Законодавство
Як припинятимуть дію адміністративні акти за загальною адмінпроцедурою?
Євген Школьний,
експерт ЦППР з питань публічної адміністрації
Наразі у вітчизняному законодавстві використовується термін «анулювання». Із набуттям чинності закону про адмінпроцедуру розрізнятимуть: відкликання, визнання недійсними, скасування адмінактів.
Україна стоїть на порозі втілення нової реформи у сфері урядування, а саме — впровадження загальної адміністративної процедури. Така процедура означає уніфіковані правила відносин між громадянином і адміністративним апаратом держави. Законопроект № 3475 «Про адміністративну процедуру» вже рекомендовано профільним парламентським комітетом до прийняття у другому читанні і в цілому, тож найближчим часом Верховна Рада України має поставити знак оклику у цьому питанні.
Законопроект передбачає багато новацій для громадян, як то право бути вислуханими перед прийняттям несприятливих щодо них рішень (адміністративних актів), право знайомитись із матеріалами справи, право на отримання належно обґрунтованого й мотивованого рішення тощо.
Із прийняттям такого закону суттєво зміниться і порядок припинення дії адміністративних актів, на що громадянам і посадовим особам адміністративних органів варто звернути особливу увагу. Адже це один з найскладніших елементів у загальній адміністративній процедурі та найдискусійніший розділ у відповідному законопроекті.
Наразі у вітчизняному законодавстві широко вживаним є термін «анулювання». Він використовується майже у всіх випадках припинення дії адмінактами, незалежно від того, чи був акт правомірним або ж протиправним та інших обставин та умов. Також в законодавстві вживається й інша термінологія, як-то «визнання незаконним», «скасування», «визначення нечинним» тощо. Системності чи логіки в поточному законодавстві знайти важко.
Із набуттям чинності закону про адмінпроцедуру пропонується впорядкувати відповідні механізми та розрізняти: відкликання адмінактів, визнання їх недійсними, скасування адмінактів. Щодо кожного з цих термінів використовуватиметься також й узагальнююча конструкція — «припинення дії адміністративних актів».
То в чому ж полягає відмінність між цими трьома способами припинення дії індивідуальних рішень адміністративних органів? Розглянемо кожен з них окремо. Відкликаним може бути правомірний адміністративний акт. Тобто той, законність прийняття якого не викликає сумнівів з точки зору компетенції органу та законодавства, що діяло на момент його прийняття.
Відкликати адміністративний акт можуть органи, які його і прийняли. Ініціатором такого припинення дії адмінакта може бути як сам орган, так і особа щодо якої його було прийнято. Адміністративний акт, що обмежує право, свободу чи законний інтерес особи, підлягає відкликанню за її ініціативою в разі: 1) внесення змін до закону, на підставі якого видано такий адміністративний акт; 2) істотної зміни фактичних обставин, на підставі якого його було видано. Наприклад, певні ліцензії можуть бути відкликані, якщо держава загалом заборонила цей вид діяльності. Прикладом зміни фактичних обставин є винесення припису про закриття пансіонату на певній ділянці морського узбережжя через погіршення екологічної ситуації (на період до 4 років), але ситуація суттєво покращилась вже через рік.
Варто зазначити, що відкликано адмінакт може бути і на шкоду особи, зокрема, у публічних інтересах. Прикладом такої ситуації є події кількарічної давнини, коли Україна готувалася проводити чемпіонат з футболу Євро-2012. Тоді будівництво торгово-розважального центру «Троїцький» біля НСК «Олімпійський» заважало реконструкції останнього. Зокрема, ТРЦ заважав вільному проходу учасників змагань і глядачів до НСК. Тоді Київська міська державна адміністрація створила робочу групу для врегулювання майнових і земельних питань із компанією-забудовником «Юджин», пов’язаних зі знесенням «Троїцького» біля спорткомплексу. Також КМДА звернулася до «Юджину» з пропозицією компенсації вартості об’єкта будівництва. Таким чином, ситуація врегульовувалася по-суті «політичним» шляхом домовленостей, а не юридичним. За новими ж правилами врегулювання подібних спірних питань буде значно простішим. Адміністративний акт може бути відкликано органом, що його видав, а особі відшкодують збитки.
Якщо адміністративний акт протиправний — він визнається недійсним органом, що такий акт прийняв. Наприклад, субсидію на оплату житлово-комунальних послуг було призначено особі, яка не мала на неї жодного права. Такий акт має бути визнаний недійсним. Хоча за цивілізованими правилами загальної адміністративної процедури і тут з’являються нюанси.
Зокрема, протиправний адмінакт, що не порушує права, свободи чи законні інтереси інших осіб, не завдає їм шкоди, не використовується та не створює умов для вчинення адміністративного або кримінального правопорушення, не може бути визнаний органом/ посадовою особою недійсним на шкоду особі, якщо особа, будучи переконана, що адмінакт залишиться чинним, змінила свій уклад життя, і її законний інтерес (довіра) щодо збереження його чинності переважає публічний інтерес. Це так зване правило «захисту довіри». Наприклад, особа отримала більшу частину призначеної для неї соціальної допомоги і вже витратила ці кошти. Через деякий час з’ясовується, що особа не мала прав на цю допомогу, але це прийняте рішення було помилкою саме адміністративного органу. В такому разі відповідний орган, може взяти до уваги неспроможність цієї особи повернути незаконно отримані кошти, а також її важкий матеріальний стан, та може не визнавати недійсним адмінакт і не вимагати повернення цих коштів.
Отже, нагадаємо, що механізми визнання недійсним та відкликання застосовуються самим органом, що приймав адміністративний акт. І перше (визнання недійсним) потрібне насамперед для відновлення законності, тобто для виправлення помилок; а друге (відкликання) — і для забезпечення законності і/або для забезпечення публічних інтересів.
Натомість «скасовується» адмінакт виключно в порядку його адміністративного оскарження або розгляду справи у суді. Так, нові правила загальної адміністративної процедури передбачають можливість оскарження адмінакту до вищестоящого органу стосовно того, який такий акт прийняв, або ж до того ж органу, якщо вищестоящого немає. Адже це може бути набагато швидше та дешевше, аніж судове оскарження. При органі, який розглядає скаргу, може бути також утворена комісія за участі представників інститутів громадського суспільства. Така комісія приймає свій рекомендаційний висновок. Для адміноргану таке рішення не є обов’язковим, але він має пояснити, якщо відхиляється від нього. Цей інструмент може додати більше об’єктивності інституту адміноскарження, а отже, повернути довіру до цього дієвого механізму.
Якщо внаслідок адміноскарження скаргу особи не задоволено, навіть без використання цього способу захисту, особа завжди зможе подати позов до суду.
Отже, вже скоро в Україні мають запрацювати нові правила загальної адміністративної процедури, що діють в усьому цивілізованому світі. Такі правила передбачатимуть і впорядкування припинення дії адміністративних актів. Такий порядок буде чіткий, структурований та забезпечуватиме максимальне врахування прав та законних інтересів громадян. Але також він дозволить навести лад у законодавстві та надати чіткіші правила і для самих публічних службовців.
Джерело: Юридичний вісник України
