Думка експерта
Законність правотворчості як детермінанта соціально-правової держави
Упродовж тривалого часу в правотворчій діяльності парламенту України утвердилася практика призупинення законами про державний бюджет соціальних виплат певним категоріям громадян, що встановлені спеціальними законами. Зрозуміло, що виконання державою взятих на себе соціальних зобов’язань у той чи інший період може бути обтяжливим і створювати певні загрози щодо її фінансової спроможності, але перекладення проблем держави на ту чи іншу категорію соціально уразливих осіб без ефективних механізмів і можливості їх компенсації дає підстави ставити питання про її відповідність визначеному в статті 1 Конституції України політико-правовому ідеалу, а також визнання необхідності і здійснення корекції соціальної держави від суто патерналістської до сприяючої соціальної держави, яка, крім соціальної допомоги потребуючим, створює й умови для гідного життя людини, як це вирішено в сучасних демократіях. У статті, що пропонується, розглядаються питання законності (відповідності Конституції України) встановлених статтею 45 Закону «Про Державний бюджет України на 2025 рік» обмежень соціальних виплат громадянам, які переміщувалися із зон безумовного (обов’язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення з територій, забруднених у результаті аварії на Чорнобильській АЕС.
Федір Шульженко завідувач кафедри теоретичної юриспруденції КНЕУ імені Вадима Гетьмана, доктор політичних наук, професор, заслужений працівник освіти України |
Тарас Тарасенко народний депутат, заступник голови комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів |
Оксана Назарчук заступниця завідувача кафедри приватного права КНЕУ імені Вадима Гетьмана, кандидатка юридичних наук |
Віра Риндюк професорка кафедри теоретичної юриспруденції КНЕУ імені Вадима Гетьмана, докторка юридичних наук, професорка |
Непереконливість владних аргументів
Одразу зазначимо, що автори статті не вважають переконливими аргументи на користь практики застосування обмежень соціальних виплат зобов’язань у зв’язку з ратифікацією Угоди про асоціацію між Україною і Європейським Союзом 2014 року (далі – Угода). Вказана угода не мала прямого (безпосереднього) впливу на Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», однак мала загальний (опосередкований) вплив. Тобто в Угоді відсутні конкретні положення, які б вимагали від України змінити, скасувати чи переглянути конкретні соціальні пільги, компенсації або виплати, передбачені для чорнобильців. Отже, безпосереднього (прямого) впливу на внесення конкретних змін до Закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» ратифікація Угоди не мала.
Читайте також: Відсутність попереднього обстеження не є підставою для відмови в наданні податкової пільги для потенційно забрудненої земельної ділянки
Разом із тим, ратифікація Угоди про асоціацію між Україною та ЄС (Закон № 1678-VII від 16.09.2014 р.) започаткувала процес імплементації європейських стандартів, що включають раціональне управління бюджетними коштами, адресність соціальних виплат, прозорість витрат державного бюджету. Саме ці принципи стали підґрунтям для зміни підходів до соціального забезпечення осіб, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи. Угода передбачає зближення законодавства України з правом ЄС, зокрема в сфері соціального захисту (Глава 21 «Співробітництво у галузі соціальної політики та зайнятості»). Зобов’язання України передбачають впровадження європейських стандартів у сфері захисту прав людини, перегляд та вдосконалення національного законодавства у сфері соціального захисту, включаючи і законодавство щодо статусу та соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Відповідно до ст. 420 Угоди у сфері соціального захисту передбачається досягнення, зокрема, таких цілей, як покращення якості людського життя (a); посилення рівня соціального захисту та модернізації систем соціального захисту, зокрема щодо якості, доступності та фінансової стабільності (j); скорочення бідності та посилення соціальної єдності (k); подолання дискримінації в усіх її формах та проявах (m). Ст. 424 Угоди передбачає, що Україна забезпечує поступове наближення до права, стандартів та практики ЄС у сфері зайнятості, соціальної політики та рівних можливостей, як зазначено в Додатку ХL до цієї Угоди (трудове законодавство, антидискримінація та гендерна рівність, здоров’я і безпека праці).
Отже, ратифікація Угоди про асоціацію з ЄС визначила загальний вектор розвитку законодавства України в бік європейських стандартів у багатьох сферах, включаючи й сферу соціального захисту. Однак вона не стала прямою причиною для внесення змін до Закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Угода встановлює загальні рамки та принципи, але не втручається в конкретні національні програми соціального захисту, зокрема й ті, що пов’язані з соціальним захистом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Розміри пенсій, соціальних виплат та пільги для конкретної категорії громадян є виключною компетенцією держави Україна.
Слід зазначити, що зміни, які вносилися до Закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» після ратифікації Угоди про асоціацію, були спричинені внутрішніми факторами, пов’язаними із загальною політикою держави, а не з конкретними вимогами права ЄС. Зокрема, це триваючий процес реформування системи соціального захисту, пов’язаний із переходом від системи радянського зразка (пільги для широких категорій) до європейської моделі (адресна допомога для тих, хто її найбільше потребує). Такий напрямок реформування опосередковано підтримується Угодою про асоціацію, яка заохочує до справедливої, ефективної та прозорої соціальної політики держави, але сам зміст реформ є внутрішньою справою держави. Це також і політика уряду щодо оптимізації бюджетних видатків, особливо в умовах економічної кризи та війни, а соціальні виплати, в тому числі для чорнобильців, розглядаються як одне з джерел такої оптимізації.
Сумнівність з точки зору конституційності
Обмеження права на соціальні виплати громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є сумнівним з точки зору конституційності, оскільки: 1) суперечать статті 46 Конституції України, яка гарантує право на соціальний захист; 2) порушує статтю 22 Конституції України в частині недопустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод; 3) не відповідає обов’язку держави з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, передбаченому статтею 16 Конституції.
Варто зазначити, що Конституційний Суд України неодноразово давав відповідь на це питання, висловлюючи свою правову позицію, зокрема, в Рішенні № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року. Так, КСУ вважає, що виходячи зі змісту статті 16 Основного Закону України, обов’язок держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу зумовлює надання особливого статусу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Встановлення в законах України пільг, компенсацій та гарантій громадянам України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, обумовлено виконанням державою свого конституційного обов’язку, передбаченого статтею 16 Основного Закону України, щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та збереження генофонду Українського народу. Такі пільги, компенсації та гарантії є особливою формою відшкодування завданої шкоди вказаній категорії громадян, а тому скасування чи обмеження цих пільг, компенсацій і гарантій без рівноцінної їх заміни свідчитиме про відступ держави від її конституційного обов’язку.
В іншому Рішенні Конституційного Суду України № 1-р(II)/2021 від 7 квітня 2021 року наголошується, що приписи статті 3 Конституції України зобов’язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, щодо гарантій соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Із припису частини першої статті 8 Конституції, згідно з яким «в Україні визнається і діє принцип верховенства права», випливає обов’язок держави не вдаватися до свавільних дій. Однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності. Юридична визначеність, зокрема, означає, що держава загалом повинна додержувати взятих на себе зобов’язань щодо людей або виконувати їм обіцяне [поняття «виправданого (леґітимного) очікування»]» (Доповідь про правовладдя, схвалена Європейською комісією «За демократію через право» (Венеційська комісія), CDL-AD(2011)003rev, § 46, § 48). Принцип правомірних (легітимних) очікувань є складовим елементом загального принципу юридичної визначеності та виражає ідею, що «органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених (в особи) очікувань. Згідно з доктриною леґітимних очікувань ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх леґітимних очікувань» [спеціальне дослідження Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) «Мірило правовладдя» CDL-AD(2016)007, пункт II.B.5.61].
Однією зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога сталості й послідовності приписів права. «Приписи права можна змінювати, утім, за умов, що суспільство знає про це наперед і бере участь в обговоренні, а також що не буде шкідливих наслідків для леґітимних очікувань» [Спеціальне дослідження Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) «Мірило правовладдя» CDL-AD(2016)007, пункт II.B.4.60]. Так, у низці рішень Європейський суд із прав людини зазначив, що задля того, щоб «очікування» було «правомірним», воно має бути конкретнішим, ніж лише надія, та має базуватися на нормі права або юридичному акті, такому, як судове рішення [рішення у справі «Kopecky v. Slovakia» від 28 вересня 2004 року (заява № 44912/98), § 49; у справі «Saghinadze and Others v. Georgia» від 27 травня 2010 року (заява № 18768/05), § 103; у справі «Belane Nagy v. Hungary» від 13 грудня 2016 року (заява № 53080/13), § 75].
Також, згідно ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Своїм Рішенням від 09.02.1999 р. № 1-рп/99 Конституційний Суд України розтлумачив, що це положення стосується тільки фізичної особи, і не стосується юридичної особи: положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи).
Слід наголосити й на тому, що непослідовне дотримання доктрини леґітимних очікувань (її порушення) органами державної влади (скажімо, Конституційний Суд доходить висновку, що встановлення обмежень соціальних виплат певним категоріям громадян є конституційним), може створити небезпечний прецедент. Наприклад, сьогодні держава не додержується взятих на себе соціальних зобов’язань щодо однієї категорії громадян (громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи) та не виконує їм обіцяне. Як тоді бути тим, хто чинить сьогодні добросовісно на підставі права (зокрема, ті хто сьогодні захищає нашу державу від збройної російської агресії на фронті) та має «виправдані (леґітимні) очікування» на майбутнє? Які тоді гарантії, що така ситуація не повториться в майбутньому, але вже до іншої групи громадян?
Політичне, а не правове рішення
Тож, невиконання фінансових зобов’язань державою перед своїми громадянами посилаючись на фінансові можливості бюджету є політичним рішенням, а не правовим. Фактично політизоване рішення Конституційного Суду України про скорочення виплат призведе в майбутньому до позитивних рішень ЄСПЛ за позовами громадян до держави Україна, й у фактичному вираженні суми компенсацій моральної та матеріальної шкоди з державного бюджету можуть бути значними. Імпліцитно й фактично рішення, прийняте Конституційним Судом, легітимізуватиме дії держави щодо звуження соціальних прав людини, стимулювати невдоволення громадян, знижувати повагу до права та інститутів держави, збільшувати прояви правового нігілізму, заперечувати принципи соціальної та правової держави, закріплені ст. 1 Конституції України.
Водночас, слід зазначити, що згідно з ч. 1 ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В ч. 2 цієї статті зазначено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції. Право на соціальний захист закріплено ст. 46 Конституції України: громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Відповідно, право на соціальний захист не належить до переліку прав і свобод, які не можуть бути обмежені в умовах воєнного або надзвичайного стану. Разом із тим, будь-які законодавчі ініціативи зміни обсягу соціальних гарантій повинні мати належне правове обґрунтування та визначення їх у законі (наприклад, Рішення Конституційного Суду України № 20-рп/2011).
У теорії конституційного права соціальні права не є абсолютними і їх реалізація безпосередньо залежить від фінансовоекономічних можливостей держави. Реалізація цих прав напряму залежить від стану її економіки та наповненості бюджету. Однак, це не означає, що держава може довільно відмовлятися від їх забезпечення, посилаючись на відсутність бюджетного фінансування. Соціальні права є позитивними правами, тобто вимагають від держави активних дій для їх реалізації (фінансування соціальних програм, виплати соціальної допомоги, пенсій тощо).
Стаття 22 Загальної декларації прав людини передбачає, що розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави. Ключовий документ, що регулює соціальні права, – це Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права. Його центральний принцип полягає в тому, що держави-учасниці зобов’язуються вживати заходів «в максимальних межах наявних ресурсів» для забезпечення поступової (прогресивної) реалізації цих прав. Держава зобов’язана постійно прогресивно рухатися в напрямку покращення соціального захисту, а не погіршувати його. В доповіді «Верховенство права», схваленій Європейською комісією «За демократію через право» (86 пленарне засідання, 25-26.03.2011 р.) підкреслюється зобов’язання держави дотримуватися законів, які запровадила, й узятих на себе певних зобов’язань, виконувати покладені на неї функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (пункти 44–48).
Держава не може зменшувати соцзахист, який люди вже мали
Конституційний Суд України неодноразово висловлював свою правову позицію про неприпустимість звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод: при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних, держава не може погіршувати рівень соціального захисту, який громадяни вже мали. В рішенні КСУ від 17.03.2004 р. № 7-рп/2004 суд наголосив, що соціальні гарантії не можуть зменшуватися виключно з огляду на бюджетні обмеження, а тому будь-яке обмеження виплат переміщеним особам без належного обґрунтування і забезпечення альтернативного захисту – є неконституційним. Обмеження соціальних прав, у тому числі осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, можливе лише законом, з дотриманням принципу пропорційності, легітимної мети та заборони звуження сутності права; відсутність бюджетного фінансування не може бути достатньою правовою підставою для скасування або звуження таких прав (рішення КСУ № 20-рп/2011, № 23-рп/2009).
Читайте також: Кримінальна відповідальність медичного працівника за неналежне виконання професійних обов’язків виключається, якщо пацієнт не з’явився
У рішення Великої Палати КСУ від 22.05.2018 р. № 5-р/2018 зазначено, що держава має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд, виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей. Держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства в разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного (надзвичайного) стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо. Разом із тим, держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов’язана з обов’язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю.
Таким чином, будь-які обмеження соціальних гарантій чорнобильцям мають бути чітко визначені законом (а не підзаконним актом), обґрунтовані й не можуть позбавляти особу основного змісту конституційного права на соціальний захист. Посилання на воєнний стан або обмежене фінансування не звільняє державу від конституційного обов’язку забезпечити мінімальні соціальні гарантії відповідно до Конституції (постанова Верховного Суду від 13 червня 2023 року у справі № 560/8064/22). Тут слід звернути увагу на наступне. Громадянство України – це правовий зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках (ст. 1 «Про громадянство України» від 18.01.2001 р. № 2235-III). Отже, держава щодо громадянина та громадянин щодо держави зобов’язані виконувати взяті на себе обов’язки. Якщо держава не виконує перед громадянами взяті на себе зобов’язання через відсутність бюджетного фінансування, то тоді і громадяни можуть посилатися на якісь причини (труднощі) та не виконувати свої обов’язки перед державою (наприклад, не сплачувати податки). Громадянство України – це взаємний зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках.
Необхідно брати до уваги й те, що приписи Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» змінюють саме правове регулювання виплат для осіб, які постраждали внаслідок чорнобильської катастрофи. Українці, які мають статус осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, діляться на дві категорії: 1) непрацюючі пенсіонери, які постійно проживають у зоні безумовного (обов’язкового) відселення і в зоні гарантованого добровільного відселення, та які проживали або працювали в зоні безумовного (обов’язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення, станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року; 2) особи, які після аварії на Чорнобильській АЕС (26 квітня 1986 року) самостійно або у встановленому законодавством порядку за направленнями обласних державних адміністрацій змінили місце проживання за межі зон безумовного (обов’язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення та в подальшому повернулися на постійне місце проживання до цих зон, а також особи, які зареєстрували своє місце проживання чи переїхали на постійне місце проживання до зазначених зон після аварії на Чорнобильській АЕС.
Отже, є дві категорії осіб, які мають однаковий правовий статус особи, яка постраждала внаслідок чорнобильської катастрофи. Однак одній категорії осіб доплата за проживання в зоні безумовного (обов’язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення встановлюється, а іншій ні. При цьому, щоб поділити цих осіб на дві категорії Пенсійному фонду України необхідно забезпечити звірення відомостей про постійне місце проживання одержувачів доплати за проживання в зоні безумовного (обов’язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення із відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів для продовження чи припинення відповідних виплат, а також приведення розмірів доплати за проживання в зоні безумовного (обов’язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення та пенсійних виплат у відповідність із цією статтею.
Відповідно зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»: 1) переносять визначення розміру та порядку виплат з рівня закону на підзаконний рівень (до Пенсійного фонду України), що суперечить принципу верховенства права; 2) фактично зменшують або скасовують обсяг прав, гарантованих раніше; 3) позбавляють правової визначеності, оскільки встановлюють дискреційні повноваження уряду без належного механізму захисту прав громадян у разі їх порушення.
Це є порушенням цілого ряду положень Конституції України, і зокрема, в першу чергу принципів рівності та заборони дискримінації, принципу визначеності виключно законами України прав людини і громадянина. Так, згідно з ч. 2 ст. 24 Конституції не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Згідно з п. 1 ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод. Також у рішенні № 23-рп/2009 КСУ вказав, що визначення обсягу соціальних виплат має бути виключною компетенцією законодавчого органу, а не Кабінету Міністрів України, і тому оскаржувані норми є фактичним звуженням прав, а не простою зміною механізму їх реалізації. Таким чином, оспорювані приписи Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» змінюють правовий регуляторний обсяг соціального захисту чорнобильців, і не лише коригують механізм нарахування – що не відповідає Конституції України.
Як післяслово
Слід підкреслити й те, що громадяни, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, – це не просто одна з уразливих груп. Це унікальна категорія, чия вразливість є прямим наслідком поєднання невидимої довготривалої шкоди здоров’ю (шкода від радіаційного опромінення має специфічні риси, що роблять постраждалих особливо уразливими), глибокої соціально-психологічної травми (втрата «малої Батьківщини» та розрив соціальних зв’язків) та безповоротної втрати економічної основи (втрата майна та засобів для існування, залежність від державних гарантій), і все це – внаслідок техногенної катастрофи, повну відповідальність за яку несе держава. Ця відповідальність не має строку давності. Чорнобильська катастрофа – це техногенна трагедія, що сталася з вини державних органів (тодішнього СРСР). Україна, як правонаступниця на своїй території, визнала свою моральну та юридичну відповідальність за наслідки. Держава перебуває в «боргу» перед цими громадянами. Наприклад, у постанові Верховного Суду від 25 червня 2024 року (справа № 300/3435/21) підкреслено, що виплати чорнобильцям – це реальна компенсація шкоди, а зміни в їх обсязі мають відбуватися так, щоб забезпечити гідний рівень життя, з повним збереженням накопичених прав. Обмеження або скасування без встановлення рівноцінної заміни – порушення конституційних обов’язків держави. Отже, система соціального захисту в державі має бути прозорою та зрозумілою громадянам, не порушувати принципи соціальної рівності і справедливості, верховенства права й законності.
Джерело: Юридичний вісник України
