Податкова амністія: перспективи для України через призму зарубіжного досвіду

Дмитро КАМЕНСЬКИЙ,
кандидат юридичних наук, доцент,
завідувач кафедри правознавства Бердянського державного педагогічного університету, викладач школи права Стетсонського університету
(м. Галфпорт, США)

Податкова «складова» залишається одним із пріоритетів діяльності української влади в контексті визначення векторів подальшого розвитку національної економіки. До слова, 2 жовтня цього року Верховна Рада України ухвалила в першому читанні проект Закону «Про Бюро фінансових розслідувань», яким, зокрема, передбачається внесення до основної підслідності новоствореного правоохоронного органу віднести господарські злочини, передбачені статтями розділу VII Особливої частини КК. Законом України від 18 вересня 2019 р. № 101-IX «Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо зменшення тиску на бізнес» було скасовано кримінальну відповідальність за фіктивне підприємництво (ст. 205 КК), а також збільшено розмір покарання у виді штрафу в межах санкцій частин 1 та 2 ст. 212 КК з одночасним суттєвим збільшенням мінімальної межі значного, великого та особливо великого розміру коштів, які не надійшли до відповідних бюджетів.

Щодо власне ідей податкової амністії

До слова, ідея податкової амністії в Україні не нова. Зокрема, свого часу на сайті ВРУ попереднього скликання було зареєстровано проєкт Закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо податкової амністії та оподаткування непідтвердженого доходу)» від 23 травня 2016 р. № 4713. Податкова амністія, як було зазначено в пояснювальній записці до документа, є логічним продовженням податкового компромісу, що став інструментом звільнення від відповідальності платників податків за заниження податкових зобов’язань із податку на прибуток підприємств та/або ПДВ. Метою згаданого законопроекту визнавалося налагодження правовідносин між державою та фізичними особами (в тому числі самозайнятими) за допомогою їхнього звільнення від юридичної відповідальності за умови розкриття сум одержаних станом на 1 січня 2016 р. доходів попередніх податкових періодів, що перевищують 200 тис. грн, та їх сплати за зниженими ставками стосовно доходів фізичних осіб — 0,3% і 6% (до слова, значно нижчі ставки порівняно з пропонованими в теперішньому законопроєкті про податкову амністію).

Поняття «непідтверджений дохід платника податку» планувалося визначити як суму коштів, що становить різницю між сумою витрат платника податку на придбання в Україні та за кордоном товарів, робіт, послуг й інших матеріальних цінностей у податкових періодах, починаючи з 1 січня 2016 р., і сумою доходів платника податку, що був оподаткований або звільнений від оподаткування в порядку, встановленому законодавством, у минулих і поточному податкових періодах. При цьому ставка податку на доходи фізичних осіб для непідтверджених доходів платника податку становила би 30% від бази оподаткування. Хоча зазначений документ увійшов в історію вітчизняної законотворчості у вигляді всього лише законопроєкту, водночас історія, як відомо, здатна повторюватися.

Що пропонують депутати?

Наразі на розгляді в комітетах Верховної Ради України перебуває проєкт Закону «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо особливостей застосування спеціального декларування за порушення фізичними особами податкового та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, що мали місце до 31 грудня 2018 року» від 2 жовтня 2019 р. № 1232 (далі — законопроект про податкову амністію). Положення цього документа та фахова дискусія навколо них активно висвітлюються на сторінках юридичних видань, зокрема і ЮВУ. Народний депутат Данило Гетманцев, автор законопроєкту, в обґрунтувальній частині пояснювальної записки до документа апелює до критичного стану речей у вітчизняній економіці, який характеризується, з­поміж іншого, стабільним відтоком капіталу та стабільно високою часткою тіньової економіки, а також згадує успішний досвід проведення податкових амністій в інших державах, зокрема в Аргентині, Бразилії, Індонезії та Італії. Досвід країн, які разом із Україною можна віднести до числа таких, що розвиваються, та, не меншою мірою, країн із розвинутою ринковою економікою, у позначеній сфері фіскальних ініціатив, спонукав автора цих рядків висвітлити декілька успішних кейсів податкової амністії за кордоном.

Кейс Індонезії

В Індонезії податкові амністії не рідкість. Програми фіскального заохочення населення здійснювалися, зокрема, у 1964, 1984 та 2008 роках, однак не призвели до будь­яких помітних результатів, передусім через високий рівень недовіри з боку громадян та незадовільну якість нормативного розроблення процедури амністії, не говорячи вже про якість її адміністрування. Перед початком останньої кампанії з амністування капіталів, здійсненої в 2016 р., влада Індонезії підрахувала, що близько 303 млрд дол., які належать індонезійським платникам податків, перебуває в зонах із пільговим режимом оподаткування, передусім у Сінгапурі, Панамі, Лондоні, Гонконзі та Британських Віргінських Островах. Платникам податків пропонувалося два режими декларування з відмінними відсотковими ставками — просте декларування та декларування, поєднане з репатріацією (поверненням) коштів у країну. Залежно від періоду декларування відсоткова ставка становила від 4 до 10%, а в разі повернення коштів (також із урахуванням періоду декларування) — від 2 до 5%.

У разі повернення активів в Індонезію держава підготувала декілька інвестиційних інструментів (програм), через які ці кошти повинні були надходити на користь держави: облігації внутрішньої державної позики; облігації, випущені державними підприємствами; корпоративні цінні папери; розміщення депозитів у найбільших фінансових установах (переважно в державних банках); інвестиції в нерухомість; спільні інвестиційні контракти (передусім великі інфраструктурні проекти національного значення). Держава визначила 18 основних фінансових інституцій, 18 інвестиційних фондів та 19 брокерських компаній, уповноважених обслуговувати повернуті з­за кордону кошти.

До слова, перша фаза спеціального декларування, реалізована урядом із 1 липня по 30 вересня 2016 р., мала невтішні результати. Головна причина цього полягала в тому, що порушники податкового законодавства не були впевнені, що не матимуть проблем із законом, передусім кримінальним, у разі добровільного декларування майна і доходів. У державі, в якій зміна нормативного поля та підходів до застосування законодавства відбуваються регулярно (тут мимоволі напрошуються доречні паралелі з Україною), впевненість податкових правопорушників, так само як їх законослухняних співвітчизників, у тому, що їх не буде обмануто державою, є далекою від абсолютної. Однак поступово добровільне декларування набрало обертів, особливо після того, як декілька впливових бізнесменів країни задекларували свої активи в Індонезії та за кордоном (знову напрошується порівняння), створивши в такий спосіб важливий прецедент для інших.

Результати проведеної податкової амністії виявилися неоднозначними. З одного боку, сума задекларованих індонезійцями активів склала 366 млрд дол. (або 4 тис. 865 трлн індонезійських рупій), що на 66 млрд дол. перевищила заплановані фіскальні показники. Ця приголомшлива цифра дорівнює 40% ВВП країни, 75% цих коштів зберігались в Індонезії й лише 25% — в інших юрисдикціях, переважно в Сінгапурі. При цьому 966 тис. осіб взяли участь у спеціальному декларуванні — чимала цифра для України, однак вельми скромна для Індонезії, доросле населення якої складає 165 млн осіб. Також, незважаючи на плани влади повернути в країну активи з­за кордону в розмірі 75 млрд дол. у вигляді фінансових інвестицій в економіку, фактично було повернуто лише 11 млрд дол., тобто значно меншу суму (близько 15% від запланованої). Аналіз цих результатів свідчить, на думку багатьох експертів, про те, що індонезійська економіка поки що залишається не зовсім привабливою навіть в очах внутрішніх інвесторів, порівняно з іншими юрисдикціями, зокрема із Сінгапуром та Гонконгом.

Перед початком амністії уряд планував зібрати 11,6 млрд дол. у вигляді спеціального податку, а фактично зібрав 8 млрд дол., тобто менше 70% від цієї суми. Також позитивним фактором стало те, що декілька найзаможніших індонезійців — представників корпоративної еліти країни, приєдналися до програми, задекларувавши свої активи за кордоном, які утворюють більшу частку виведених капіталів. Це важливо з огляду на те, що 1% населення Індонезії контролює близько половини національного багатства країни. Навіть більше, амністія продемонструвала сильні та слабкі місця податкової системи країни, перевірила ступінь довіри суспільства до держави в особі окремих інституцій. Одна з них — корупційні загрози: зокрема, під час проведення податкової амністії було викрито масштабну корупційну схему за участі топ­урядовців країни, пов’язану з оформленням громадянами електронних ID­карток. Розмір заподіяної внаслідок цієї корупційної оборудки чиновників шкоди склав 162 млн дол. І хоча результати спеціального декларування виявилися дещо суперечливими, все одно, на думку представників влади та міжнародних експертів, від проведеного експерименту було отримано значно більше позитиву, аніж негативу.

Кейс Аргентини

Спеціальний режим податкового амністування доходів (іспанською мовою — «Ley Blanco de Capitales» або «Закон про білий капітал»), запроваджений в Аргентині у період із 25 липня 2016 р. по 31 березня 2017 р., був значно більш успішним, порівняно з індонезійським аналогом. Залежно від типу розкритих активів аргентинською владою були запропоновані три методи декларування: 1) декларування фінансових коштів та цінних паперів, розміщених за кордоном — декларувалося розміщення цих інструментів в іноземних фінансових установах без покладення обов’язку повернення цих коштів в Аргентину; 2) фінансові кошти в національній чи іноземній валюті, розміщені в Аргентині — шляхом їх розміщення на депозитних рахунках у банківських установах до 31 жовтня 2016 р.; 3) нерухоме та інше особисте майно декларантів — шляхом детального розкриття ринкової вартості та інших характеристик такого майна.

Порівняно з традиційною ставкою податку на доходи в розмірі 35% спеціальні ставки податку на амністовані доходи складали:

1) будь-­які активи, включаючи нерухомість у розмірі до 305 тис. аргентинських песо (приблизно 5,2 тис. дол. США), — 0%;

2) будь-­які активи, включаючи нерухомість у розмірі від 305 тис. до 800 тис. песо (приблизно 5,2 тис. — 13,800 дол. США), — 5%;

3) будь-­які активи, включаючи нерухомість у розмірі понад 800 тис. песо (приблизно понад 13,800 дол. США), — 10% у разі декларування до 31 грудня 2016 р. та 15% — у разі декларування в період з 1 січня 2017 р. по 31 березня 2017 р.

Як бачимо, відсоткові ставки спеціального податку є дещо вищими пропонованих в Україні (5% та 10% — залежно від дотримання/недотримання певних умов декларування), що, однак, як буде показано далі, не завадило аргентинським платникам активно декларувати свої доходи та майно.

Цікаво, що спеціальний податок не застосовувався до платників, які використали задекларовані кошти для: 1) придбання державних облігацій внутрішньої позики (емітованих у доларах США) із строком погашення три роки (кінцева дата придбання — 30 вересня 2016 р.); 2) придбання державних облігацій внутрішньої позики (випущених у доларах США) із строком погашення шість років (гранична дата придбання — 30 вересня 2016 р.); 3) інвестування у спільні інвестиційні фонди, метою діяльності яких є фінансування проектів у галузях розвитку інфраструктури, виробництва, будівництва, відновлювальної енергетики, розвитку малого та середнього бізнесу, а також іпотечного кредитування — такі інвестиції не повинні вилучатися інвестором протягом щонайменш п’ятнадцяти років.

Особи, які погодилися на спеціальний режим декларування, звільнялися від сплати будьяких додаткових податків, від збільшення бази оподаткування, а також від будь­якої відповідальності за порушення норм податкового, митного законодавства або законодавства про фондовий ринок і цінні папери.

Також заслуговує на увагу та обставина, що законом про податкову амністію знижувалися ставки спеціального податку на власність (від 0,25% до 0,75% замість раніше діючих 0,5%—1,25%) та одночасно збільшувався максимальний розмір вартості активів, що не оподатковуються (з 5 тис. дол. у 2016 р. до 50 тис. дол. у 2019 р.) — такий крок аргентинського законодавця свідчив про прагнення влади створити максимально привабливий режим для декларування грошових та інших належних платникам податків цінностей, розташованих як безпосередньо в країні, так і за її межами.

За результатами проведеної податкової амністії уряд Аргентини повідомив про те, що аргентинськими платниками було задекларовано рекордну суму раніше неоподаткованих доходів — 116,8 млрд дол., левова частка з яких — за кордоном (зокрема, близько 80% зарубіжних активів — у США та Швейцарії; усього, за оцінками експертів, на початку амністії за кордоном було розміщено близько 400 млрд дол. «аргентинських» активів). У дохід держави надійшло 9,65 млрд дол. спеціального податку, які були витрачені на зменшення дефіциту державного бюджету та погашення фінансової заборгованості перед пенсіонерами.

Варто додати, що, окрім Аргентини, декілька інших країн Південної Америки також відносно нещодавно здійснили амністію, хоча з різними показниками успішності. Йдеться про Бразилію, Чилі та Мексику. Показово, що такі програми набувають популярності в різних частинах світу, адже національні уряди дедалі чіткіше усвідомлюють небезпеку приховування доходів та активів від оподаткування та прагнуть створити сприятливі режими для виведення капіталів із «тіні» з метою наповнення бюджетів та, що не менш важливо, для наповнення економіки такими бажаними ресурсами як інвестиції, тим більше внутрішніми. Водночас залишається чимало критиків таких фіскальних «програм лояльності», адже, як небезпідставно закидають противники податкових амністій, такі заходи, по­перше, є вигідними передусім заможним платникам, які отримують величезну матеріальну вигоду від пільгових ставок оподаткування, а по­друге, негативно відбиваються на бажанні чесних платників сплачувати обов’язкові платежі регулярно та за звичайними ставками — іншими словами, актуалізується питання: навіщо сплачувати податки сьогодні і в повному обсязі, якщо можна дочекатися чергової податкової амністії з її очевидними перевагами?

На думку Яна Дена, голови аналітичного департаменту інвестиційної компанії «Ashmore Asset Management», для країн, ринкові економіки яких лише розвиваються, передусім для Аргентини та Бразилії, властивим є концентрація капіталів заможних громадян не безпосередньо в країні їхнього проживання та ведення бізнесу, а далеко за її межами, оскільки в недалекому минулому через недовіру до банківської системи, системні корупційні загрози та відсутність реальних інвестиційних проектів із необхідними інструментами інвестування коштів, економічно обґрунтованою стратегією було виведення капіталів за кордон. Сьогодні економічні моделі цих країн стають більш прозорими та структурованими, вони включені до основних фондових індексів світу, а національні ринки є достатньо широкими та диверсифікованими. Отже, створюються об’єктивні умови для того, щоб громадяни відповідних країн повертали свої капітали додому та вкладали їх у більш прибуткові національні проекти, а не в проекти за кордоном. Наразі податкові амністії слугують додатковими каталізаторами цих процесів — навіть більше, декларування активів у межах країни та за кордоном сприяє не лише збільшенню бази оподаткування, а й поступовому залученню цих активів у масштабні національні програми на кшталт розвитку фінансового сектору, масштабних інфраструктурних проектів, створення потужного ринку цінних паперів, зокрема програм внутрішньої державної позики.

Кейс Сполучених Штатів Америки

Американський досвід щодо питання про підстави та доцільність податкових амністій є нестандартним, особливо в порівнянні з двома згаданими вище юрисдикціями, він не збігається з основними елементами та економічним обґрунтуванням таких програм, реалізованих у двох згаданих вище країнах. Варто зупинитися на декількох ключових аспектах.

По­-перше, із самого початку функціонування федеральної фіскальної системи в Сполучених Штатах Америки вона була налаштована, з одного боку, на стимулювання та всебічне заохочення добровільної сплати податків (пригадується американський патріотичний вислів «Я — чесний платник податків!»), а з іншого — була «заточена» на жорстке переслідування, не останньою чергою, саме в кримінальному порядку, тих громадян­платників, які ухиляються від сплати податків та (або) не подають свої декларації про доходи. За такого дизайну фіскальної системи місця для податкової амністії в її традиційному розумінні практично не залишається.

По-­друге, у США вже понад століття діє, з відповідними модифікаціями (яких вимагав процес еволюції фіскальної системи в постійно змінюваному економічному середовищі), спеціальний режим заохочування платників податків, які вчинили кримінально каране порушення податкового законодавства. Йдеться про те, що податкові органи не порушуватимуть питання про кримінальне переслідування тих платників, які добровільно повідомлять про вчинене раніше ухилення від сплати податків, умисне недекларування отриманих доходів чи інші кримінально карані порушення податкового законодавства. Цей підхід, офіційно відображений у відомчих документах федерального податкового відомства — Служби внутрішніх доходів, змістовно нагадує положення ч. 4 ст. 212 КК України, яке у спрощеному вигляді передбачає таке: особа, яка вчинила ухилення від сплати податків, зборів (обов’язкових платежів), звільняється від кримінальної відповідальності, якщо до притягнення до кримінальної відповідальності вона сплатила ці платежі, а також відшкодувала шкоду, завдану державі їхньою несвоєчасною сплатою (фінансові санкції, пеня).

По-­третє, незважаючи на низку досить успішних податкових амністій, реалізованих на рівні декількох штатів (у тому числі в економічно потужних регіонах — шатах Каліфорнія та Нью­Йорк), ідея про разову федеральну податкову амністію поки що не знайшла належної підтримки не лише серед політичної еліти Вашингтону, а й серед фіскалів, економістів та навіть представників наукової спільноти. Головні аргументи противників податкової амністії на федеральному рівні зводилися до такого: 1) враховуючи принципово різні суми податкових надходжень та різні обсяги податкового адміністрування на федеральному рівні та на рівні окремого штату, успіх місцевої програми заохочення платників податків ще не гарантує аналогічні позитивні результати на федеральному рівні; 2) податкова амністія може викликати справедливе обурення та протест з боку тих платників податків, які сумлінно виконують свій фіскальний обов’язок перед державою; 3) економічний ефект від реалізації програми спеціального декларування буде суттєво знівельовано через значні організаційні та трансакційні витрати, пов’язані з її адмініструванням (персонал, консультації, зарахування, перевірка декларацій, спеціальні аудити тощо); 4) важко спрогнозувати наперед, скільки коштів планується залучити до бюджету внаслідок проведення податкової амністії — відповідно, відсутність чітких фінансових розрахунків «відлякує» фахівців; 5) немає впевненості в тому, що у податкового відомства вистачить ресурсів для виявлення та жорсткого переслідування податкових правопорушників уже після завершення амністії, що a priori повинно слугувати стимулом для участі максимальної кількості неплатників у запланованому проєкті фіскальних послаблень.

В американській фаховій літературі висуваються пропозиції щодо тих обов’язкових елементів (складових), які повинна увібрати в себе орієнтована на успіх федеральна програма податкового амністування. Узагальнено перелік цих пропозицій зводиться до такого: 1) повинно бути здійснене спеціальне аналітичне дослідження в закритому режимі (без доступу громадськості); 2) президент країни повинен взяти участь у публічному анонсуванні програми податкової амністії та всебічно підтримувати її в процесі реалізації; 3) потрібна активна участь ЗМІ в частині пропагування позитивних цілей програми та водночас попередження про негативні правові наслідки в разі неприєднання до неї; 4) програма повинна бути досконало розробленою, перевіреною фахівцями та готовою до запровадження станом на заплановану дату початку амністії; 5) програма повинна бути розрахована на оптимальний період тривалістю в один фіскальний рік; 6) програма податкової амністії повинна адресувати не лише звільнення від кримінальної відповідальності за податкові правопорушення, а й від деяких видів чи розмірів цивільних санкцій; 7) після завершення привілейованого режиму податкового декларування держава в особі уповноважених органів повинна продемонструвати рішучість та наполегливість у протидії відповідним зловживанням, у безапеляційному притягненні податкових правопорушників до юридичної відповідальності; 8) оприлюднені умови проведення амністії повинні містити застереження про заборону проведення аналогічної ініціативи протягом наступних двадцяти п’яти років; 9) будь­який платник, який скористався податковою амністією та після її завершення вчинив податковий злочин, повинен втратити всі надані програмою привілеї та повинен бути засуджений щонайменше до мінімального строку позбавлення волі; 10) особи, які здійснюють протиправну діяльність із метою отримання доходу, можуть задекларувати доходи від такої діяльності — відповідна інформація не може бути згодом використана в інших кримінальних справах; 11) повинно бути розроблене спеціальне правило щодо визначення точної дати та супутніх обставин добровільного декларування.

Ініціатива добровільного декларування закордонних активів

Принагідно звернусь до конкретного прикладу успішної реалізації спеціальної програми податкового амністування в США. Найбільший у Швейцарії та один із найбільших у світі банків, «UBS AG» (далі — «UBS», який оперує активами клієнтів на суму понад 1,7 трлн дол.), був звинувачений у 2009 р. у злочинній змові на обман Сполучених Штатів Америки і, більш конкретно, СВД. Вісімнадцятого лютого 2009 р. банк уклав угоду з податковим підрозділом Міністерства юстиції США (вищого федерального органу прокурорського нагляду) з метою уникнення потенційного засудження за участь у злочинній змові. Унікальність цієї гучної справи полягала, поміж іншого, в безпрецедентних масштабах розслідування, яке охопило декілька тисяч порушників податкового законодавства — американських платників, а також у поширенні слідства на територію Швейцарії — суверенної держави зі всесвітньо відомими стандартами охорони банківської таємниці.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути