Законодавство
Пакет газових законопроектів, або Чого очікувати від парламентського розслідування?
Юрій КОТНЮК, ЮВУ
В останню п’ятницю липня парламент після гострої дискусії нарешті ухвалив пакет із трьох урядових законопроектів (№№ 7427, 7428 і 7429), якими заборонено на період війни підвищувати ціни на газ для житлово-комунального сектора і в примусовому порядку стягувати заборгованість за нього. Проте дискусія розгорілася з іншого приводу – через те, яку саме компенсацію має отримати Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», яка для забезпечення переліченого вище змушена буде працювати собі в збиток: уряд в особі міністра енергетики Германа Галущенко вважав, що на це потрібно 150 мільярдів гривень з числа обіцяної західними партнерами міжнародної допомоги. Депутати ж вирішили, що вистачить і 111 мільярдів, а на додачу ще й проголосували за постанову про створення спеціальної тимчасової комісії з розслідування причин, які призвели до кризових явищ на енергетичному ринку України напередодні та в період збройної агресії. В числі іншого вона має дати відповідь на питання, навколо якого вже тридцять років точиться війна експертів: якою ж насправді є собівартість газу українського видобутку.
Ставка на збільшення власного
видобутку виявилася помилковою
Під час парламентських дебатів навколо цього питання ніхто не заперечував проти замороження цін і запровадження мораторію на стягнення боргів – війна є війна, багато людей втратили роботу й дійсно не можуть заплатити. Обурення з боку низки фракцій викликало інше: Кабмін виходив із того, що споживання газу в країні залишиться на довоєнному рівні – близько 30 мільярдів кубометрів, і весь цей обсяг треба буде купувати за цінами нідерландського хабу TTF, які нині коливаються навколо відмітки двох тисяч доларів за тисячу кубометрів. Опоненти ж вважали, що у зв’язку з окупацією низки територій обсяг споживання газу житлово-комунальним сектором, який до війни не перевищував 18 млрд м3 , суттєво скоротиться, а промислово-комерційний сектор взагалі мусить сам про себе турбуватися. Таким чином, для досягнення поставленої мети цілком вистачить українського газу, який, мовляв, можна придбати значно дешевше, аніж за спекулятивними цінами голландської біржі. На ці заперечення уряд переконливих аргументів не знайшов, бо й справді важко пояснити, чому Нафтогаз, купуючи газ у свого дочірнього Акціонерного товариства «Укргазвидобування» по 4,4 гривні за кубометр, має отримувати в двадцять разів більшу компенсацію з бюджету? Результатом дискусії став компроміс, але нам варто розібратися, чому імпортний газ, який у 2020 році був такий дешевий, через рік став такий дорогий, і чи можна було своєчасно цьому завадити?
Читайте також: Підвищувати тарифи на газ та тепло заборонено
В Україні ціни на газ для населення завжди були дешевими – у 2013 році, наприклад, нікого не дивувало, що Україна купувала в росії газ по триста доларів за тисячу кубометрів, а люди за нього платили тільки 72 копійки. Це пояснювалося тим, що для потреб квартир і комунальних котелень використовується український газ, який, буцімто, значно дешевший російського, але секрет насправді був у тому, що Україна отримувала чималі кошти за послуги транспортування газу через свою територію з росії до Європи, і їх якраз вистачало для забезпечення житлово-комунального сектору його потреб у паливі за пільговими цінами. Всі настільки звикли до такого порядку речей, що будь-які спроби його змінити сприймалися ледь не як злочинні посягання на законні й невід’ємні права народу.
Хтозна скільки тривав би такий порядок, але війна, яка почалася в 2014 році, спричинила потребу у великих і дешевих кредитах, які міг надати лише Міжнародний валютний фонд, який, у свою чергу, вимагав однакових ринкових цін для всіх категорій споживачів – і житлово-комунальних, і комерційно-промислових. Ця вимога так і не була задоволена, якщо не рахувати двох коротких періодів тривалістю по півроку кожний – спочатку у 2016-му, а потім у 2020-му роках. Людям важко було погодитися з тим, що газ подорожчає, якщо держава цілком спроможна залишити його дешевим, навіть якщо це буде зроблено за рахунок транзитних доходів. Потрібна була якщо не адекватна грошова компенсація, то принаймні якась висока мета, заради якої варто було би йти на жертви.
Такою «високою метою» була названа енергетична незалежність країни. Під цим словосполученням малося на увазі передусім припинення залежності від російського газу, бо в плані електроенергії все було гаразд – Україна повністю нею себе забезпечувала ще й продавала за кордон більше, аніж за кордоном купувала, тобто була нетто-експортером. А от з газом, відверто кажучи, було кепсько. Його споживання, сягнувши в 1990 році рекордних 110 млрд м3 , поступово знижувалося до 70 мільярдів у 2006-му, 50 – у 2013-му і 30 – у 2020-му роках, але при цьому видобування власного газу стабільно знаходилося на рівні 20 млрд м3 , не дуже піднімаючись, але й не надто опускаючись. Досягнення газової незалежності могло бути досягнуте двома шляхами: нарощуванням видобування власного або імпортом якогось іншого, аби тільки не російського газу. Перевага, звісно, була віддана першому з них, оскільки правилом хорошого тону вважалося підтримувати вітчизняного виробника.
Читайте також: Торгівля деревиною, нафтою сирою, газовим конденсатом та скрапленим газом – виключно на організованих товарних ринках
Практична реалізація даної ідеї почалася в травні 2016 року, коли ціна на газ для населення була підвищена до майже 7 гривень за кубометр, тобто до ціни, за якою він торгувався на європейських біржах, з додаванням вартості витрат на транспортування, роздрібний продаж і сплату податків. Левову частку отриманого внаслідок цього прибутку Нафтогаз якраз і повинен був потратити на збільшення видобутку газу: підпорядковане йому Укргазвидобування мало його наростити зі щорічних 13 до 20 млрд м3 у 2020 році, а всі вкупі, як державні, так і приватні видобувники, мали вийти в тому ж році на рівень 27 млрд м3 . Ця затверджена урядом концепція розвитку газовидобувної галузі отримала назву Стратегія 20/20.
Проте, як показав час, її розрахунки виявилися глибоко помилковими. Україна дійсно має в своїх надрах близько одного трильйона кубічних метрів газу – дана цифра на перший погляд вражає – третя в Європі країна за наявними запасами газу. Але, якщо глянути глибше, то виявиться, що в своїй більшості ця велика маса розпорошена по сотнях карликових родовищ, бо всі великі, середні та навіть дрібні були відкриті, освоєні й виснажені ще у 1970-х роках, коли Україна видобувала до сімдесяти мільярдів кубометрів на рік. Залишилися макові зернятка, які не тільки важко розвідувати, а й невигідно експлуатувати – підвищити рентабельність можна було або штучним підвищенням цін на газ, або постійними дотаціями, при тому чим далі, тим більшими, оскільки з часом собівартість видобування газу з висмоктаних українських надр лише підвищувалася б, і робило обраний шлях малоперспективним, як дорога в нікуди.
Те, що розрекламована Стратегія 20/20 виявилася провальною, Нафтогаз офіційно визнав уже на початку 2019 року. Як потім розповів колишній виконавчий директор компанії Отто Ватерландер, отриманих Укргазвидобуванням трьох додаткових мільярдів доларів вистачало не на те, щоб підняти видобуток, і навіть не на те, щоб утримати його на звичному рівні, а лише на те, щоб зробити падіння не таким стрімким. Що ж стосується приватних компаній, які, на відміну від зазначеного товариства, завжди продавали газ за ринковими цінами, то для них верхньою планкою рентабельності була ціна імпортного російського газу, а тому вони займалися видобуванням лише з тих родовищ, де його собівартість її не перевищувала.
Читайте також: Перехід на кіловат-години у розрахунках за газ відтерміновано
Відповідно до нових розрахунків, для збільшення у масштабах країни видобутку на 10 мільярдів кубометрів потрібно 25 мільярдів доларів і 10 років, що в умовах 2019- го виглядало фантастикою, а тому на планах досягнення газової незалежності за рахунок власних надр було поставлено жирний хрест. На цьому фоні мав би збільшитися інтерес до можливостей, котрі відкривав другий з названих вище шляхів – імпорт газу неросійського походження. Це питання широко обговорювалося також і в країнах Європейського Союзу, особливо після того, як російський газпром восени 2014 року різко зменшив поставки газу до них українським маршрутом.
Пошуки альтернативи велися паралельно з Європою
Стисло нагадаємо смисл тогочасних подій. Після того, як у 2010 році між президентами Януковичем і Медведєвим були укладені так звані Харківські угоди щодо продовження перебування російського флоту в Криму, Україна отримала неабияку знижку на газ, яку російською стороною в односторонньому порядку було скасовано після окупації півострова. Опинившись перед необхідністю платити уже не 268, а 485 доларів, Нафтогаз припинив закупівлі в газпрому й почав купувати той самий російський газ у європейських посередників, а доставляти реверсом, роблячи петлю через польський, словацький та угорський кордони – так навіть виходило дешевше. У відповідь газпром скоротив поставки до Європи – рівно настільки, наскільки, на його думку, брала з Європи для своїх потреб Україна.
Саме ці події поставили перед Європейським Союзом питання про альтернативу російського газу. Слід зазначити, що в Європі газ у кількостях, достойних згадування, видобувають лише три країни, прилеглі до басейну Північного моря – Великобританія, Нідерланди та Норвегія, причому перспективи до збільшення має лише остання з них, бо дві перші, подібно Україні, вже пройшли пік свого видобування й нині мають виснажені родовища. За таких обставин реальною заміною російському газу міг бути лише скраплений природний газ (далі – СПГ), світовий ринок якого, навпаки, стрімко зростав. Найбільша його частка належала країнам Близького Сходу, які традиційно експортували його танкерним флотом до мегаполісів Японії, Китаю та Кореї, але якусь частку відправляли і в Європу. Проте найбільші можливості для нарощування експорту до неї мали Сполучені Штати Америки з їхніми величезними родовищами в штаті Луїзіана.
Згідно з планами, розробленими європейськими й американськими політиками, слід було профінансувати будівництво: по-перше, заводів із перетворення природного газу на скраплений по той бік Атлантики, по-друге, терміналів з його регазифікації по цей бік, по-третє, танкерів для його перевезення через океан. Четвертим пунктом плану значилося будівництво додаткових трубопроводів для створення єдиної газотранспортної системи Європи, щоб можна було, в разі необхідності, оперативно перекидати необхідні обсяги газу з одного її кінця в інший. Бо якби росія, наприклад, зупинила український маршрут, то низка країн Центральної Європи разом з Північною Італією могли залишилися без необхідних для звичного їм способу життя обсягів газу – навіть якби біля її берегів стояло достатньо танкерів з СПГ та плавучих терміналів з його регазифікації.
Дізнавшись про ці плани, котрі зовсім не трималися в секреті, газпром зрозумів свою помилку і швидко змінив тактику: замість того, щоб шантажувати Європу перебоями, він почав навпаки підкупати її великими поставками газу за зниженою ціною. У 2016 році склалася унікальна ситуація, коли на європейських газових біржах придбати паливо стало дешевше, аніж за довгостроковими контрактами. Цим, до речі, й скористалася Україна, якій вигідніше було купувати російський газ у посередників, аніж напряму в росії. Такий цікавий поворот спричинив низку судових позовів до газпрому з боку провідних компаній, які були його традиційними великими покупцями і тепер відчули себе обдуреними, вважаючи, що платять несправедливо високу ціну за укладеними раніше договорами. Деякі з цих міжнародних арбітражних процесів були виграні, деякі програні, але в кінцевому підсумку газпром виграв, оскільки плани європейців з диверсифікації за рахунок американського СПГ були відкладені на далеку полицю. Бо й справді, навіщо тратити такі великі гроші на створення транспортної інфраструктури, щоб отримати можливість купувати альтернативний товар, який усе одно буде дорожчий традиційного? Треба визнати, що якісь термінали в Європі все ж таки були споруджені, а деякі танкери з Америки все ж таки припливли, але це були зовсім не ті обсяги, що містилися в попередніх планах.
Усунувши в такий спосіб небезпечного заокеанського конкурента, росія впевнено почала будувати альтернативні українському маршруту газопроводи по дну Балтійського та Чорного морів, запевняючи, що після їх зведення у 2019 році повністю відмовиться від послуг газотранспортної системи України. Той рік взагалі був найбільш драматичним у відносинах між Нафтогазом і газпромом – саме тоді завершувався термін укладеного між ними ще в 2009 році транзитного контракту, за невиконання умов якого відповідно до рішень Арбітражного інституту Торгової палати Стокгольму російська сторона повинна була виплатити українській близько трьох мільярдів доларів. Газпром твердо заявив, що не буде його продовжувати, а якщо й буде, то в значно меншому обсязі й лише після того, як Нафтогаз відмовиться від цього виграшу. Нафтогаз так само твердо стояв на своєму: транзит лише після укладення контракту, а укладення контракту лише після виконання рішення суду.
На перший погляд позиція України була завідомо програшною – в разі завершення планів зведення альтернативних газопроводів Європа дійсно могла б обійтися без її ГТС. Проте звична російська розхлябаність завадила газпрому завершити ці маршрути вчасно, тож цілком ймовірною стала ситуація, коли українського маршруту вже немає, а «Північного потоку 2» теж ще немає. За таких обставин Європейський Союз неодмінно дістав би з далекої полиці плани диверсифікації й уся блискучо проведена перед тим гра на пониження виявилася б марною. Намагаючись тримати фасон, газпром почав шаленими темпами формувати «подушку безпеки», суть якої полягала в тому, щоби прогнати Україною й закачати в європейські підземні сховища величезні об’єми газу, яких би вистачило до того моменту, коли будуть запущені в експлуатацію альтернативні газогони.
Напруженість наростала, рахунок ішов на дні, переговори велися то в Берліні, то у Відні, то в Мінську, й жодна зі сторін не йшла на поступки. Поведінка представників газпрому випромінювала їхню повну впевненість у перемозі, проте в самий останній момент свій меч на шальки терезів кинули Сполучені Штати Америки: 17 грудня 2019 року їхній Конгрес прийняв, а 21 грудня президент Дональд Трамп підписав, закон, яким накладалися важкі в матеріальному плані санкції на ті компанії, котрі після зазначеної дати продовжать роботи з прокладання труб для «Північного потоку 2». Як не смішно, але на той момент в розпорядженні росії не було трубопрокладальних суден і вона замовляла послуги в швейцарській фірмі «Алсіас», яка, не бажаючи сваритися з американцями, дала капітанам своїх кораблів команду знятися з якоря й прямувати в порт приписки. Зрозумівши, що завершення будівництва трубопроводу затягнеться не на кілька місяців, а, як мінімум, на рік, газпром здав позиції й погодився, по-перше, заплатити Нафтогазу три мільярди доларів, по-друге, укласти контракт на транзит газу. Правда, не на десять років, а на п’ять, і не на 110 мільярдів кубометрів на рік, а на 65 у перший і 40 – в кожен із наступних чотирьох, при чому з умовою платити за транзит, виходячи із зазначених вище обсягів, незважаючи на те, що фізичне транспортування може бути меншим. Про укладення прямих договорів купівлі-продажу між обома компаніями на переговорах не йшлося.
Як було проігноровано цікавий варіант
Таким чином, знову в новітній газовій історії України склалася унікально сприятлива ситуація, коли на біржах можна було придбати газ дешевше, аніж напряму в газпрому, а тут ще й три мільярди ніби з неба впали. В урядових колах майже одразу з’явилася пропозиція витратити їх на забезпечення енергетичної незалежності країни шляхом налагодження імпорту неросійського газу польським маршрутом. Справа в тому, що Польща та країни Прибалтики – Фінляндія, Естонія, Латвія й Литва, добре знаючи повадки росії, ще задовго до 2014 року подбали про альтернативний газ. Так, у гирлі річки Одер в містечку Свиноустя ще з 2005 року будувався СПГ-термінал, в якому в 2016 році вивантажилися перші танкери з Норвегії, Катару й США. Потужність його за українськими мірками була невеликою – лише 5 мільярдів кубометрів на рік, але з перспективою збільшення.
З огляду на цю обставину, в надрах Міністерства енергетики України народився план вкласти гроші в будівництво додаткових цехів з регазифікації і прокладання додаткових труб від балтійського узбережжя Польщі до підземних сховищ Західної України, що дало б можливість імпортувати близько семи мільярдів кубометрів на рік уже не реверсного, а стовідсотково неросійського газу. В разі необхідності його можна було би качати ще й у Центральну Європу, тож Україна могла би стати чимсь на кшталт газового хабу, де перетиналися б шляхи транспортування російського й танкерного газу. Але не судилося – все пішло шкереберть через те, що головним партнером з постачання газу з американської Луїзіани було обрано компанію, яка не мала ні родовищ, ні заводів, ні танкерів, а тільки зв’язки в адміністрації Трампа, та й то не дуже чистоплотного характеру. Через підозри в шахрайських намірах контакти з нею були припинені, проект закрито, а здорову ідею надовго поховано. Втім, окрім невдалого вибору партнера, на це було чимало інших вагомих причин: з одного боку газпром за безцінь збував накопичені у сховищах й невикористані протягом надзвичайно теплої зими запаси, а з іншого запроваджені весною 2020 року карантинні обмеження суттєво зменшили споживання газу в Європі. Ціна на нього падала так стрімко, що Кабінет Міністрів України вперше в історії зняв з Нафтогазу обов’язки постачати населенню газ за зниженою ціною. За подібних обставин так не хотілося думати про те, що він колись дорожчатиме, тож отримані від газпрому три мільярди доларів було вирішено потратити на модне в той період будівництво доріг.
Розплатою за таку недалекоглядність України та Європи став наступний рік, коли газпром почав брати реванш за колишні поразки й різко зменшив поставки. Якщо, наприклад, у 2020 році через Україну пройшло транзитом 56 мільярдів кубометрів, то у 2021-му лише 41, до того ж, майже весь обсяг цього газу продавався в рамках довгострокових контрактів. На біржі потрапляла невеличка дещиця, внаслідок чого ціни на газових хабах Європи зросли до таких рівнів, які раніше й не снилися. Той газ, який Україна раніше легко купувала на вільному ринку, став їй недоступним – якщо у 2020 р. нею було імпортовано рекордні 16 млрд м3 , то в 2021 р. лише 2,6 мільярда.
В таких умовах Кабмін у січні 2021 року знову поклав на Нафтогаз обов’язок продавати газ для потреб населення за зниженою ціною, але цього разу вже гостро постало питання про компенсацію витрат на виконання покладених обов’язків. Раніше уряд ігнорував це питання, вважаючи, що компанія мусить їх покривати з доходів транзиту. В минулих публікаціях ми докладно розповідали, як Нафтогаз намагався зобов’язати Кабмін виконати вимогу закону в спочатку в адміністративних, а потім і в господарських судах, але так нічого й не добився. Потім ситуація змінилася, оскільки в 2020 році магістральні газопроводи були відібрані в Нафтогазу й передані до спеціально для цього створеного державою Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України». Таким чином, Нафтогаз залишився без транзитних доходів і не міг, як раніше, без додаткового державного фінансування купувати газ дорожче, а продавати дешевше.
Через це уряд в грудні 2020 року нарешті виконав те, чого Нафтогаз так довго від нього вимагав зробити в судовому порядку – ухвалив постанову № 1194, якою затвердив порядок визначення розмірів компенсації за виконання спеціальних обов’язків, джерелом якої стали все ті ж самі доходи від транзиту. Було вирішено, що ТОВ «Оператор ГТСУ» за отримані ним трубопроводи має заплатити Нафтогазу 51 мільярд гривень, які Нафтогаз, у свою чергу, повинен використати для купівлі газу для потреб житлово-комунального сектору. Минулого опалювального сезону ще якось вдалося обійтися цими грошима, але після початку великої війни стало ясно, що це джерело доходів стало надто замалим, бо ціни на газових біржах Європи перетнули позначку в дві тисячі доларів за одну тисячу кубічних метрів. Саме тоді й виникла потреба вирішувати питання компенсації не на рівні уряду за рахунок його доходів від господарської діяльності, а на рівні парламенту й за рахунок державного бюджету.
Утім проблему опалювального сезону так чи інакше буде вирішено: західні партнери грошей дадуть, найголовніші газові родовища, розташовані в Харківській та Полтавській областях, лишаються під контролем Збройних сил України, десь зекономимо, а десь «прикрутимо», як це колись було в березні 2018 року. Проте хотілось би, щоб тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради врахувала помилки й прорахунки минулого, внаслідок яких Україна через вісім років після початку війни з росією так і не змогла налагодити стабільне надходження альтернативного газу, й змушена купівлею російського товару фінансувати країну-агресора.
Джерело: Юридичний вісник України
