Думка експерта
Закон про Антикорупційну стратегію: які зміни в діяльності прокуратури та органів правопорядку?
Борис МАЛИШЕВ,
експерт з публічного права і прав
людини, доктор юридичних наук,
професор
Уже п’ять років як завершилася дія закону про Антикорупційну стратегію на 2014—2017 роки. З політичних причин нову антикорупційну стратегію відразу ухвалено не було, що в подальшому призвело до розбалансованої та малоефективної антикорупційної діяльності органів держави.
Читайте також: Антикорупційна стратегія: курс на викорінення корупції в найкорупційніших сферах
І лише 20 червня цього року парламент, для посилення позиції України перед голосуванням про надання їй статусу кандидата в члени ЄС, нарешті ухвалив цей концептуальний і важливий для подальшого розвитку країни документ. На час підготовки цієї публікації закон ще не був підписаний Президентом.
Загалом про стратегію
Основне завдання Антикорупційної стратегії (далі – Стратегія) – виступити в ролі своєрідної дорожньої мапи для Верховної Ради, КМУ та всіх органів виконавчої влади, які мають разом узгоджено і послідовно керуватися її положеннями з метою досягнення результатів, передбачених даною Стратегією, дія якої розрахована до 2025 року. В ній корупція розглядається як ключова перешкода стабільному економічному зростанню й розбудові ефективних та інклюзивних демократичних інститутів. Крім того, вперше законодавчо запроваджується чіткий механізм моніторингу досягнення всіх завдань Стратегії, який базуватиметься на обов’язковій звітності органів державної влади-виконавців щодо кожного пункту цього документу та ухваленої КМУ для його втілення Державної програми. Також буде створено інформаційну систему моніторингу реалізації державної антикорупційної політики із забезпеченням відкритого цілодобового доступу через офіційний веб-сайт НАЗК.
Закон — довга дорога до прийняття
Закон про Антикорстратегію має довгу історію: він був внесений до Ради та прийнятий у першому читанні ще наприкінці 2020 року. Потім – півтора року готувався депутатами до другого читання. Проте такий тривалий шлях розгляду в парламенті законопроекту не завжди забезпечував поліпшення його змісту, зокрема в частині запобігання корупції у діяльності органів поліції та прокуратури. Вийшло, скоріше, навіть навпаки: народні обранці подекуди свідомо «понижували градус» очікуваних результатів, передбачених Стратегією. Зрозуміло, що це не покращило фінальну редакцію документа та не повною мірою відповідає очікуванням суспільства.
Пріоритетні сфери для запобігання корупції, які є предметом уваги Стратегії, було визначено шляхом спеціального соціологічного дослідження, проведеного в 2020 році. Зокрема, з точки зору населення проблема корупції в органах поліції та прокуратури займає третє (37%), а з точки зору представників бізнесу – друге місце (41%).
Нижче пропоную короткий аналіз головних положень Антикорупційної стратегії, які стосуються інституційного аспекту діяльності прокуратури та органів правопорядку.
Прокуратура
Із положень, які є справді суттєвими, в Стратегії після двох читань у парламенті залишилися такі: 1) запровадити прозору та дієву систему оцінки якості роботи прокурорів, спираючись на результати якої приймаються кадрові та управлінські рішення, а також рішення про преміювання; 2) внести зміни до Закону України «Про прокуратуру», які визначають вичерпний перелік підстав для звільнення та припинення повноважень Генерального прокурора.
На жаль, під час другого читання депутати відхилили важливі поправки про необхідність змін до законів щодо впровадження конкурсних засад перед призначенням на посаду Генерального прокурора. Крім того, депутати значно послабили положення Стратегії, яке стосувалося органу, що виконує кваліфікаційно-дисциплінарні функції щодо прокурорів. Так само не пройшла прогресивна правка, спрямована на незалежність САП від Генерального прокурора у випадку відсутності керівника САП.
Поліція
Щодо Національної поліції, то в Стратегії із дієвих положень можна виділити одну — про необхідність розробки системи оцінки ефективності роботи працівників Національної поліції, а також електронну систему управління персоналом. У той же час Радою під час голосування не були підтримані важливі поправки про запровадження конкурсних засад призначення на керівні посади поліції, а також щодо впровадження заходів для убезпечення керівництва Нацполу від політичного впливу.
НАБУ і САП
Під час другого читання силами депутатів до тексту Антикорупційної стратегії був внесений новий підрозділ 3.1.7. Деякі положення цього розділу є дивними, та схожі на спробу «закладання мін» під фундамент антикорупційної інфраструктури. Так, доволі необґрунтованим виглядає очікуваний результат у вигляді «унеможливлення існування конфлікту інтересів при розслідуванні правопорушень стосовно співробітників НАЗК, НАБУ, САП». Адже питання конфлікту інтересів у кримінальних провадженнях вже давно цілком нормально врегульовано КПК в інституті процесуальних відводів, а також тим, що розслідування злочинів із фігурантами з указаних категорій і так вже має певні особливості для забезпечення його об’єктивності.
Крім того, цей підрозділ містить положення, яке вказує на необхідність законодавчого впровадження незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності САП. Це – доволі спірна ідея, бо САП не є органом виконавчої влади, а органом прокуратури, і тому в принципі не може підлягати проведенню обов’язкового аудиту результатів своєї діяльності.
СБУ, Державне бюро розслідувань
Згадку про ці органи в Антикорстратегії ми знаходимо в розділі щодо запобігання корупції на митниці: вказано, що має бути «мінімізовано підстави для втручання поза межами кримінального провадження працівників правоохоронних органів у роботу митних органів та для їх перебування в зонах митного контролю».
Бюро економічної безпеки України
Актуальним для цього органу залишається лише одне положення Антикорстратегії, яке стосується забезпечення гарантії його незалежності, інституційної спроможності та підзвітності. В якості висновку слід зазначити, що ухвалення Антикорупційної стратегії є, без сумніву, величезним позитивним кроком для українського суспільства та держави, а також стало важливим сигналом для наших західних партнерів. Але якщо звузити фокус уваги до питань, винесених у назву цієї публікації, то з одного боку, Антикорупційною стратегією вірно приділено увагу запобіганню корупції в інституційних аспектах діяльності прокуратури та органів правопорядку. Проте, з іншого боку, відповідним підрозділам Закону про антикорстратегію дуже не вистачає норм із, так би мовити, більшим ступенем «здорової рішучості» в запланованих результатах. Крім того, на жаль, у процесі розгляду проекту Стратегії депутати не підтримали низку важливих поправок щодо прокуратури та поліції.
Безумовно, Антикорстратегія не є абсолютно зобов’язуючим документом, особливо для Верховної Ради, і в цьому плані ніхто не заважає парламенту ухвалювати навіть більш прогресивні антикорупційні норми, ніж ті, що заплановані даною Стратегією. Проте так само, на жаль, ніхто не завадить депутатам, якщо вони раптом захочуть ухвалити протилежне до того, що встановлено цим законом. Так само є ризики викривленої реалізації на практиці норми Антикорстратегії. Тому в даному аспекті вкрай важливо здійснення моніторингу нормотворчих та інших ініціатив влади на виконання цієї Стратегії з боку громадянського суспільства та експертів, долучення їх до робочих груп та процедур опрацювання проектів нормативно-правових актів та рішень, які будуть ухвалюватися у сферах, що входять до предмету Антикорстратегії, а також привертання уваги до цих питань західних партнерів України та відповідних міжнародних організацій.
Джерело: Юридичний вісник України
