероризму віднесемо медіатероризм;
– інформаційно-технічний тероризм, сутність якого полягає в завданні збитків окремим елементам або всьому інформаційному простору супротивника задля шантажу та прийняття вигідних для суб’єкта впливу рішень. Класифікація використовуваних інформаційним тероризмом засобів визначає його основні форми. Різновидом його є – кібертероризм.
Слід наголосити на доступності нині інтернету для реклами своєї діяльності різноманітними міжнародними терористичними організаціями. Здебільшого пропаганда радикальних ідей відбувається в популярних соціальних мережах «Facebook», «ВКонтакте», «Twitter», «Youtubе». Задля цього використовуються такі поширені форми пропагандистських матеріалів, як мультфільми або комп’ютерні ігри, основним сюжетом яких є прославляння терористичних актів, місії терористів-смертників, безбідне життя терористів.
Серед форм психологічного впливу активно використовуються такі, як доведення до об’єкта даних про реальні чи ненаявні загрози; прогнози щодо переслідувань, репресій та убивств; шантажування; здійснення вибухів, масових отруєнь, підпалів, захоплення заручників. Наразі одним із найпоширеніших прийомів здійснення психологічного тиску став так званий телефонний тероризм, тобто дзвінки з інформацією про мінування місць масового скупчення людей. Останнім часом повідомлення про, нібито, мінування публічних місць значно почастішали і в Україні.
Сепаратизм
Сепаратизм (від лат. separatus – відокремлення) – це політика і практика відокремлення, відділення частини території держави з метою створення нової самостійної (незалежної) держави або переходу до складу іншої держави, або набуття статусу широкої автономії. Іншими словами сепаратизм – це пропаганда стану культурного, етнічного, племінного, релігійного, расового, національного або ж гендерного відокремлення від ширшої групи населення.
Сепаратизм, будучи суперечливим суспільно-політичним явищем, є однією з найскладніших та найактуальніших проблем світового співтовариства, тому вартує дослідження його ролі в міжнародних відносинах.
Слід вказати, що в науковій літературі немає єдиного конкретного підходу стосовно трактування поняття «сепаратизм». Його визначають і як спосіб розв’язання проблеми, і як рух за територіальне відокремлення, і як практику діяльності суспільно-політичних рухів. Проблема сепаратизму є однією з найбільш складних, адже вона безпосередньо пов’язана з питаннями існування держав, зміною їх кордонів та утворення нових держав.
Сепаратизм прийнято поділяти на два домінантні види:
1. релігійний, який відбувався ще в часи хрестових походів і залишився даниною історії. Наприклад, рух сектантської релігійної меншини, який зараз демонструють ісламісти в Сирії;
2. етнічний, він може вважатися єдиним правомірним сепаратизмом, який вивіряється референдумом. Прикладом можуть бути рух каталонців Іспанії та події, які відбулися в Ірландії та Шотландії. Етнічний сепаратизм за своєю суттю є етнотериторіальним конфліктом, в основі якого лежить прагнення етнічної меншини відокремитися від загальної держави, що сприймається її представниками, як державне утворення іншої етнічної меншини. Поява в позиції лише однієї з конфліктуючих сторін елементів сепаратизму інтернаціоналізує конфлікт і підкоряється його потребам та нормам міжнародного права.
Квазіреферендуми в Криму, так звані «ДНР» і «ЛНР», наслідками яких стало відділення, на думку влади РФ, цих територій від України – теж можна віднести до прикладів формального сепаратизму, однак нелегітимного.
У сучасному світі сепаратистські настрої набули значного поширення в багатьох країнах, зокрема в Іспанії, і сконцентровані вони переважно в Каталонії та Країні Басків, в Азербайджані (Нагорний Карабах), Грузія та Абхазія тощо.
Екстремізм і екстремісти
Екстремі́зм (від фр. extremisme, лат. extremus – крайній) – прихильність крайнім поглядам й, особливо, методам, діям, заходам у політиці. Серед таких методів можна відзначити провокацію заворушень, громадянську непокору, терористичні акції, методи партизанської війни. Зростанню екстремізму зазвичай сприяють: соціально-економічні кризи, різке падіння життєвого рівня основної маси населення, тоталітарний політичний режим з придушенням владою опозиції, переслідуванням інакомислення. В таких ситуаціях крайні заходи можуть стати для деяких осіб та організацій єдиною можливістю реально вплинути на ситуацію, особливо якщо складається революційна ситуація чи держава охоплена тривалою громадянською війною.
Яким чином співвідносяться ці терміни?
Екстремізм є явищем об’єктивної дійсності, його проявами або методами чи видами можуть бути тероризм або/та сепаратизм. Крім цього, методом досягнення сепаратизму як мети може слугувати тероризм. Стосовно застосування терміну «боротьба» з тероризмом, тут доречно вживати термін «протидія» – за прикладом вживання вже усталеного словосполучення «протидія злочинності», адже тероризм є різновидом злочинності.
Провівши аналіз міжнародного та чинного законодавства в сфері протидії тероризму, можна виділити такі науково-прикладні проблеми. До міжнародних актів з протидії тероризму приєдналися не всі держави, а рф взагалі денонсувала Протокол І до Женевських конвенцій. Як зазначалося, на міжнародному рівні не існує ані загальновизнано універсально дефініці тероризму, ані єдиної договірної бази, ані судового органу з юрисдикцією відправляти правосуддя над терористами. З погляду міжнародного права держава в принципі не може вчиняти акти тероризму. Злочини, які вчиняє рф проти українського населення мають ознаки міжнародних злочинів (порушення норм гуманітарного права та воєнні злочини). Підтвердженням такої позиції є рішення Міжнародного кримінального трибуналу у справі колишньої Югославії, коли терор в умовах збройного конфлікту вперше розглядався як самостійний склад воєнного злочину. Подібної правової позиції дотримувався й Спеціальний суд по Сьєрра-Леоне, який розглядав справи за обвинуваченням у низці «актів тероризму», передбачених статтею 3 (d) Статуту Спеціального суду, і при визначенні елементів цього злочину звертався до практики Міжнародного кримінального трибуналу для колишньої Югославії.
На національному ж рівні, досі актуальними залишаються намагання внести зміни до ст. 24 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» щодо визначення статусу терористичної організації та внесення змін до складу злочину, передбаченого ст. 258 КК. Можна погодитись із І. Ткачовим, що вірогідно наразі існує відсутність системного нормативно–правового регулювання порядку визнання організації терористичною, що не дозволяє вживати ефективних заходів правового реагування на протиправну діяльність, зокрема міжнародних терористичних організацій. Стаття 24 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», визначаючи відповідальність організації за терористичну діяльність, розглядає її як юридичну особу, зареєстровану в установленому порядку. Однак законодавством не визначено юрисдикції таких справ та процедури розгляду їх судом, що є законодавчою прогалиною, яка не дає змоги реалізувати наведену норму закону. М. Буряк теж доходить цієї думки і пропонує запровадити реєстр терористичних організацій, встановити порядок їх включення (виключення) до (з) такого реєстру, а також визначити юридичні наслідки включення терористичних організацій до реєстру.
Крім цього, серед дослідників існує й думка, що визначення терористичного акту, яке передбачено диспозицією ч. 1 ст. 258 КК України, далеко не повне, бо не вичерпує всього спектру терористичних діянь, відображаючи лише спеціальний склад злочину. Адже сам по собі терористичний акт може й не супроводжуватися вибухами, підпалами чи іншими подібними діями і, звичайно, не вичерпується ними. Невизнання інших форм насильства як терористичних в КК України можна вважати суттєвим пробілом у вітчизняному законодавстві. Інші злочини хоч (за своєю суттю) й можуть бути терористичними, формально в законі про кримінальну відповідальність такими не визнані.
Водночас не можна погодитися з таким підходом, адже слідування казуїстиці (тобто описування в законі конкретних діянь, що було до недавнього часу не властиво українській законотворчій техніці) згодом може привести до викривленого правозастосування, коли суд буде керуватися виключно буквою закону.
Пропозиція професора Куца
У контексті вдосконалення антитерористичного законодавства імпонує також пропозиція професора В. М. Куца. Він критикує законотворчу техніку використану в статях. 258, 258-1 КК України, зазначаючи, що, скажімо, друга з них по суті є підбурювання до вчинення терористичного акту, яке до появи зазначеної статті в кодексі сповна компенсувалося інститутом співучасті. Подібна ситуація спостерігається й щодо статей 258-3 та 258-4 КК України, в яких також описано ні що інше, як співучасть у терористичному акті. Тож В. Куц обґрунтовано ставить питання, навіщо відступати від усталеної традиції, коли в Особливій частині описуються діяння, вчинювані виконавцем, а злочинна поведінка співучасників інших видів кваліфікується за правилами, закріпленими в ст. 29 КК України?
Основною причиною такого стану справ є відсутність в Україні досвіду трансформації міжнародно-правових актів до національного законодавства, а також закону про нормативно-правові акти. Замість імплементації «духу» міжнародних конвенцій до національного законодавства, спостерігається намагання майже дослівного переносу до останнього текстів міжнародно-правових документів, чого зовсім не вимагається від України. У міжнародно-правових документах зазвичай ідеться про забезпечення країнами-учасницями необхідних зусиль із протидії тим чи іншим правопорушенням, запобігання їх вчиненню, але не вказується як це слід робити. В. Куц для досконалості законодавчого визначення проявів тероризму пропонує визначити його домінуючі ознаки, а затим вирішити, яке кримінально-правове значення їм надати. Сутнісне та етимологічне значення явища тероризму виокремлює в якості головної об’єктивної його ознаки залякування невизначеного кола людей або представників публічної влади чи її безпосередніх носіїв, причому чим більше, тим краще для терориста (-ів). Але залякування не є для них самоціллю. Воно використовується як засіб досягнення певної мети, як головної суб’єктивної ознаки тероризму, а саме – примушування до прийняття певного рішення або вчинення чи не вчинення певного діяння; привернення уваги громадськості до певних поглядів (політичні, релігійні) терориста (-ів). Визначивши основні об’єктивну та суб’єктивну ознаки тероризму, можливо запропонувати більш досконалу форму кримінально-правового відображення цього явища в законі. Замість виокремлення терористичного акту та низки діянь, що утворюють співучасть у його вчиненні, що породжує конкуренцію кримінально-правових норм та колізію, як це зроблено сьогодні (статтях 358–358-3 КК України), доцільно визнати тероризування кваліфікуючою ознакою тих насильницьких та деяких інших агресивних злочинів, що можуть вчинюватися з метою застосування терору як засобу досягнення певних цілей.
При цьому в примітці до статті Кодексу, в якій уперше в його тексті згадуватиметься тероризування, доцільно закріпити визначення останнього як залякування невизначеного кола осіб або представників публічної влади чи громадськості з метою досягнення певної мети. Такий варіант нормативного закріплення, по-перше, більш адекватно відображав би в тексті закону кримінально-правові складові явища тероризму, а саме залякування з метою досягнення певного результату. По-друге, виключав би колізії та конкуренцію кримінально-правових норм, наявні за існуючого сьогодні варіанту законодавчого визначення терористичного акту та інших злочинів терористичного спрямування.
Не можна не погодитися й із вже згадуваним І. Ткачовим щодо необхідності завершення процесу затвердження на загальнодержавному рівні (Кабінетом Міністрів України) розробленого Національною академією СБ України спільно зі Штабом Антитерористичного центру при СБ проекту правил антитерористичної безпеки; визначення переліку відомостей, що містить паспорт антитерористичної захищеності найбільш уразливого об’єкту можливого терористичного посягання; потребує організації та проведення паспортизації антитерористичної захищеності об’єктів критичної інфраструктури в аспекті забезпечення антитерористичної безпеки. Правила антитерористичної безпеки повинні внормувати правові та організаційні засади забезпечення її діяльності й мають стати невід’ємною складовою частиною законодавства України у сфері національної безпеки. У цьому ж контексті необхідним є внесення змін до нормативно-правових актів України (Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України) щодо визначення відповідальності фізичних та юридичних осіб за недотримання процедур дотримання правил антитерористичної безпеки.
Висновок
Протидія (а не боротьба) тероризму є комплексом заходів, які мають застосовуватися як на внутрішньонаціональному, так і на міжнародному рівні. Для досягнення мети протидії тероризму – мінімізації його проявів, необхідно, окрім удосконалення національного законодавства (визначення термінології, грамотне застосування нормотворчої техніки) та практики його застосування, зокрема дотримуватися принципу невідворотності кримінально-правового реагування на кожен факт заподіяння протиправного діяння, правильно кваліфікувати діяння, а також докладати злагоджених зусиль на міжнародному рівні для створення (розширення за рахунок нових підписантів міжнародних договорів) міжнародної правової бази з протидії тероризму, що полегшить правозастосовчу діяльність у цьому напрямі.
Джерело: Юридичний вісник України
