Думка експерта
Депутатський мандат: забрати не можна залишити
Олександр МАРУСЯК,
експерт Центру політико-правових реформ
У кінці травня на початку червня у ВРУ знову заговорили про імперативний мандат. Як зазначив голова Верховної Ради Дмитро Разумков, над цим у Раді «посилено думають».
За загальним правилом повноваження народних депутатів України починаються після складення ними присяги на вірність Україні й припиняються в день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання, обраної на чергових чи позачергових виборах. Однак на практиці трапляються випадки, коли народний депутат достроково перестає бути депутатом, і такі підстави передбачені частиною другою статті 81 Конституції України: смерть народного депутата; складення повноважень за його особистою заявою; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України. Крім того, неусунення протягом двадцяти днів народним депутатом обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності та невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу його зі складу такої фракції.
Остання підстава для дострокового припинення повноважень народного депутата України з’явилася в Конституції внаслідок політичної реформи 2004 року, після чого у вітчизняну парламентську практику увійшов термін про так званий «імперативний мандат» народного депутата, невластивий для європейської парламентської демократії, де вважається, що депутат (член парламенту) є представником усього народу, а не окремої політичної партії, яка його висунула, чи виборчого округу, в межах якого його обрали, а отже, при здійсненні своїх
повноважень він має керуватися загальнонаціональними інтересами, виходячи із власних переконань та політичної позиції.
Позбавлення народного депутата можливості вільного виходу зі складу депутатської фракції чи вільного входження (невходження) до складу такої фракції суттєво підриває його незалежність та унеможливлює відстоювання ним власної політичної позиції.
Парламентська асамблея Ради Європи, а також Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) неодноразово критикували запровадження імперативного мандату в Україні (див., зокрема, Резолюції ПАРЄ № 1466 (2005 р.) від 05.10.2005 р.; № 1549 (2007 р.) від 19.04.2007 р.; № 1755 (2010 р.) від 04.10.2010 р.; № 2145 (2017 р.) від 25.01.2017 р.; Висновки Венеційської комісії від 11.07.2001 р. CDL-INF (2001 р.) 11; від 15.12.2003 р. CDL-AD (2003 р.) 19; від 13.06.2005 р. CDL-AD (2005 р.) 015; від 22.10.2007 р. CDL-AD (2007 р.) 031 та ін.), однак відповідних змін до Конституції України станом на сьогодні так і не внесено. Натомість 29 червня 2019 р., у перший день роботи новообраної Верховної Ради України IX скликання, Президент України вніс до парламенту законопроект (реєстр. № 1027), який встановлював ще дві додаткові підстави для дострокового припинення повноважень народного депутата України:
– встановлення судом факту неособистого голосування народним депутатом у Верховній Раді України, тобто голосування замість іншого депутата або надання ним можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату, — з моменту набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту;
– відсутність народного депутата України без поважних причин на третині пленарних засідань Верховної Ради України та/або засідань комітету Верховної Ради України, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії.
Цей законопроект мав на меті розв’язати проблему з кнопкодавством та з пропусками народними депутатами засідань парламенту, але натомість він створював значні ризики політичного тиску на парламентарів, оскільки нові підстави для дострокового припинення повноважень депутатів не були співмірними переслідуваній меті й не відповідали критеріям чіткості, однозначності, передбачуваності, а отже, робили народних депутатів вразливими для можливого свавілля парламентської більшості.
Цих ризиків не міг не побачити й Конституційний Суд України, який у своєму висновку від 24.12.2019 р. (№ 9-в/2019) визнав даний законопроект таким, що не відповідає ч. 1 ст. 157 Конституції України.
Як бачимо, прості підходи до розв’язання насущних проблем часто містять значно більше ризиків, ніж користі. Але який тоді вихід із цієї ситуації? Він простий: (замість того, щоб точково змінювати Конституцію України, встановлюючи нові санкції проти народних депутатів заради забезпечення умовної парламентської дисципліни, необхідно створити інклюзивну парламентську групу з напрацювання комплексної конституційної реформи, в межах роботи якої розв’язати проблеми конституційного регулювання статусу народного депутата. Зокрема, посилити незалежність народних депутатів України можна удосконаливши правові підстави дострокового припинення депутатського мандата:
– скасувати імперативний мандат народного депутата України;
– відмовитися від намірів достроково позбавляти мандата через неособисте голосування та відсутність на засіданнях парламенту;
– розглянути можливість позбавлення депутатського мандата, якщо в народного депутата є громадянство іншої держави;
– відновити функціональний парламентський імунітет;
– розв’язати проблему неперсонального голосування народними депутатами України на пленарних засіданнях ВРУ через створення відповідних організаційно-технічних умов, які унеможливлюють таку практику.
Збереження демократії та цінностей правової держави в Україні неможливе без сильного та незалежного парламенту, тоді як послаблення Верховної Ради через створення нових та необґрунтованих підстав для дострокового припинення депутатського мандата є хибним шляхом, який веде до деградації конституційного порядку в державі.
Джерело: Юридичний вісник України
