Самоврядність без запобіжника, або Авторитарна «сокира» керівництва НААУ

Інна Рафальська,
голова Ради адвокатів міста Києва,
заслужений юриcт України

Створення системи органів самоврядування в професійних спільнотах останнім часом набуло законодавчого тренду. Й такий рух можна лише вітати, оскільки спрямування законодавців на делегування функцій регулювання соціально значимих професій, таких як адвокати, лікарі, будівельники, має свідчити про достатню зрілість професійної спільноти для самовизначення та самоконтролю. Самоврядування — чудова школа демократії для суспільства, яка стимулює саморозвиток та зростання професійних можливостей. Проте світовий досвід доводить, що самоврядність без законодавчих запобіжників від самоврядного свавілля становить не меншу суспільну загрозу демократичним цінностям, ніж бюрократична зарегульованість незалежних професій.

Що з сучасною українською адвокатурою?

Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» 2012 року, імперативно створивши в українській адвокатурі, яка лише за двадцять років до цього вийшла із системи радянських колегій, організацію з автоматичним (обов’язковим) членством, котра раптово примусово об’єднала всіх старих та нових адвокатів для, начебто, посилення незалежності професії, наразі поставила кожного під авторитарну «сокиру» настроїв та власних уподобань декількох осіб, методи діяльності (а фактично управління) 40 тисячами незалежних професіоналів надзвичайно далекі від демократичних принципів самоврядності. Організація створювалася для підтримки авторитету професії та всіх адвокатів. Останні розраховували на розум, виваженість керівників організації та спрямованість на позитивні цілі. Не сталося…

Фактично організація розпочала свою роботу з розправи над опозицією. Увесь 2013 рік Національна асоціація адвокатів України в особі діючого керівництва була зайнята дисциплінарними справами не згодних із методами керівної верхівки. Незгодних позбавили адвокатського статусу, тобто професії, засобів до існування, клієнтів — захисту та представництва.

З адвокатури викинули найбільш активних, тих, хто мав досвід незалежності. То була показова страта, щоб іншим не кортіло. Це підтвердили й зарубіжні експерти. Так, протягом 2013-2014 років в країні працювала міжнародна комісія юристів — представники 28 країн, які зазначили в своєму звіті: ситуація в адвокатурі України є загрозливою для професії, самоврядність перетворилася на авторитарне свавілля, в законі відсутні законодавчі запобіжники захисту адвокатів від зловмисних дій власної організації. Проте міжнародні поради та висновки для керівництва НААУ зайві, переслідування продовжуються, до адвокатів почали застосовувати фізичну силу.

Про помилки законодавців і необхідні зміни

Помилка закону: Дієвим механізмом залякування від опозиційних думок та навіть від законних вимог про належну роботу організації, є дисциплінарна відповідальність адвокатів. При цьому в дисциплінарної комісії є право прийняти рішення про позбавлення адвоката роботи без нього, без пояснень, із причин, які зовсім не пов’язані з професійною діяльністю. При цьому рішення про таке позбавлення набуває чинності негайно після його прийняття. Тобто в судове засідання адвокат заходив як захисник, а через годину, раптово, за заочним рішенням такої комісії, він уже не є адвокатом-захисником. Що робити суду, який на підставі цього судового засідання виніс вирок, можливо, виправдовувальний, як скористається цим обвинувачення? Що робити в даному випадку підзахисному адвоката, якщо в цьому засіданні його засудили, чи порушено його право на захист? Відповіді на ці запитання в закону відсутні. А бути вони повинні.

Що треба змінити? Законодавчо запровадити, що рішення про дисциплінарну відповідальність адвоката (іншого професіонала, який входитиме до новостворених саморегулівних організацій) набуває сили після проходження процедури оскарження.

Помилка закону: будь-яке рішення виконавчого органу самоврядування не є a priori законним, розумним, виваженим. Насамперед тому, що його приймають люди з обмеженими знаннями, виходячи з власного світогляду, принципів, менталітету. Рішення, які мають значення для професійного загалу повинні бути попередньо розглянуті та обговорені в професійній спільноті. Такі рішення мають прийматися на підставі досягнутого консенсусу, згоди більшості членів професійної організації. Саме це є запорукою сприйняття та виконуваності загальнообов’язкових для виконання рішень.

Що треба змінити? Законодавчо запровадити, що проекти рішень виконавчих органів самоврядних організацій в обов’язковому порядку підлягають попередньому обговоренню та погодженню професійною спільнотою.

Помилка закону: рішення виконавчих органів самоврядних організацій, які впливають на права та обов’язки третіх осіб, не членів таких організацій, не проходять правову експертизу державними органами юстиції. Яскравий приклад рішення НААУ за No 203, прийняте восени 2017 року, про встановлення обов’язкової грошової оплати для усіх громадян України при зверненні до дисциплінарних органів адвокатури зі скаргами на дії адвоката.

Що треба змінити? Якщо самоврядна організація в межах делегованих повноважень приймає рішення, що зачіпають права та свободи необмеженого кола осіб, які не є членами цієї організації, такі рішення мають проходити правову експертизу в Міністерстві юстиції та відповідну реєстрацію, як нормативні акти.

Помилка закону: в 2012 році законодавець увів у деякі законодавчі акти, які стосуються не лише питань внутрішньої діяльності адвокатури, такий інформаційний інструмент для загального користування, як Єдиний реєстр адвокатів. Інформація в цьому реєстрі є публічною, а для здійснення кримінального судочинства — обов’язковою. Резюмуючи розумність і виваженість дій із питань доступу до публічної інформації, законодавець доручив опікуватися нею громадській організації Національній асоціації адвокатів. Не сталося. У 2014 році з Єдиного реєстру раптово зникає інформація щодо 10 тисяч адвокатів. НААУ визнає, що затемнила цю інформацію, оскільки прагне отримати від адвокатів кошти на власне утримання. Рішенням судів такі дії НААУ визнані протиправними, організацію зобов’язано поновити інформацію. Проте, віз і нині там.

Що треба змінити? Законодавчо закріпити, що інформація, яка має загальний суспільний інтерес та значимість і створена самоврядними організаціями, розміщується на незалежних від не санкціонованого втручання інформаційних ресурсах, наприклад, ресурсах електронного урядування.

Помилка закону: самоврядна організація не відповідає перед державою за власні дії, вчинені на підставі делегованих повноважень у межах або поза такими. Толерантність держави до самоврядності незалежних професіоналів має робити нам честь, але наразі робить клопіт і адвокатам, і державі.

Приклад: перехідні положення уже згадуваного Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» визначили, що кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури є правонаступниками раніше створених та діючих до прийняття закону кваліфікаційно-дисциплінарних органів, юридичних осіб публічного права. Це — міжнародна вимога до органів, які вирішують питання допуску до професії та припинення діяльності незалежних професіоналів. Знадобилося майже два роки та рішення судів, щоб НААУ пересвідчилася в тому, що КДКА не можуть бути приватними структурами для вирішення власних приватних питань керівництва організації. Одночасно в автора, виходячи з власного досвіду, є певний сумнів, що рішення судів є зрозумілими для керівництва НААУ.

Що треба змінити? Законодавчі приписи повинні бути чіткі, зрозумілі й не вимагати будь-яких судових роз’яснень. Законодавцю не слід сподіватися, що якщо закон написаний для юристів, він буде прочитаний та зрозумілий так, як передбачав автор.

Помилка закону: у 2012 році законодавець необачно перетасував компетенцію регіональних та національних органів самоврядування, права та обов’язки останніх. Колізії, що виникають при застосуванні норм, пов’язаних із реалізацією повноважень, кореспонденцією прав та обов’язків кожного з органів, породжують судові спори. Суди, в свою чергу, просто не розуміють, як вирішувати спори між органами, членами організації та пропонують усе залагоджувати на власних з’їздах, що, безумовно, є розумним та відповідає принципам самоврядування, проте не створює захисту від свавілля.

Що треба змінити? Законодавчо перевести такі спори, якщо вони виникають, з приватноправових у публічні, оскільки спір виникає між органами з делегованими повноваженнями, окрім того, законодавчо чітко розмежувати компетенцію органів та визначити їх структуру.

Помилка закону: представницькі органи самоврядних організацій — регіональних і національних — конференції та з’їзди повинні мати широку компетенцію, забезпечувати волевиявлення більшості спільноти, виконавчі органи не мають право коригувати, домислювати та переоцінювати рішення з’їздів та конференцій.

Приклад: останній адвокатський з’їзд пройшов у червні минулого року. На ньому були прийняті основоположні документи, які не встигли прочитати та обговорити не лише адвокати, але й делегати з’їзду, а сам зміст та якість документів досі дивує адвокатську спільноту. Реагуванням на зневажливе ставлення керівництва до адвокатської спільноти стало те, що половина делегатів залишила з’їзд, а керівництво НААУ обиралося без кворуму неповноважними особами. Спір з цього приводу є в провадженні суду. Але суд знову, і правильно, запропонує вирішувати питання самоврядності спільнотою. Щоб це зробити, треба законодавчо забезпечити цю можливість членам самоврядних організацій.

Що треба змінити? По-перше, розширити компетенцію представницьких органів, мінімізувати вплив виконавчих органів на рішення делегатів, нормативно забезпечити завчасне обговорення проектів рішень з питань порядку денного з’їзду та конференцій професійною спільнотою. Саме так у всьому світі працює самоврядування незалежних професій. А по-друге, слід законодавчо забезпечити процедуру публічності висунення кандидатур для обрання на посади в органах адвокатського самоврядування, кулуарність і самоврядність є взаємовиключними.

Замість висновку

Це лише незначна кількість прогалин діючого закону щодо органів професійного самоврядування. Ці прогалини впливають на долю людей, не тільки адвокатів, але і їх підзахисних, впливають на стабільність судової системи, на судочинство взагалі, адже, встановивши конституційно монополію адвокатів, держава прийняла на себе додатковий обов’язок не лише підтримати самоврядування, але й захистити кожну особу від самоврядницького свавілля, встановивши законодавчі запобіжники від цього. Це треба зробити законодавцям, щоб у подальшому ні в держави, ні в самоврядної спільноти не виникало бажання сказати, як говорять зараз адвокати: «Де та НААУ взялася на наші голови, та на яку біду»? Панове парламентарі, не наступайте на одні й ті ж самі законодавчі граблі двічі!

Поділитися

Твітнути