Законодавство
Антикорупційна експертиза: чи є сенс у її проведенні?
Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів та проектів таких актів — широко поширена практика запобігання корупції в багатьох країнах, зокрема в Литві, Латвії, Російській Федерації, Казахстані, Чеській Республіці, Вірменії, Республіці Молдова та інших. Цей механізм дає змогу попередити появу корупціогенних факторів у нормативно-правових актах, які регулюють сфери суспільно-економічного життя країни.
Читайте також: Корупційні ризики допоможе виявляти Антикорупційний портал
Як це працює? На етапі розробки проекту нормативно-правового акта нормопроектувальники прогнозують результат застосування норм, а саме визначають, яким чином нові норми будуть реалізовані, як вони «взаємодіятимуть» з уже чинними нормами, та які наслідки слід очікувати від реалізації нового нормативно-правового акту. Завданням антикорупційної експертизи є виявлення в законодавстві та проектах нормативно-правових актів положень, які прямо або опосередковано створюють можливості для корупційних зловживань. Наприклад, відомо, що занадто широкі повноваження посадових осіб органів виконавчої влади під час виконання посадових обов’язків або суддів під час здійснення правосуддя (так звана дискреція повноважень) призводить до того, що рішення можуть прийматися такими особами на власний розсуд.
Для того, аби запобігти законодавчому закріпленню широкої та нерегламентованої дискреції повноважень осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, необхідно ідентифікувати норми, які це закріплюють. саме це й відбувається в процесі антикорупційної експертизи — ідентифікація норм, які містять корупційні загрози. Але експертна діяльність на цьому не завершується — надалі слідує розробка рекомендацій щодо усунення виявлених корупціогенних факторів або пропозиція відхилити таку норму як таку, яку неможливо виправити.
Читайте також: Корупційні ризики у земельній сфері усуватимуть Мінагрополітики разом із НАЗК
Результатом ефективної експертизи є нормативно-правовий акт, в якому відсутні або мінімізовані корупціогенні фактори. На жаль, усунути всі корупціогенні фактори неможливо — попри зусилля експертів та нормопроектувальників частина норм, які, хоч і мінімально, допускають реалізацію корупційної поведінки або здійснення корупційних та пов’язаних із корупцією правопорушень, набуває чинності. В такому випадку реалізація, їх корупціогенного потенціалу залежить від процесів, які реалізуються на виконання цих норм та морально-етичних регулятивів поведінки службових осіб.
Водночас, за умови проведення ефективної антикорупційної експертизи вдається значно мінімізувати корупціогенні ризики в чинному законодавстві та проектах нормативно-правових актів, які виносяться на розгляд з метою прийняття. Наразі дуже складно дати оцінку ефективності антикорупційної експертизи, що проводиться в Україні. Насамперед це пов’язано з тим, що згідно українського законодавства на проведення державної антикорупційної експертизи уповноважені три суб’єкти — Комітет з питань антикорупційної політики Верховної ради України (далі — Комітет), Міністерство юстиції України та Національне агентство з питань запобігання корупції. Кожен із цих суб’єктів відповідно до ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» має свою «зону відповідальності»: Комітет проводить експертизу проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами, Міністерство юстиції — усіх інших нормативно-правових актів, за винятком тих, експертизу яких здійснює Комітет, а НАЗК — здійснює за власною ініціативою антикорупційну експертизу нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради або Кабінету Міністрів України. Відповідно, кожен із суб’єктів має власну методологію проведення такої експертизи. Ці методології не конфліктують між собою, проте й не забезпечують єдиного підходу до проведення експертизи як інституту запобігання корупції.
Читайте також: Концептуальні засади стратегії запобігання і протидії політичній корупції: міжнародний та національний досвід
Така ситуація серед суб’єктів владних повноважень не сприяє створенню та функціонуванню єдиного механізму запобігання корупції на етапі нормопроектування. Разом із тим в Україні реалізується передбачений п. 7 ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» механізм проведення громадської антикорупційної експертизи. Для прикладу в Латвії, Литві та Казахстані державна антикорупційна експертиза здійснюється одним суб’єктом владних повноважень і законодавчо закріплена можливість інститутів громадянського суспільства здійснювати, відповідно, громадську антикорупційну експертизу. Попри складний інституційний механізм реалізації антикорупційної експертизи в Україні слід відзначити загальні чинники, які визначають ефективність антикорупційної експертизи, зокрема:
- компетентність та професіоналізм експертів (службових осіб суб’єктів владних повноважень та громадських експертів);
- методологічна база та матеріально-технічне забезпечення процедури;
- політична воля керівників суб’єкта здійснення експертизи;
- політична воля суб’єкта прийняття рішення;
- інституційна спроможність органу забезпечувати проведення експертизи;
- критерії оцінювання ефективності та якості антикорупційної експертизи — відсутність загальноприйнятого критерію унеможливлює неупереджене оцінювання якості експертної діяльності;
- пост-експертне супроводження нормативно-правового акту або проекту такого акта — відстеження врахування/ не врахування рекомендацій експертів, аналіз шляху подальшого розгляду та імплементації відповідного нормативно-правового акта або проекту такого акта.
Найбільш дискусійним із переліченого вище є побудова та запровадження загального для всіх суб’єктів проведення антикорупційної експертизи критерію оцінювання ефективності експертної діяльності. Якщо брати за основу кількісний показник, то найефективнішим в Україні у цьому плані є Міністерство юстиції, яке щокварталу розглядає близько тисячі проектів та чинних нормативно-правових актів. Проте відсутня інформація про врахування рекомендацій МЮУ, які були надані в ході експертизи чинних нормативно-правових актів. Проекти нормативно-правових актів, що направляються до МЮУ на державну реєстрацію, слід вважати такими, рекомендації та зауваження до яких були враховані та виправлені. Якщо оцінювати на підставі верифікованих даних про врахування результатів антикорупційної експертизи, то найефективніше в цьому напрямку працює НАЗК, яке завдяки цілеспрямованим діям домоглося високого рівня врахування рекомендацій експертизи урядом та ВРУ. При цьому кількісний показник роботи НАЗК в 4 рази нижчий від показника МЮУ. Комітет ВРУ з питань антикорупційної політики займає проміжну позицію з-поміж цими двома суб’єктами — кількісний показник на середньому рівні, водночас рекомендації, висловлені Комітетом, враховуються під час розгляду проєктів нормативно-правових актів.
Читайте також: Всі строки виконання антикорупційних заходів зібрано в одному документі
Розглядати ефективність антикорупційної експертизи через оцінку питомої ваги виявлення корупціогенних факторів у чинних нормативно-правових актів та проектах таких актів недоцільно, оскільки відсутній розподіл предмету експертизи за критерієм належності до сфери регулювання, схильної до появи корупціогенних факторів, або ні.
Оцінка ефективності громадської антикорупційної експертизи також має підпорядковуватись загальноприйнятому в конкретному правовому полі критерію. Водночас, в такому випадку недоцільно включати кількісний показник, оскільки ці організації суттєво обмежені в ресурсах, які спрямовуються на експертну діяльність. Втім, якісний показник їх роботи визначається тим, що громадські експерти вживають заходів щодо залучення вузькоспеціалізованих галузевих експертів до антикорупційної експертизи, широко користуються засобами масової комунікації та організовують адвокаційні кампанії для реалізації мети та завдань антикорупційної експертизи.
Із вищезазначеного випливає цікавий висновок — Україна є унікальною державою серед тих, які реалізують механізм антикорупційної експертизи, а саме: відсутність єдиного суб’єкта проведення державної експертизи; розмаїте методологічне забезпечення процесу здійснення експертної діяльності та значний розрив між рівнем професійної компетентності суб’єктів/експертів.
Насамкінець варто наголосити, що антикорупційна експертиза стане максимально ефективною в Україні, а її застосування досягне своєї мети за умови, що буде розроблено стандарт ефективності експертної діяльності у сфері запобігання корупції, який переглядатиметься і вдосконалюватиметься відповідно до потреби ефективно реагувати на наявність вже відомих корупціогенних факторів та появу нових.
Центр політико-правових реформ
Джерело: Юридичний вісник України
