Електронні земельні аукціони в Україні, або Коли закон не «дружить» з постановою

Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

Традиційно аукціони — це спосіб швидко, нехай і недорого, продати щось для того, аби вмить отримати гроші для якихось нагальних потреб (повернення боргу, придбання цінної речі тощо). Відповідно, стартові ціни на аукціонах зазвичай є нижчими від ринкових.

Земельні аукціони — функції

Водночас земельні аукціони в Україні виконують іншу функцію: вони служать інструментом цілеспрямованої державної політики, що переслідує дві основні мети: 1) приватизацію земель державної та комунальної власності чи надання їх в оренду головним чином підприємцям для залучення інвестицій; 2) поповнення державного бюджету та бюджетів територіальних громад. Відповідно земельні аукціони проводяться за іншим принципом: продати якомога дорожче, нехай і не дуже швидко. Для цього законодавець намагається унеможливити відчуження земель за безцінь, встановлюючи стартові ціни продажу на земельних аукціонах. Згідно із законом в їх основу кладеться експертна грошова оцінка землі, яка представляє собою обраховану кваліфікованим оцінювачем ймовірну ціну продажу ділянки чи права на неї на ринку.

Однак у всьому іншому земельні аукціони, які проводяться в Україні, є дуже схожими на традиційні. Так, статті 135—139 Земельного кодексу України, які визначають порядок їх проведення, передбачають, що всі учасники земельних торгів — потенційні покупці ділянок — мають зібратися в одному місці і вчасно реагувати на пропозиції та вказівки ліцитатора, який проводить аукціон. По завершенню торгів їх переможець підписує договір купівлі-продажу чи договір оренди земельної ділянки, що відкриває перед ним шлях для оформлення набутого права на землю.

Електронні земельні аукціони: плюси і небезпеки

Проте така модель земельних торгів є затратною та потребує чимало часу на організаційні заходи. Тому враховуючи віяння часу, зокрема, можливості сучасних цифрових технологій, в Україні вирішили апробувати нову модель земельних торгів — електронні земельні аукціони. На відміну від традиційних, учасники електрон них земельних аукціонів беруть у них участь дистанційно, без виїзду з місця проживання (перебування), використовуючи для цього комп’ютер із доступом до мережі інтернет. Отже, застосування електронних земельних аукціонів дозволяє істотно пришвидшити конкурентну купівлю-продаж земельних ділянок та прав на них.

У нашій країні проведення електронних земельних аукціонів стартувало з прийняттям 21 червня 2017 р. Кабінетом Міністрів України постанови № 688 «Деякі питання реалізації пілотного проекту із запровадження електронних земельних торгів і забезпечення зберігання та захисту даних під час їх проведення». Першим скористалося даною постановою Державне підприємство СЕТАМ (система електронних торгів арештованим майном), підпорядковане Міністерству юстиції України та згодом передане до сфери управління Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА). Керівництво цього державного підприємства заявляє про успішність електрон них земельних торгів у його виконанні. Проте учасники таких аукціонів вказують, що під час проведення торгів стикалися з дивними явищами — нереагуванням системи торгів на їх команди, що надсилалися через інтернет. Вони припускають, що виконавець таких торгів здійснював незаконний вплив на роботу програмного забезпечення електронного земельного аукціону з метою отримання «бажаних» результатів.

Необхідність удосконалення законодавства: варіанти

Отже, законодавство про електронні земельні торги потребує вдосконалення. Але як? Є два варіанти: прийняття постанови Кабінету Міністрів України та врегулювання базових положень проведення таких торгів законом. Безперечно, постанову КМУ про електронні земельні торги можна розробити і прийняти значно швидше ніж відповідний закон. Проте слід пам’ятати, що Кабінет Міністрів України сам постанови не готує: він доручає це робити відповідним центральним органам виконавчої влади — міністерствам і відомствам. Очевидно, що в такому разі проект постанови буде готувати Держгеокадастр України — орган влади, який «опікується» регулюванням земельних відносин — сфери з найвищим рівнем корупції. Тому при розробці такої постанови розробники, напевне, не забудуть і про свої інтереси.

Крім того, є ще одна причина, яка унеможливлює легальне врегулювання порядку проведення електронних земельних торгів постановою Кабінету Міністрів України. Справа в тому, що стаття 14 Конституції України гласить, що право власності на землю набувається відповідно до закону. Оскільки електронні земельні аукціони опосередковують набуття права власності на земельні ділянки, то й порядок їх проведення має бути встановлений законом. І це не лише теоретичне припущення, а й надбання правової практики України. Так, нагадаємо, що ще 17 квітня 2008 р. Кабінет Міністрів України, не дочекавшись прийняття закону, встановив порядок проведення земельних аукціонів своєю постановою «Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів» № 25-рп/2008. А вже 11 листопада 2008 р. Конституційний Суд України рішенням № 25-рп/2008 визнав таку практику неконституційною.

На цій позиції КСУ стоїть «міцно». Так, 25 червня 2019 року Конституційний Суд визнав неконституційною постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» від 7 червня 2017 року № 413, якою питання приватизації державних земель регулювались дещо по-іншому, ніж це передбачає Земельний кодекс України.

Законопроектні хитрощі

Отже, альтернативи врегулювання порядку проведення електронних земельних торгів законом немає. Враховуючи цей факт, але бажаючи «не випускати» електронні земельні аукціони з «потрібних» рук, дехто вирішив вдатися до законопроектних хитрощів. Так, на офіційних сайтах деяких органів влади почали з’являтися проекти законів про електрон ні земельні торги, які складалися лише з однієї—двох статей. Ними передбачається, що порядок проведення електронних земельних торгів має встановити… Кабінет Міністрів України своєю постановою (!?). По суті такі законопроекти «не в ладах» з вимогами статті 14 Конституції України, і в разі їх прийняття можуть розділити долю вищезазначених постанов КМУ як правових актів, що суперечать Основному Закону країни.

Лише закон

Які ж питання проведення електронних земельних торгів мають бути врегульовані законом? На наш погляд, саме законом мають бути визначені ряд ключових положень проведення електронних земельних аукціонів, які б заклали законодавчий фундамент для чесних і прозорих змагань їх учасників.

По-перше, електронні земельні торги мають розглядатися не як доповнення до традиційних земельних торгів, а як їх повний замінник. Це означає, що з прийняттям закону про електронні земельні аукціони проведення традиційних, «неелектронних», земельних торгів має бути припинене.

По-друге, організацію і проведення електронних земельних аукціонів доцільно зробити незалежними від власників земельних ділянок та уповноважених ними осіб (особливо, органів влади), оскільки останні можуть впливати на хід та результати таких аукціонів, лобіюючи інтереси певних учасників. Зокрема, ні Держгеокадастр України, який представляє державу як власника земель, ні державне підприємство СЕТАМ не повинні бути організаторами електронних земельних аукціонів.

По-третє, законом має бути зруйнована монополія на організацію електронних земельних торгів: право на їх проведення доцільно надати спеціалізованим юридичним особам, які мають програмне забезпечення необхідної якості і надійності та кваліфікований персонал, який забезпечить проведення торгів. Такі юридичні особи мають відповідати критеріям кваліфікованих надавачів електронних довірчих послуг, встановленим Законом України «Про електрон ні довірчі послуги».

По-четверте, всі землі державної та комунальної власності, які згідно із законом мають відчужуватися на конкурентних засадах, слід продавати виключно на електронних земельних торгах. Що стосується приватних земельних ділянок, то їх власникам доцільно надати право вибору: продавати свої ділянки через електронні земельні аукціони чи безпосередньо обраному власником покупцеві.

По-п’яте, закон має передбачати укладення між власником земельної ділянки, виставленої на аукціон, і переможцем електронних земельних торгів договору купівлі-продажу, оренди, суперфіцію чи емфітевзису земельної ділянки не просто в день проведення торгів, а відразу після (або в момент) фіксації переможця торгів з підписанням відповідного договору дистанційно з використанням кваліфікованих електронних підписів сторін договору.

По-шосте, закон про електронні земельні аукціони має сприяти справедливій конкуренції між їх учасниками. З цією метою законом доцільно обмежити максимальний розмір лоту при продажу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності, які виставляються на електронні земельні торги. Таке обмеження доцільно «прив’язати» до 50 гектарів, оскільки ця цифра відображає найбільш поширену в нашій країні площу поля. За такого обмеження лоту участь в електронних земельних торгах зможуть взяти учасники з різними статками. А якщо збільшити такий розмір, то тим самим ми або унеможливимо участь в них фермерів та інших сільськогосподарських товаровиробників із «помірними» доходами, або ж надамо економічні переваги в придбанні земель агрохолдингам та іншим крупним агроформуванням.

Ринок землі й електронні земельні аукціони

Крім того, прийняття та введення в дію закону про електронні земельні аукціони має супроводжуватися вирішенням і деяких інших земельно-правових питань. Так, з підготовкою в Україні проекту закону про обіг земель сільськогосподарського призначення, прийняття якого пов’язується з відкриттям ринку сільськогосподарських земель, досить часто лунають пропозиції щодо встановлення законом стартової ціни продажу таких земель на електронних земельних торгах, яка дорівнювала б не експертній, а нормативній грошовій оцінці відповідних земель. Однак нормативна грошова оцінка не відображає рівень ринкових цін земельних ділянок. Тому її використання в якості стартової ціни призведе до того, що ділянки поблизу великих міст, де ринкова ціна є значно вищою від нормативної грошової оцінки земель, будуть за безцінь скуплені в селян. А в сільській глибинці, де нормативна грошова оцінка земель значно перевищує ринкові їх ціни, земельний ринок буде заблокований: адже ніхто не захоче переплачувати за землю, що продається не за ринковою ціною, а нормативною грошовою оцінкою.

ОТГ й земельні питання

Нарешті, в умовах реформи щодо децентралізації влади, в рамках якої створюються об’єднані територіальні громади (ОТГ) з територією, що охоплює землі як у межах населених пунктів, так і за їх межами, гостро постає проблема передачі останніх у комунальну власність ОТГ. На жаль, така передача затримується, в тому числі і не без «допомоги» зацікавлених суб’єктів — органів державної влади, які розпоряджаються державними землями. Не секрет, що знаючи про майбутню передачу більшості державних земель у комунальну власність ОТГ, посадові особи відповідних органів держави намагаються якомога швидше і не без вигоди для себе здійснити відчуження таких земель чи прав на них господарюючим суб’єктам. При цьому інтереси ОТГ ігноруються. Як наслідок, після передачі державних земель у комунальну власність ОТГ останні отримують незбалансовану, таку що не відповідає інтересам громади, структуру землекористувань та дуже часто занижену орендну плату за землю. Тому перед запровадженням ринку сільськогосподарських земель взагалі та електронних земельних аукціонів зокрема в законодавство доцільно додати норми, які б допускали будь-який «рух» державних земель у бік приватного сектора лише крізь призму інтересів ОТГ.

Безперечно, найкращим варіантом забезпечення інтересів ОТГ у таких випадках є прийняття закону, з набуттям чинності яким усі державні землі за межами населених пунктів, крім земель під державними підприємствами, установами та організаціями, лінійними об’єктами (дорогами національного й регіонального значення тощо) вважалися б переданими з державної у комунальну власність. Однак, таке правило доцільно закріпити в законі, який би комплексно врегулював усі види земельних відносин в ОТГ. А враховуючи темпи законодавчої діяльності Верховної Ради України, прийняття такого комплексного закону може затягнутися. Тому в якості тимчасового заходу забезпечення інтересів ОТГ при передачі державних земель у приватну власність чи користування, в тому числі й через електронні земельні аукціони, така передача має здійснюватися лише за погодженням із радами відповідних ОТГ.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути