В Україні
Чому Україні потрібна нова реформа Нацполіції, і якою вона повинна бути?
Анатолій ЯРОВИЙ, адвокат,
партнер АО «Яровий і партнери»
Попри актуальність судової реформи, одним із важливих завдань на короткострокову перспективу для влади повинна стати реформа органів внутрішніх справ. Слід чесно визнати, що попередня реформа правоохоронних органів у цілому та системи Міністерства внутрішніх справ, зокрема, нібито проведена в 2014—2016 роках, провалилася. Серед причин — відсутність бажання реальних змін з боку керівництва держави та МВС, відсутність структурованого та професійного плану дій щодо цього напрямку як із точки зору короткострокової, так і довгострокової перспективи. Саме тому повернутися до реформування правоохоронної системи потрібно вже найближчим часом.
Пріоритетні напрямки для роботи
1. Перетворення системи МВС / Нацполіції з карального апарату на сервісну службу.
Нинішнє постійне нарощення фінансування правоохоронних органів не створює в суспільстві відчуття безпеки й захищеності. МВС сприймається як «приватна армія», яка працює виключно на комерційні замовлення або для обслуговування своїх «акціонерів» (правлячих політичних еліт). Кількість силовиків (якщо рахувати поліцію, Національну гвардію, СБУ) становить 1 особу на 80 громадян, що дорівнює рівню Росії, Білорусі та інших авторитарних держав. Це не характерно для демократичних суспільств і вказує на те, що влада боїться власних громадян і створює собі щит на випадки заворушень. У бюджеті на 2021 рік видатки на утримання силових структур і правоохоронних органів зростають, у той час як фінансування освіти, медицини, інноваційних галузей економіки катастрофічно скорочується. Такий підхід не дасть змоги виростити якісно нові, освічені політичні еліти. Це вказує на феодально-клановий підхід до розподілу суспільних благ. Натомість саме правоохоронні органи повинні «охороняти права» громадянина, не зловживаючи монополією на насильство. Але для цього потрібно формувати професійну систему із сучасною структурою, готовою до викликів сьогодення, а не сконцентрованою на власних меркантильних інтересах
2. Деполітизація посади міністра, пряме підпорядкування йому Нацполіції, ліквідація «дуалізму».
Існуюча ситуація створює владний дуалізм, коли поліцію очолює одна людина, а міністр стоїть за кулісами й по суті продовжує мати безмежний вплив на цей орган, не беручи на себе політичної чи професійної відповідальності. У випадках зростання рівня злочинності, нерозкриття тяжких злочинів, недовіри суспільства, корупційних проявів чи вчинення злочинів працівниками — все можна «скинути» на голову Нацполіції, а всі успіхи — приписати міністрові.
Є випадки, коли Міністерство внутрішніх справ поєднує в собі декілька функцій: Канада — Міністерство внутрішніх справ і Надзвичайних ситуацій, Данія — Міністерство внутрішніх справ й охорони здоров’я. Але немає такого, щоб внутрішнім силовим відомством по суті керували дві особи, одна з яких фактично не несе жодної відповідальності за результати роботи.
В Україні не спрацювала модель «політичного» міністра внутрішніх справ, оскільки жодної політичної відповідальності за провали міністерства за 6 років конкретний міністр так і не поніс. Тож чому не зробити його фігурою, яка б несла відповідальність юридичну, не прислужуючи жодним політичним силам і здійснюючи свою діяльність виключно в інтересах громадян.
3. Запровадження механізмів оцінки результатів роботи та реальної відповідальності для співробітників Нацполіції, в тому числі проведення атестації і кадрових ротацій на основі цих даних.
Політика тотального звільнення працівників правоохоронних органів, фактично «презумпція корумпованості», яку було запроваджено в 2014— 2015 роках, заклала кілька негативних трендів. Робота «атестаційних комісій», більше схожих на революційні «тройки», не була підкріплена законодавчо, через що за різними оцінками, до 90% звільнених змогли поновитися через суд. Через це в цілому було дискредитовано саму ідею «очищення» правоохоронних органів від корупціонерів. Причиною «звільнень» ставали не результати професійної діяльності, а суб’єктивні симпатії політично ангажованих громадських активістів.
Утім усе це не знімає кадрової проблеми й необхідності змінювати людей у системі. Однак для ефективної оцінки їхньої реальної професійної діяльності, а не примарної «недоброчесності», потрібен зовнішній незалежний аудит роботи. Скільки справ було розслідувано, скільки передано до суду? Чи були факти порушення прав людини, чи були скарги з боку потерпілих або підозрюваних? Чи було знижено активність праворадикальних організацій? Ці та інші критерії повинні бути закладені в основу оцінки роботи кожного співробітника поліції. При цьому не йдеться про «виконання плану» (бо саме за цим принципом поліція оцінює сама себе), а саме про «якісні» показники. Такі аудити могли б проводити коаліції правозахисних організацій із прозорим фінансуванням за допомогою міжнародних партнерів.
Крім того, необхідно суттєво переглянути роль служб внутрішньої безпеки та рівень їхньої ефективності. Цілком можливо, що встановлення камер спостереження на території всіх райвідділків і створення «прозорих офісів» чи їхнього аналогу зробить для поліпшення дисципліни і зменшення ризиків резонансних інцидентів набагато більше, ніж служба ВБ.
4. Посилення «кримінального блоку» органів поліції, відновлення інституту дільничних й оперуповноважених, усунення слідчих від розслідування дрібних правопорушень.
Через непродумані кадрові рішення та розвал системи «кримінального блоку», слідчі є перевантаженими й не виконують покладені на них функції. На сьогодні на одного слідчого припадає 300—350 справ, а то й більше. І серед них й велика кількість справ у стилі «в когось куртку вкрали» чи «гаманець загубив», тобто те, чим раніше займалися оперативники або дільничні. Більшість таких дрібних справ вирішуються виключно по гарячих слідах на місці. Однак слідчий, відволікаючись на них, змушений паралельно розслідувати й серйозні злочини, такі, як навмисне вбивство.
Саме після ліквідації спеціальних підрозділів МВС по боротьбі з оргзлочинністю повністю втрачений величезний масив накопиченої за понад 20 років інформації про діяльність організованих злочинних груп та злочинних організацій в Україні, в тому числі і з міжнародними зв’язками, а разом із нею й самі фахівці в галузі боротьби з організованими формами злочинності, які вміли документувати діяльність таких груп. Фахівці переконані, що замість професійних навичок «реформовані» органи використовують припущення й відверті фантазії про обставини вчинення злочинів у складі ОЗГ, які в суді не знаходять свого об’єктивного підтвердження.
Що слід зробити? Залишити за слідчими розслідування лише тяжких й особливо тяжких злочинів, решту передати дільничним та оперуповноваженим. А ще — посилити професійний відбір на посаду слідчого, забезпечити їх матеріально та надати можливості для додаткового навчання, в тому числі із залученням професіоналів, звільнених у запас.
5. Посилення профілактичної роботи, насамперед — серед неповнолітніх та осіб, які вже вчиняли злочини або мають схильність до їх вчинення.
Із фактичною ліквідацією посади дільничних, майже повністю зведено нанівець таку важливу частину роботи правоохоронців, як профілактика, а це за різними оцінками, до 30% роботи. Чи знає місцевий райвідділок, чим живуть школярі на «ввіреній» йому території, або те, скільки дітей шкільного віку не відвідують заклади освіти? Чи синхронізують свої дії з місцевим наркоцентром? Скільки профілактичних бесід проведено з батьками підлітків за останній час? Як давно уповноважений з прав дитини робив з цього приводу спільну з МВС доповідь для Верховної Ради? Не розуміючи цих даних, неможливо прогнозувати подальшу динаміку злочинності, неможливо планувати глобальні заходи з її упередження, а відтак підвищувати ефективність роботи всієї правоохоронної системи. Потрібно залучати найкращі світові практики щодо попередження злочинності і профілактики злочинів у підлітковому віці, аналізувати найсвіжіші дослідження щодо кореляції цих показників і впроваджувати їх на рівні міністерства й уряду в тісній співпраці із Міносвіти, Мінохорони здоров’я, Мінсоцполітики.
6. Запровадження громадського контролю за діяльністю органів поліції.
Оцінка результату — довіра громадян, рівень дотримання прав людини, реальний стан розкриття злочинів, зокрема, особливо тяжких і тяжких, а також резонансних.
Від часу створення Національної поліції, за незначними винятками, баланс довіри та недовіри до цього органу з боку громадян майже завжди був негативним. Станом на липень 2020 року, відповідно до досліджень Центру Разумкова, майже 58% громадян не довіряли Нацполіції, тоді як довіряли всього 33%. Так само невисокими є й оцінки громадських правозахисних організацій, наприклад Харківської правозахисної групи.
Статистика розкриття злочинів теж є невтішною. З облікованих у минулому році 15 368 особливо тяжких злочинів лише в 4 878 випадках (або в 31,7%) конкретним особам було повідомлено про підозру, а ще менше по них направлено до суду обвинувальних актів — 3 005 (або всього 23,5%). До того ж, у залишку на кінець звітного періоду залишилося нерозслідуваними 11 726 кримінальних проваджень даної категорії, або 76,3%.
З іншими категоріями злочинів ситуація схожа. Попри такі показники, МВС все ще вважає свою діяльність успішною, бо виходить звітувати до суспільства (а фактично — до парламенту) з «радянською» системою «стовпчиків», демонструючи виключно те, як змінилися абсолютні показники, без контексту й динаміки. Знову ж таки, потрібен незалежний аудит діяльності правоохоронної системи. Не можна, щоб оцінку роботі давав той же орган, який встановлює «план».
7. Покращення матеріального забезпечення та соціально-економічного захисту працівників поліції.
Попри постійне зростання фінансування МВС, коштів на гідне забезпечення працівників поліції — від патрульної до слідчих — все одно не вистачає. Єдиним виходом із ситуації є скорочення чисельності поліцейських за рахунок зменшення роздутих штатів, автоматизації, де це можливо, офісних процесів, відділів, посад, підвищення ефективності працівників за рахунок поліпшення їхньої кваліфікації, кращої якості навчання в профільних вишах (і при цьому — скорочення їхньої чисельності на користь якості). В результаті рівень зарплати для поліцейських повинен зрости щонайменше вдвічі від сьогоднішніх показників
Також слід розглянути питання позбавлення Нацгвардії правоохоронних і процесуальних функцій, а в ідеалі — розформування, виключення поліції охорони зі структури органів МВС, перевівши охорону державних установ до компетенції Управління державної охорони. Так само слід переглянути доцільність наявності в структурі МВС інших підрозділів.
8. Пропаганда на державному рівні престижності професії поліцейського.
Замість каральної функції держави — підвищення правосвідомості громадян, що є основною запорукою невчинення ними злочинів. Попри численні комунікаційні зусилля, поліція так і не стала лідером довіри серед населення, хоча є фактично одним із небагатьох органів, з яким громадяни стикаються повсякчасно. Відтак слід перейти до проактивної комунікаційної роботи з підвищення інтересу до професії поліцейського (за умови виконання вимог щодо матеріально-технічного забезпечення). При цьому акцент не повинен робитися виключно на пенсії, можливості отримати квартиру чи пільговий вступ дітей до вишу, що в цілому також є хорошою мотивацією. Говорити слід, у першу чергу, про взаємоповагу поліцейських і громадян, невідворотність відповідальності у випадках, що порочать честь мундира, замість кругової поруки, ефективність взаємодії і синергії замість ворожнечі й неприязні з боку поліції та людей. Звичайно, за цим повинні стояти реальні дії керівництва й рядового складу МВС. Проте держава повинна проявляти проактивну позицію в цьому питанні.
9. Релевантний міжнародний досвід — Польща.
Реформування структури МВС Польщі масштабних обертів набрало ще в 1988 — 1989 роках. Тоді рівень суспільної довіри до міліції впав до надзвичайно низького рівня, оскільки цей орган досягав «успіхів» у боротьбі зі злочинністю переважно за допомогою репресивних методів роботи. Новостворена в 1990 році поліція складалася з окремих служб: кримінальної, патрульної, превентивної, допоміжної, а також підрозділів антитерору. Під час планування роботи поліції, було вирішено започаткувати використання опитувань громадян щодо результатів роботи поліцейських та з’ясувати почуття рівня безпеки жителів Польщі.
Викликом стало оновлення кадрів, оскільки однією з вимог до посади була відсутність пов’язаності з попереднім режимом. Але, з іншого боку, вкрай важливим було зберегти рівень професійності особового складу. Тож процес оновлення польської поліції фактично закінчився лише через 20 років наприкінці 2010 року, і за весь час було замінено приблизно 100 тисяч співробітників.
Важливо зазначити, що в процесі реформ у Польщі наголос було зроблено саме на публічності характеру поліції та розширенні зв’язків силових структур із місцевими органами влади, підприємцями та інститутами громадянського суспільства.
Грузія. В цій країні правоохоронні органи завжди мали низький рівень розкриття злочинів й одночасно посідали одне з перших місць у світі за рівнем корупції. Однак влада Грузії відкрито та публічно визнавала цю проблему й намагалася боротися з нею. Так, у 2002 році поліція почала масштабну антикримінальну операцію, спрямовану проти організованої злочинності. В 2004 році уряд Саакашвілі в рамках боротьби з хабарництвом у правоохоронних органах ліквідував Дорожню поліцію, радикально скоротив чисельність співробітників органів внутрішніх справ, митниці і фіскальних служб. Внаслідок таких дій у Грузії фактично декілька місяців за дорожню безпеку взагалі ніхто не відповідав, однак згодом на дорогах з’явилася Патрульна поліція. Співробітників нового відомства, створеного за образом і подобою Дорожньої служби США, набирали за жорстким конкурсом — із 2 500 претендентів було відібрано лише 650, їм пропонували заробітну плату вище середньої по країні — 250 доларів США. Усі патрульні автомобілі були облаштовані новітньою технікою з виходом у мережу інтернет. Відбір детективів та оперативних працівників був не менш жорстким, ніж відбір патрульних, попередні посади зберегли лише 5% особового складу.
Таким чином до кінця 2006 року адміністрація Саакашвілі ліквідувала МВС, яке було дуже схоже на КДБ та його суміжні підрозділи. Пізніше всі поліцейські були звільнені й фактично з нуля почалося формування нової грузинської поліції. Формула успіху мала кілька складових: підтримка народу, сміливі рішення, швидкі дії і таке ж швидке виправлення помилок по мірі їх виникнення.
P.S. Очевидно, що сьогодні з огляду на конституційну кризу реформа правоохоронних органів не стоїть на першому місці. Проте дуже ймовірно, що після стабілізації економічної і політичної ситуації питання гарантій безпеки і зниження рівня злочинності в державі знову вийде на передній план. Має вийти.
Джерело: Юридичний вісник України
