«Пошук чорної кішки в темній кімнаті» для директора ДБР та інші пригоди конкурсної комісії

Олена Бусол, провідний науковий співробітник Інституту держави і права імені В. М. Корецького, доктор юридичних наук

Директор ДБР Роман Труба відмовився призначати 27 кандидатів-переможців конкурсу на керівні посади у ДБР, щодо яких конкурсна комісія внесла подання від 18 липня цього року. Свою відмову він пояснив знищенням результатів поліграфічного дослідження кандидатів конкурсною комісією напередодні внесення подань, яка, в свою чергу, вважає, що вчинила законно. Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності закликає до перевірки законності таких кроків директора ДБР. У свою чергу сам Р. Труба, нібито, обґрунтовано підозрює деяких, відхилених ним кандидатів, у корупції та навіть державній зраді. Компетентні органи й окремі політики у ЗМІ називають ситуацію, що склалася, інцидентом, конфліктом. Проте автор даної статті, доктор юридичних наук Олена Бусол вважає, що фігурантам цієї епопеї було б краще не переводити цей конфлікт у політичну площину, а звернутися до закону. Бо так званий «інцидент» є нічим іншим, як «пошуком чорної кішки в темній кімнаті», який спровокувала конкурсна комісія, знищивши матеріали дослідження.

Комітет ВРУ вимагає…

Комітет із питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності 5 вересня 2018 р. прийняв рішення рекомендувати директору ДБР розглянути по суті подання конкурсної комісії про призначення на посади директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату ДБР підрозділів внутрішнього контролю від 18 липня цього року та почати процедуру спеціальної перевірки з ухваленням визначених законом рішень. Також голова комітету А. Кожем’якін закликає до радикального кроку — до звернення до правоохоронних органів щодо перевірки обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення (!) в діях або бездіяльності директора ДБР Романа Труби (чомусь, не конкурсної комісії!), можливість вчинення службового злочину, які завдають шкоди у вигляді непрацюючого правоохоронного органу (https://www.rbc.ua/ukr/news/komitet-prizval-pravoohraniteley-proverit-1536158154.html) .

Подібні заяви такої серйозної для ефективного функціонування правоохоронних органів структури більше схожі на політичну помсту ніж на бажання врегулювати «інцидент» із найважливішим органом. Вислови інших учасників «конфлікту» також наводять на думку, що «у королівстві не все в порядку». Так, член конкурсної комісії Євген Дейдей на камеру безапеляційно заявив пресі, що «НАБУ — це абсолютно некомпетентний орган у нашій державі» (https://www.radiosvoboda.org/a/dbp-truba-pryznachennia/29459764.html), а перший заступник директора ДБР О. Варченко в інтерв’ю висловилася про наявність конфлікту інтересів між НАБУ і ДБР (https://sud.ua/ru/news/publication/122841-cc1b3e) . Хоча за законами формальної логіки всі антикорупційні та споріднені державні органи мали б плідно співпрацювати один з одним та з усіма іншими, знаходити порозуміння задля загального блага України. Дивує те, що в директора ДБР і його заступників немає одностайності в оцінці ситуації. Так, О. Варченко вважає, що конкурсна комісія вчинила правильно, відмовивши директору ДБР в отриманні матеріалів дослідження.

Далі залишу політику та надам роз’яснення окремих положень законодавства щодо діяльності Державного бюро розслідування.

Механізм надання матеріалів до ДБР у законі не визначений

Стаття 11 Закону України «Про державне бюро розслідувань» (далі – Закон) регламентує порядок призначення директора Державного бюро розслідувань та його заступників, відповідно до якої перший заступник директора та заступник директора ДБР призначаються на посаду та звільняються з посади директором Державного бюро розслідувань за поданням конкурсної комісії в порядку, передбаченому частинами другою — одинадцятою статті 1 цього Закону.

Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону конкурсна комісія здійснює організацію та проведення конкурсу відповідно до цього Закону. Відповідно до ч. 7 ст. 11 закону роботу конкурсної комісії забезпечує секретаріат Кабінету Міністрів України. Відповідно до ч.9. ст. 11 Закону рішення конкурсної комісії можуть бути оскаржені до суду лише з питань додержання встановленого цим Законом порядку організації та проведення конкурсу на зайняття посади директора Державного бюро розслідувань.

Частина друга — одинадцята статті 11 Закону України «Про державне бюро розслідувань», так само, як і інші положення Закону, не містить прямих вимог до конкурсної комісії щодо порядку (механізму) надання директору ДБР при направленні подання на призначення відібраних кандидатів на посади матеріалів та/чи документів, отриманих у результаті проведення конкурсу. Відповідно до ч. 8 ст. 11 Закону конкурсна комісія: 1) визначає регламент своєї роботи; 2) розміщує оголошення про умови та строки проведення конкурсу; 3) розглядає документи, подані особами для участі в конкурсі. Відповідно до п. 5 ч. 8 ст. 11 Закону конкурсна комісія … відбирає шляхом відкритого голосування з числа кандидатів, які пройшли співбесіду, двох кандидатів, що відповідають вимогам до першого заступника і заступника директора Державного бюро розслідувань, мають найкращі професійний досвід, знання і якості для виконання службо- вих обов’язків на цих посадах.

Хто здійснює оцінку кандидатів?

З урахуванням регламенту конкурсної комісії, затвердженого протоколом засідання комісії з проведення конкурсу на зайняття посад директора Державного бюро розслідувань, першого заступника та заступника директора ДБР, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату, працівників підрозділів внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань No 6 від 25.04.2016 р. (в редакції, затвердженій згідно із протоколом засідання конкурсної комісії No 34 від 18.07.2017 р.) (далі — регламент) слід розуміти, що саме конкурсна комісія здійснює оцінювання кандидатів для подальшого подання на призначення на посади в ДБР.

Конкурсна комісія при здійсненні конкурсного відбору, керується, зокрема, критеріями конкурсного відбору, визначеними в розділі 15 регламенту конкурсної комісії, затвердженого протоколом засідання комісії з проведення конкурсу на зайняття посад директора Державного бюро розслідувань, першого заступника та заступника директора ДБР, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату, працівників підрозділів внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань No 6 від 25.04.2016 р. (в редакції, затвердженій згідно із протоколом засідання конкурсної комісії No 34 від 18.07.2017 р.).

Чи має право директор ДБР додатково оцінювати переможців конкурсу?

Закон не містить прямої норми щодо додаткового оцінювання кандидатів, які перемогли за результатами конкурсного відбору. Відповідно до статті 26 Закону, результати психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа не є підставою для прийняття рішення про відмову особі в посаді, а використовуються під час проведення співбесіди з нею виключно як інформація ймовірного характеру, яка сприяє формуванню оцінки працівника. Разом із тим відповідно до ч. 3 ст. 14 Закону України «Про державне бюро розслідувань» кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності для зайняття посад у цих підрозділах затверджуються директором Державного бюро розслідувань. Зазначена норма, зокрема, дає право директору ДБР встановлювати, керуючись потребами ввіреної йому установи, свої критерії професійної придатності кандидатів та додатково оцінювати їх, не звертаючись до суду відповідно до пункту 7 Типового порядку проведення відкритого конкурсу для призначення на посади в Державному бюро розслідувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 р. No 1069 (згідно пункту 7 Типового порядку рішення конкурсної комісії можуть бути оскаржені до суду в установленому законодавством порядку).

Призначення на посади в Державному бюро розслідувань, крім посад, визначених у частині першій статті 10, частині першій статті 13 та частині першій статті 24 цього Закону, здійснюється за результатами відкритого конкурсу, що проводиться в порядку, визначеному директором Державного бюро розслідувань на основі Типового порядку проведення відкритого конкурсу, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відтак логічно передбачити, що директор ДБР вважає за потрібне, для сприяння формуванню оцінки працівника, мати результати поліграфічних досліджень. І це не є забаганкою директора, а особистою відповідальністю за ДБР.

Подання — не припис до виконання

Поняття «повернути подання без розгляду» в Законі не вживається. Частина друга пункту 2 статті 26 Закону лише встановлює, що відмова кандидата на зайняття посади в Державному бюро розслідувань від участі в психофізіологічному дослідженні із застосуванням поліграфа є підставою для відмови в розгляді його кандидатури. Повноваження директора Державного бюро розслідувань чітко визначені та є вичерпними в статті 12 Закону. Разом із тим п. 9 ч. 1 ст. 12 наділяє правом призначати на посади та звільняти з посад працівників центрального апарату, директорів і заступників директорів територіальних органів ДБР. Таким чином, щодо зазначених посад директор Державного бюро розслідувань має право прийняти рішення щодо непризначення або призначення обраних конкурсною комісією кандидатів.

Згідно з Українським юридичним термінологічним словником подання — це документ про призначення, переміщення чи заохочення особового складу, а також є рекомендацію до певних дій чи заходів із питань діяльності установи. Згідно з Академічним тлумачним словником української мови (1970 –1980 рр.) подання — це офіційна письмова заява з проханням до вищої інстанції. Тобто подання — це лише прохання, пропозиція або рекомендація, яка не вимагає обов’язкового виконання (не є приписом до виконання). А тому директор Державного бюро розслідувань має повне право на вивчення та розгляд документів, які стали підставою для подання конкурсною комісією певних кандидатів на посади до ДБР, та в разі не- відповідності подання вимогам законодавства або з інших законних причин — на відхилення внесеного подання. Саме тому відсутність процедури розгляду подання в Законі України «Про державне бюро розслідувань» не впливає на законність рішення директора ДБР відхилити за результатами додаткової перевірки, ініційованої ним самим, подання конкурсної комісії щодо певного кандидата.

Дійсно, згідно зі статтею 13 Закону за результатами конкурсу комісія надає керівникові ДБР подання на переможців. Про передачу результатів психофізіологічних досліджень з застосуванням поліграфу в законі нічого не зазначено. Разом із тим закон і не забороняє директору витребувати такі матеріали від конкурсної комісії для вивчення з метою прийняття остаточного кадрового рішення.

Деякі питання, пов’язані з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, визначені в постанові КМУ від 11 квітня 2012 р. No 298.

Потенційно корупціогенний перелік підстав непризначення на посаду в ДБР у законі

Аналіз змісту статті 15 Закону дає підстави стверджувати, що цей перелік подано як вичерпний у частині першій зазначеної статті. Проте слід зауважити, що законодавець некоректно поділив статтю 15 «Обмеження щодо працівників Державного бюро розслідувань» на три частини, дві з яких — друга і третя — не відображають зміст назви даної статті. Так, друга частина статті 15 встановлює заборони для працівників ДБР: «Працівники Державного бюро розслідувань не мають права: …». У третій частині вказаної статті йдеться про умови та зобов’язання працівника та його керівника у зв’язку з конфліктом інтересів.

Крім того, зміст частини першої статті 15 Закону: «Особа не може бути призначена на посаду в Державному бюро розслідувань, якщо вона: … » не корелюється з назвою даної статті «Обмеження щодо працівників Державного бюро розслідувань», адже з нього випливає, що законодавець передбачає вже працюючого працівника ДБР, а не кандидата на посаду в бюро.

Таким чином, вважаю, що Закон у контексті визначення статті 15 потребує антикорупційної експертизи та відповідного корегування з метою виключення корупціогенних ризиків. Саме через недосконалість законодавства (і тут я далека від того, щоб вважати, що це сталося через непрофесіоналізм законодавця), дехто вимушений шукати «чорну кішку в темній кімнаті», адже її в законі просто немає.

Щодо зберігання, передачі та знищення документів, отриманих під час конкурсу

Стаття 11 Закону не містить вимог щодо прийняття конкурсною комісією рішень щодо зберігання, передачі та знищення будь-яких документів, отриманих під час конкурсу. Згідно з п. 12 ч. 1 ст. 12 Закону директор Державного бюро розслідувань встановлює порядок реєстрації, оброблення, зберігання та знищення відповідно до законодавства отриманої ДБР інформації; вживає заходів із запобігання несанкціонованому доступу до інформації з обмеженим доступом, а також забезпечує додержання законодавства про доступ до публічної інформації, розпорядником якої є Державне бюро розслідувань. Виходячи з цієї норми, слід розуміти, що бюро є розпорядником всієї інформації, яка офіційно (відповідно до законодавства) отримана ДБР, і цей державний орган має право обробляти її та знищувати за рішенням директора.

Дві редакції нормативно-правового акту — різні ініціатори

Порядок проведення психофізіоло-гічного дослідження із застосуванням поліграфа у Державному бюро розслідувань, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2017 р. No 449, пройшов дві редакції: перша — 11.05.2017 р. (прийняття) та 14.07.2018 р. — набрання чинності; друга — 26.06.2018 р. (поточна).

У першій редакції постанови КМУ від 11.05.2017 р. ініціатором дослідження є директор Державного бюро розслідувань, його заступники, керівники територіальних органів бюро, спеціальних підрозділів бюро, конкурсна комісія, яка проводить конкурс на зайняття відповідної посади, а також працівник ДБР, щодо якого висунуто документально підтверджені сумніви стосовно правдивості наданої ним інформації (в разі наявності письмової заяви про надання добровільної згоди на проведення дослідження для спростування таких сумнівів) (далі — ініціатор).

У другій редакції постанови КМУ від 11.05.2017 р. ініціатором дослідження є директор Державного бюро розслідувань, його заступники, керівники територіальних органів, спеціальних підрозділів ДБР, а також працівник бюро, щодо якого висунуто документально підтверджені сумніви стосовно правдивості наданої ним інформації (в разі наявності письмової заяви про надання добровільної згоди на проведення дослідження для спростування таких сумнівів) (далі — ініціатор). Як бачимо, в другій редакції цього нормативно-правового акту вже немає конкурсної комісії як ініціатора дослідження, що з 26.06.2018 р. позбавляє її прав на розгляд матеріалів, їх зберігання та знищення.

Під час дії першої редакції Постанови КМУ від 11.05.2017 р., відповідно до пунктів 41–43 якої інформаційні дані, викладені в довідках, містять інформацію з обмеженим доступом, гриф якої визначає ініціатор під час розроблення завдання відповідно до законодавства. Для решти документів гриф обмеження доступу надається з урахуванням грифу завдання та доданих до нього матеріалів. Ведення обліку, зберігання, використання та знищення матеріалів дослідження, які містять інформацію з обмеженим доступом, здійснюються відповідно до законодавства. Після завершення дослідження довідка передається безпосередньо ініціатору й додається до матеріалів щодо підготовки та ухвалення кадрового рішення. Матеріали дослідження зберігаються в структурних підрозділах, визначених Державним бюро розслідувань.

Таким чином, матеріали психо-фізіологічного дослідження в період до 26.06.2018 р. мали бути передані ініціаторам, якими були, зокрема, ДБР і конкурсна комісія. Після ухвалення кадрових рішень, які мали ухвалювати відповідно до своєї компетенції ДБР і/ або конкурсна комісія, матеріали дослідження будь-якого з ініціаторів повинні були бути передані, відповідно, до ДБР для зберігання в структурних підрозділах, визначених бюро.

Щодо повноважень ДБР зберігати документи екс-конкурсантів

Усі документи, які мають гриф секретності, згідно зі ст. 20 Закону України «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 року No 3855-XII зберігаються в структурних «режимно-секретних органах» з отриманням дозволу СБУ, а їх робота, зокрема, регламентується відомчими наказами. Тому немає підстав для більш детального зазначення щодо роботи такого підрозділу в Законі України «Про державне бюро розслідувань», на що посилається конкурсна комісія, відмовляючи ДБР у направленні результатів досліджень.

Для передачі несекретних та інших документів з обмеженим доступом до ДБР конкурсна комісія застосовує статтю 16 регламенту, а саме пункти 16.1 та 16.2, згідно з якими інформаційний обмін між конкурсною комісією і суб’єктами влади та громадськістю здійснюється в письмовій та/або електронній формі. Вимоги щодо надання відомостей і здійснення контролю за їх достовірністю визначаються суб’єктами інформаційного обміну відповідно до законодавства.

Таким чином, усі апелювання обізнаних і не дуже осіб до того, що комісія ці матеріали зберігати не має права, а «управління внутрішнього контролю» в ДБР не було сформовано на час подання на переможців конкурсу, є здогадками і припущеннями. Отримання дозволу на зберігання документів з відповідним грифом є особистою відповідальністю директора ДБР.

Отже, чому конкурсна комісія чинить спротив директору ДБР у направленні йому матеріалів з результатами психофізіологічного дослідження, залишається загадкою. Те, що комісія, нібито, знищила матеріали поліграфа, не надавши пояснення директору ДБР (як він стверджує), якими нормами Закону вона керувалася при цьому, може свідчити про можливу корупційну складову цього кроку комісії. Даний факт, у свою чергу, вимагає внесення до закону відповідних поправок у контексті можливості отримання директором ДБР від конкурсної комісії результатів поліграфічних досліджень, які були проведені в період до зміни ініціатора. Інша справа, що матеріали, ймовірно, вже знищено, і тоді це є справжньою загрозою національній безпеці. Адже, як визнає заступник директора Державного бюро розслідувань в інтерв’ю «Судебно-юридической газете» від 06.08.2018 р., ДБР уже стикалася з такими фактами, які виявити допоміг саме поліграф: зв’язки з іноземними спецслужбами, в тому числі, ймовірно, ФСБ Росії чи так званих ДНР/ЛНР, вербування, корупційні ризики, схильність до вживання наркотичних речовин та насильства. Тому цілком зрозумілим є занепокоєння та відповідальність Романа Труби за кандидатів (тут залишу за лаштунками політичні мотиви), яких він має призначити на посади в ДБР під час протидії України діям держави-агресора. Але, схоже, з директором ДБР вирішили грати «в темну». Що цікаво, конкурсна комісія будь-якої відповідальності за відібраних кандидатів за законом не несе.

Чи зобов’язана конкурсна комісія передати матеріали з результатами поліграфічних досліджень до ДБР?

Права чи обов’язки конкурсної комісії щодо проведення поліграфічного дослідження, прямо не встановлені Порядком проведення психофізіологічного дослідження із застосуванням поліграфа у Державному бюро розслідувань, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2017 р. No 449. Разом із тим згідно з абзацом 5 п. 45 вказаного порядку всі матеріали, отримані та зібрані під час психофізіологічних досліджень із застосуванням поліграфа, передаються на зберігання до бюро.

Таким чином, згідно з цією нормою, в конкурсної комісії виникає обов’язок, як у ініціатора дослідження, до набрання чинності другої редакції постанови Кабінету Міністрів України від 11 травня 2017 р. No 449, передати раніше отримані матеріали досліджень до ДБР. Вчинення конкурсною комісією діянь, які призвели до знищення важливих документів, якими є результати поліграфічних досліджень кандидатів до ДБР, інакше як навмисним підривом діяльності новоствореного державного органу, назвати не можу.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути