Думка експерта
Соціальний патерналізм та парадигма нової ветеранської політики
Перед українським суспільством на часі постало надзвичайно важливе завдання із забезпечення переходу Захисників і Захисниць від військової служби до цивільного життя, їх ефективної реінтеграції до системи сучасних правових відносин, створення відповідних соціальних гарантій і механізмів їх забезпечення. Низка чинних і діючих нормативно — правових актів, прийнятих за період незалежності України щодо соціального і правового захисту військовослужбовців та членів їх сімей, що заснована на принципі державного патерналізму, не може виконати своє призначення в реаліях сьогодення. Тому виправданою є спроба Кабінету Міністрів України вирішити це питання у запропонованому проєкті Кодексу України «Про захист державності, незалежності та статус захисників держави» (реєстраційний № 14265 від 28 листопада 2025 р.)
Аналіз законопроєкту проведений науково-педагогічними працівниками КНЕУ ім. Вадима Гетьмана:
Людмила Кожура, |
Віра Риндюк, |
Богданом Стеценко, |
|||
Федір Шульженко, |
Галина Лопушняк, |
||||
Проєктом пропонується комплексно врегулювати правові, соціальні, економічні й організаційні засади державної ветеранської політики, визначити правовий статус ветеранів війни, членів їхніх сімей, членів сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України, а також інших осіб, на яких поширюється дія проєкту. Проєкт охоплює питання статусу, обліку, фінансування, захисту прав, увічнення пам’яті, а також окремі аспекти реалізації державної ветеранської політики.
Читайте також: Районні ТЦК та СП не мають статусу юридичних осіб, тому цивільні справи, в яких вони є відповідачами, не підлягають розгляду
Перш за все, необхідно зазначити, що необхідність належного правового регулювання питання державної ветеранської політки не підлягає сумнівам і обумовлена не лише масштабами бойових дій, а й переосмислення суспільного договору. Традиційна радянська модель «пільговика», який очікує на отримання від держави певних благ, компенсацій тощо, формує юридичний та економічний «глухий кут» як для держави, так і для ветеранської спільноти. На наш погляд, сучасна політика щодо врегулювання цієї сфери відносин полягає в зміні парадигми: ветеран ‒ це не об’єкт опіки, а активний суб’єкт суспільного розвитку. Вона має визначатися її здатністю забезпечити трансформацію бойового досвіду в цивільний успіх. Якщо держава не зможе запропонувати ветерану зрозумілий алгоритм повернення до мирного життя, ми отримаємо системну кризу довіри до державних інститутів і поглиблення соціальної напруги.
Ветеранська політика, на наш погляд, має позбутися принципу патерналізму, основою якого є лише встановлені фінансові виплати і надання певного виду соціальних пільг, а також на створенні умов, де ветеран має всі інструменти для самореалізації, у той час, як зазначені виплати і соціальна допомога є лише «страхувальною сіткою», а не єдиним сенсом взаємодії у системі дуальних відносин: держава — ветеран. Відповідно, правове регулювання державної ветеранської політики має фокусуватися на соціально-економічному плюралізмі, основними аспектами якого мають бути реабілітація ветеранів, їх перекваліфікація, та підтримка ветеранського підприємництва.
Одним з таких логічних і виправданих рішень було прийняття Верховною Радою України Закону «Про ветеранське підприємництво» від 31.07.2025 р. (№ 4563-IX).
Виходячи зі змісту багатьох положень проаналізованого проєкту Кодексу, можна зробити висновок, що держава вважає за необхідне зберегти за собою патерналістську модель, роль «турботливого батька» для ветеранів, особливо, в частині їх соціально-економічного буття. У проєкті запропонованого нормативно-правового акта, на наш погляд, авторами не повною мірою врахований інтегральний і морально-вольовий компоненти сучасних ветеранів сил безпеки і оборони, які відповідно до ст. 65 Конституції України та низки інших відповідних законодавчих актів своїми активними діями та вчинками засвідчили громадянську позицію, високий рівень правової свідомості, а також лідерську, об’єднуючу позицію в українському суспільстві і забезпечили захист нашої державності.
Зазначені, а також набуті лідерські якості ветеранів, аксіологічний компонент їх свідомості з об’єктивно ‒ виправданим акцентом на загострене відчуття несправедливості залишаються в них, як свідчить соціальна практика, і при переході до цивільного життя, а також у процесі долучення цієї верстви населення до політичних процесів в Україні.
Натомість їм вкотре пропонується, щонайменше в соціально-економічних відносинах, відігравати «підлеглу» роль, очікуючи на певні блага від держави та місцевих органів влади.
Сьогодні державна ветеранська політика в Україні перетворилася з вузькогалузевого напрямку соціального захисту на фундаментальну складову національної стійкості. Зберегти такий вектор у стратегічній перспективі можна насамперед за рахунок того, що ветерани та ветеранські організації отримають широкі можливості адаптації до мирного життя, суспільну повагу та стійкий економічний базис, а не модель надмірної соціальної залежності від бюрократичної машини та певних посадових осіб з широкими дискреційними повноваженнями.
Виходячи з аналізу матерії проєкту Кодексу, проведеного на основі сучасного методологічного інструментарію, що застосовується до нормопроєктування, маємо констатувати, що він, як зазначалося, має патерналістський характер. Вважаємо, що авторам доцільно керуватися не принципом патерналістської теорії держави, яка домінувала, в так званих, соціалістичних країнах, коли весь соціальний-економічний тягар покладався на державу й існував лише у монетарному форматі, а на сучасну парадигму сприяючої держави, коли вона поряд з компенсаціями і витратами на відновлення і реабілітацію ветеранів, створює для них та осіб з обмеженими можливостями умови для самозабезпечення шляхом пільгово-кредитних заходів їх зайнятості, навчання, консультування, супроводу тощо. Слід зважати, що орієнтирами політичної модернізації сучасної соціальної держави в західних країнах визнаються відмова від патерналізму і подальше втілення принципу субсидіарності в соціальній політиці, створення засад «сприяючої держави», формування ініціативності і відповідальності кожного за покращення свого добробуту.
За результатами аналізу слід також зазначити, що запропонований проєкт за своїм змістом і характером правового регулювання не відповідає класичним вимогам до кодифікованих законодавчих актів, а його ухвалення у формі кодексу видається юридично та методологічно необґрунтованим. Доцільно зважати на юридичну природу кодексу, яка визнана в теорії права і застосовується при написанні галузевих нормативно-правових актів. Кодекс як нормативно-правовий документ, який у своєму складі містить законодавство відповідної галузі права або інституту, наділений певною сукупністю ознак, які і дозволяють виокремити його з-поміж інших правових документів як кодифікаційного типу, так і актів поточної нормотворчості. Характерними рисами кодексу є те, що: 1) кодекс, як правило, є актом вищого законодавчого органу держави; 2) кодекс повно і всебічно, докладно та безпосередньо регулює визначену групу суспільних відносин, що виключає необхідність деталізації його положень в інших законодавчих актах; 3) положення кодексу мають широку сферу застосування в рамках галузі права, оскільки об’єднують норми всіх її основних інститутів; 4) кодекс є кодифікаційним актом, найбільш численним за кількістю нормативних приписів, що містяться в ньому; 5) для кодексу характерна достатньо складна структура побудови, яка має низку особливостей. Статті в кодексі розміщені в суворій послідовності. Кожна стаття має самостійне значення і разом з тим є складовим елементом кодексу. Кодекси переважно будуються за пандектною системою. А саме, вони складаються з двох частин: загальної та особливої. Загальна включає в себе правила, які поширюються на всі чи ряд правових інститутів і правових норм особливої частини цього ж кодексу. Особлива частина містить правові інститути і правові норми, які регулюють певні суспільні відносини. Крім того кодекси передбачають як загальні засади, так і юридичну відповідальність за порушення норм (обов’язків, що покладаються на зобов’язаних суб’єктів правовідносин).
У проєкті відсутні норми, які комплексно регулюють суспільні відносини на регулювання яких має бути направлена дія норм кодексу, що викличе необхідність додаткового прийняття численних законодавчих актів, як законів, так і підзаконних нормативних актів уповноважених органів виконавчої влади та нормативних актів органів місцевого самоврядування, що не буде сприяти покращенню нормативного регулювання цих чутливих, важливих суспільних відносин, а навпаки — призведе до його ускладнення.
Зазначене, як свідчить практика, викликає розбіжності і неузгодженості в суті та механізмах правового регулювання, а в процесі реалізації норм зазвичай є причиною появи різних правових позицій осіб, які уповноважені на ці функції, щодо тієї чи іншої норми та її втілення з огляду на відмінності в тлумаченні ними приписів.
Зміст проєкту кодексу повністю не відповідає архітектурі про яку написано в пояснювальній записці. Кодекс має замінити низку чинних законів у сфері статусу та соціального захисту захисників; сформувати єдину правову систему з певними гарантіями та механізмами контролю; створити основу для подальшої цифровізації та модернізації ветеранської політики. Отже, всі норми права, які регулюють дані правовідносини, та містяться в нормативних актах (Додаток 1 та Додаток 2) мають бути повністю перенесені до особливої частини Кодексу (якщо автори дотримаються принципу пандектної його побудови). Водночас всі інші норми права в тих нормативних актах, мають бути скасовані, що, наш погляд, буде логічним.
Втім проєкт не забезпечує системного перегляду та заміни чинного законодавства у відповідній сфері, не визначає переліку законів і підзаконних актів, що втратять чинність у разі його прийняття, та значною мірою дублює норми чинних законів, поєднує норми — принципи, матеріальні, процедурні, фінансові, символічні та декларативні норми без юридичної логіки, що створює ризик правових колізій і неоднозначної правозастосовної практики.
Водночас маємо також викласти свою позицію щодо іншого пропонованого компоненту проєкту Кодексу. Назва проєкту охоплює два предмети правового регулювання: 1. про захист державності і незалежності; а також 2. статус захисників держави. Зазначимо, що відповідно до загальновизнаних теоретико-правових правил підставою поділу права на галузі є предмет і метод правового регулювання. Такий своєрідний підхід авторів не відповідає зазначеним правилам і повинен мати достатнє обґрунтування, яке у проєкті відсутнє. Якщо автори проєкту мали на увазі виділення захисту державності, незалежності та статус захист держави в окрему галузь то це не є виправданим, оскільки в ньому здійснена спроба об’єднати різні групи суспільних відносин, які регулюються, крім зазначеного відхилення від логіки нормопроєктування, як імперативними (захист державності) так і диспозитивними методами (сфера соціальних відносин).
Захист державності і незалежності відмінна від соціальної сфера суспільних відносин, що регулюється низкою актів законодавства публічного права. Зокрема, законами: «Про Збройні сили України», «Про Службу безпеки України», «Про розвідку», «Про військовий обов’язок і військову службу», «Про правовий режим воєнного стану» та багатьма іншими, а також низкою підзаконних нормативно-правових актів. Охопити дві такі важливі і водночас різнопланові за змістом сфери суспільних відносин не є коректним, логічним, виправданим і не відповідає правилам нормотворчої техніки. Водночас звертає на себе увагу, що в тексті не йдеться про сферу захисту державності і незалежності як такі.
Водночас, з положення проєкту Кодексу щодо суб’єктів, на які планується поширення його дії об’єднують дуже різні категорії — ветеранів війни ХХ століття, учасників сучасних бойових дій, іноземців, цивільних, сімей загиблих. Однак одна нормативна рамка не може врахувати специфіку, характер, обставини, наслідки та шкоду, що була причинена конкретній особі, потреби та вразливості кожної окремої з цих груп, що набули статус ветерана у різний час, перебування на службі в різних державних силових структурах з відмінними функціями, а також в інших юридично визначених структурах та обставинах, їх спроможності у долучені до участі в тих чи інших державних чи бізнесових програмах, навчанні, перекваліфікації, наданні особливих форм допомоги тощо.
Як члени експертної групи, що долучені до викладення спільної правової позиції щодо цього проєкту, вважаємо також, що в проєкті мають бути викладені механізми гнучкої адаптації, диференційованої підтримки, щоб закон не був стабільним «одноразовим рецептом» для всіх.
Викликає питання і ст. 1 Кодексу «Відносини, що регулюються Кодексом України про захист державності, незалежності та статус захисників держави». У цій статті так і не визначено, які ж саме відносини регулюються цим Кодексом, а лише зазначається, що «Цим Кодексом регулюються питання правового статусу осіб, зазначених у статті 5 цього Кодексу». Але ж суспільні відносини, які є предметом правового регулювання закону і правовий статус осіб — це різні категорії теорії права.
Суспільні відносини — це реальні взаємодії між суб’єктами права (зокрема, правовідносинами є та частина суспільних відносин, яка регулюється нормами права та характеризується суб’єктом, об’єктом та змістом правовідносин). Тоді як правовий статус ‒ це юридично закріплене становище особи, держави чи організації в суспільстві, що визначає їхні права, обов’язки та межі поведінки, встановлені нормами права.
Фактично запропонований Кодекс є рамковим або програмним законом чи концепцією державної ветеранської політики, а не кодексом у розумінні законодавчої техніки (на кшталт Бюджетного, Податкового, Кримінального тощо кодексів).
За своїм змістом, стилем викладення та імпліцитністю проєкт має ознаки політичного документа, що визначає цілі, стратегію, напрями розвитку, напрями щодо вирішення суспільних проблем, а не є правовим актом, який встановлює конкретні права та обов’язки суб’єктів права. У проєкті Кодексу переважають декларативні положення, дублюються положення інших законодавчих актів. Аналіз змісту проєкту свідчить, що він не формує цілісної та внутрішньо узгодженої системи правового регулювання; поєднує норми різної правової природи (соціальні, інформаційні, бюджетні, символічні). У зв’язку з цим форма кодексу не відповідає змісту законопроєкту і не забезпечує досягнення мети кодифікації законодавства. Велика кількість категорій, процедур, критеріїв статусів може породити надмірну бюрократію, затримки, помилки, залежність від волі посадовців та їх адміністративної дискреції. Якщо не буде чітких, прозорих, простих процедур ‒ реальний доступ до реалізації прав може бути ускладнений.
Отже, слід звернути увагу на проблему «символічного законодавства» при формулюванні положень Кодексу. Частина норм Кодексу належить до так званого символічного або декларативного законодавства, яке не створює безпосередніх прав; не містить юридичних обов’язків і наслідків; не може бути предметом судового захисту. У практиці ЄСПЛ та Венеційської комісії такі норми визнаються небажаними у правових актах високого рівня, зокрема у кодексах. Кодекс не повинен виконувати функцію політичної декларації чи меморандуму цінностей. Особливо виразно декларативний характер документу видно з позиції фінансування ветеранської політики. Без належного аудиту доцільності та результативності існуючих форм державної підтримки, реалізації за їх допомогою принципів соціальної справедливості держава вкотре бере на себе фінансові зобов’язання щодо ветеранів у різноманітних сферах. При цьому поза увагою законодавця залишається просте питання щодо реальних можливостей виконання таких зобов’язань, а також їх реальної цінності для ветеранів.
Зазначений декларативний, економічно необґрунтований патерналістський підхід, що є ідеологією проєкту, може сприяти продовженню хибної, незаконної практики зупинення законом про державний бюджет, встановлених спеціальними законами соціальних пільг і виплат ветеранам (наприклад, Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та інших), що породжує судові спори про порушення прав громадян.
В цьому контексті слід згадати і ст. 3 проєкту Кодексу «Основні принципи державної ветеранської політики», яка визначає принципи, на яких ґрунтується державна ветеранська політика: вдячність, справедливість, спроможність, залученість, людиноцентризм. Це переважно моральні категорії, втілення яких в правове регулювання через визначення конкретних прав та обов’язків суб’єктів правовідносин (правил поведінки, які визначають диспозицію норми права), а також юридичної відповідальності за їх порушення є надзвичайно проблемним. Без цього зазначені принципи залишаться декларативними положеннями. Ба більше, їх визначення є ускладненим і завжди буде спірним, що викликає розширене їх тлумачення і, як свідчить соціальна практика, розуміння їх суті буде змінюватися з часом і залежатиме від ідеології і програми політичних сил, що будуть приходити до влади. Залишення такої декларативної термінології поверне сучасне нормотворення до часів Аристотеля, який зазначав, що для кожного суспільства притаманна своя справедливість. Тобто не до справедливості як такої, що дається по природі, а справедливості, що залежить від індивідуальної чи групової свідомості осіб, які приходять до влади.
Тож держава, що визначила загальні засади суспільного і державного ладу в першому розділі Конституції, а також рівність, справедливість, права і свободи та обов’язки людини і громадянина — у другому розділі Основного Закону України, має прийомами нормотворчої техніки створювати чіткий механізм для їх реалізації.
При формулюванні положень Кодексу порушено принцип правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права, закріпленого у ст. 8 Конституції України. Його зміст системно розкрито у практиці Конституційного Суду України, зокрема у рішеннях № 5-рп/2005, № 17-рп/2010, № 2-р/2019. Згідно з усталеною позицією суду конституційної юрисдикції, норми закону мають бути чіткими, передбачуваними, недвозначними, такими, що не допускають свавільного тлумачення органами влади. Особа повинна мати змогу заздалегідь передбачити правові наслідки своїх дій або рішень держави.
Як зазначалося, проєкт Кодексу містить значну кількість декларативних норм і оціночних понять (зокрема «вдячність», «шанобливе ставлення», «гідне життя»), які не мають чіткого юридичного змісту; відсилочних норм до актів Кабінету Міністрів України без визначення меж та критеріїв такого регулювання. При цьому законопроєкт не встановлює чітких механізмів реалізації проголошених прав, стандартів якості та доступності послуг, а також процедур захисту прав осіб у разі формального або неналежного виконання органами влади покладених на них обов’язків.
Зокрема, в проєкті кодексу використовується неоднозначна та розмита термінологія. Наприклад, в преамбулі проєкту використовуються терміни «ветерани війн ХХ століття» та «ветеран/ветерана». Виходячи з визначень, наведених у ст. 2 проєкту, ветерани війн ХХ століття — це особи, які брали участь у захисті Батьківщини до 19 лютого 2014 року, а ветеран/ветеранка — це особа з числа громадян України, яка брала участь у відсічі збройної агресії російської федерації чи іншої держави проти України. Така логіка є незрозумілою, заплутаною та при практичному застосуванні викличе багато питань, адже 2014 рік — це вже ХХІ століття. Або, наприклад, в преамбулі Кодексу одним з суб’єктів щодо яких цим Кодексом визначено засади державної ветеранської політики є «працівники юридичних осіб, незалежно від організаційно-правової форми, які залучалися та брали безпосередню участь у забезпеченні проведення заходів, спрямованих на відсіч збройної агресії російської федерації чи іншої держави проти України». Це досить широке поняття, яке не знайшло визначення в ст. 2 Кодексу «Визначення основних термінів», буде неоднозначно тлумачитися при правозастосуванні, призведе до зловживання владними повноваженнями та порушення прав людини. При цьому, в ст. 5 «Категорії осіб, на яких поширюється дія цього Кодексу» ця категорія не згадується взагалі. Відповідно до правил законодавчої техніки юридична термінологія має бути точною та однозначною.
Викликає питання і використання у проєкті Кодексу оціночних і неюридичних категорій. У проєкті Кодексу системно використовуються категорії, які не мають юридично визначеного змісту, зокрема, «вдячність», «шанобливе ставлення у суспільстві», «гідне життя», «добробут», «справедливість» (у соціально-політичному, а не юридичному значенні). Наприклад, у ст. 1, 3, 4 проєкту Кодексу задекларовано, що метою державної ветеранської політики є забезпечення «гідного життя та шанобливого ставлення у суспільстві». Юридична проблема полягає в тому, що не визначено критерії, за якими держава вважається такою, що виконала цей обов’язок; не встановлено мінімальних стандартів такого «гідного життя»; відсутні процесуальні механізми захисту цього «права». У результаті норма не створює суб’єктивного права, а лише декларацію політичного характеру.
Проєкт значною мірою дублює положення Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», Закону України «Про публічні електронні реєстри», законодавства у сфері захисту персональних даних, бюджетного та адміністративного законодавства, зокрема Закону «Про поховання та похоронну справу», Закону «Про адміністративну процедуру» та ін. Водночас проєкт не містить норм про втрату чинності або зміну відповідних законів, що у разі його прийняття призведе до паралельного існування двох або більше нормативних масивів з однаковим предметом регулювання. Особливої уваги потребує розділ, присвячений Єдиному державному реєстру ветеранів війни, який містить надмірну технічну деталізацію, що за своєю природою має бути предметом підзаконного, а не кодифікованого законодавчого регулювання. Використання невизначених категорій без критеріїв призводить до того, що органи виконавчої влади самостійно вирішують, що є «достатнім рівнем підтримки»; суди не мають нормативної бази для перевірки дій держави; ветеран не може ефективно довести порушення свого права. Це суперечить позиції Конституційного Суду України, згідно з якою «Норма права, що допускає неоднозначне тлумачення, створює можливість для свавільного застосування» (Рішення Конституційного Суду України № 2-р/2019). Отже, виникає ризик довільного застосування норм органами влади.
(Далі буде…)
Джерело: Юридичний вісник України
