Неврегульоване саморегулювання. Проблеми в діяльності саморегулівних організацій на прикладі першої професійної організації з обов’язковим (автоматичним) членством «Національної асоціації адвокатів України»

Інна Рафальська,
голова Ради адвокатів міста Києва,
заслужений юриcт України

Десятого травня урядовим розпорядженням No 308-р схвалена Концепція реформування інституту саморегулювання в Україні, якою констатовано, що на сьогодні в українському законодавстві немає єдності в підходах до інституту саморегулювання, не визначено мети та цілей здійснення саморегулювання, відсутній системний і комплексний порядок утворення та діяльності саморегулівних організацій.

Щодо інституту саморегулювання

За світовим досвідом підтримка інституту саморегулювання традиційно демонструє демократичний виважений підхід держави до питань організації бізнесу та професійної діяльності у сферах економіки, суб’єкти яких не потребують регламентованого контролю з боку державних органів та здатні утворювати професійні об’єднання, які, реалізуючи делеговані державою функції, сприяють професійному розвитку галузі та суспільству в цілому. Запровадження інститутів самоврядування розраховано на зрілість суспільства, сумлінність організацій та досягнення спільної з державою мети — створення сприятливих умов розвитку. Так має бути, але на практиці не завжди виходить. Дискусії щодо самоврядних (саморегулівних) організацій точаться між законодавцями та суспільством уже понад 15 років поспіль. За цей час у парламенті були зареєстровані декілька законопроектів, які мали на меті врегулювати питання самоврядності, проте жоден із них не був підтриманий депутатським корпусом. Головна причина — відсутність балансу між метою та інструментами реалізації самоврядними організаціями певних функцій, які до цього виконувалися державними органами, а також контролю за реалізацією суспільно важливих функцій з боку держави.

Експеримент щодо створення першої саморегулівної організації в Україні та його підсумки

Незважаючи на відсутність законодавчої бази щодо саморегулівних організацій, у 2012 році законодавець провів експеримент по створенню першої самоврядної організації з обов’язковим членством шляхом прийняття Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», об’єднавши всіх адвокатів автоматично в єдину організацію з обов’язковим членством. Впевнена, законодавець не очікував, що наслідки такого експерименту в прямому сенсі будуть шокуючі. При чому спочатку були шоковані самі раптово об’єднані в монолітну спільноту адвокати, пізніше
стресові ситуації почали виникати й у державних органів.

Із 2013 року, тобто з початку діяльності організації, адвокати, які спокійно до цього працю-
вали без надмірного втручання держави й контролювалися виключно дисциплінарною практикою власних дисциплінарних органів — часом досить лояльною, а часом надмірно суворою — отримали майже 100 інструкцій щодо кожного кроку власної діяльності — від порядку проставлення печатки на документах до розміру шрифта, яким ці документи повинні виконуватися, від дисциплінарних справ за звернення з адвокатським запитом до порядку написання номера власного телефона для внесення інформації до Єдиного реєстру адвокатів, обов’язок перед державою ведення якого на себе взяла нова професійна організація.

У результаті зміщення акцентів із забезпечення професійного росту членів спільноти та обстоювання прав адвокатів на бюрократизацію діяльності втрачена суть професії, проте не набута й належна цивілізована форма.

За чотири роки існування Національної асоціації адвокатів України в судах на розгляді перебувають майже сім тисяч справ за позовами адвокатів до власної професійної організації та її органів. Зазначу, що це в понад 10 разів більше ніж розглянуті судами справи за позовами адвокатів до КДКА за 20 років незалежності!

На жаль, має місце й стимулювання непроцесуальної поведінки адвокатів, створення умисних конфліктів в адвокатському середовищі, директивне призначення керівництвом кращих та гірших, фаворитів та паріїв. При цьому грунтується це не на професійних досягненнях, а виключно на критеріях особистої відданості керівництву НААУ (РАУ). Натомість із того ж 2013 року переслідуються адвокати, які не засвідчують відданість персоналіям у керівництві самоврядної організації, щодо них ініціюються дисциплінарні справи за заявами керівника організації, тобто тієї особи, яка повинна обстоювати інтерес, право та професійну незалежність кожного із 40-тисячної професійної спільноти.

Презюмується, що першим та головним принципом діяльності самоврядної організації є дотримання законності. Самоврядність не є й не може бути самодурством, межі дискреції самоврядної організації чітко визначені законом і не можуть йому суперечити, акти самоврядної організації не є вищими за закон.

Та, як не дивно, для керівництва першої професійної самоврядної організації субординація актів виглядає інакше: приймаються будь-які рішення, які не суперечать закону, адвокати вимушені звертатися до суду, суди скасовують ці рішення, зазначаючи про їхню невідповідність закону, керівництво самоврядної організації продовжує приймати такі рішення.

Чому так сталося?

У самоврядної організації НААУ законом визначено лише одне призначення — турбуватися про благо всіх, наголошую, своїх членів та захищати їх від зовнішніх викликів. Чому тоді самоврядна організація займається внутрішніми розборками, а не виконує свою основну функцію? Причина не лише в особистостях, вона в тому, що держава, в особі попередньої влади, не встановила систему запобіжників від нерозумних, а частіше і шкідливих, дій самоврядників. Яскравим прикладом цього є ведення НААУ в приватний спосіб Єдиного реєстру адвокатів України. Як наслідок, сам реєстр не відображає актуальної інформації. Це пов’язано із неможливістю забезпечити стабільність ЄРАУ, оскільки його обслуговує нікому невідомий приватний підприємець за майже 1 мільйон гривень, так і, вочевидь, умисними діями. Наприклад, майже три місяці тому Велика палата Верховного Суду скасувала незаконні рішення Національної асоціації адвокатів України, винесені за заявою голови НААУ Л. П. Ізовітової про позбавлення адвоката Андрія Вишневського права на зайняття адвокатською діяльністю за висловлювання власної думки про стан адвокатури в Україні, проте ЄРАУ і досі містить запис про те, що він адвокатської практикою займатися не може. Таким чином, у кожне судове засідання Андрій Вишневський вимушений подавати рішення Великої палати ВС про те, що він адвокат.

Рішення судів про те, що Національна асоціація адвокатів не вправі «затемнювати» адвокатів в ЄРАУ, не виконуються, як і рішення судів, що дисциплінарні справи щодо адвокатів мають розглядатися кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури за адресою робочого місця адвоката, відповідно до імперативних положень закону, не виконуються, бо є «зручними» та «незручними» для керівництва НААУ-КДКА.

Як цьому запобігти?

Те, що професійна адвокатська організація в особі своїх керівників не виконує закон, для звичайного сприйняття — нонсенс, але, на жаль, це реалії сьогодення. Як цьому запобігти, щоб подібне не повторювалося з іншими саморегулівними організаціями?

Треба терміново прийняти загальний рамковий закон про саморегулівні організації. Визначити в законі систему контролю за рішеннями керівних органів ( керівників) таких організацій з боку держави, стимулювати розвиток медіаційних процедур, щоб не завантажувати спорами суди, забезпечити максимальну прозорість прийняття рішень, які впливають на діяльність членів саморегулівних організацій, рішення, що стосуються виконання делегованих функцій, повинні проходити реєстрацію в Міністерстві юстиції, як будь-які нормативні акти.

Одночасно з розвитком саморегулювання необхідно дотримуватись балансу законності та виваженості в діяльністі таких організацій. Викривлення, які відбулися із Законом «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» 2012 року, не повинні повторюватися в демократичному суспільстві.

Урядове бачення проблеми

Влада ці проблеми бачить. Цитую згадану Концепцію реформування інституту саморегулювання в Україні: «Аналіз чинної нормативної основи саморегулювання та особливостей діяльності існуючих саморегулівних організацій вказує на наявність таких проблем:

• у більшості сфер господарської та професійної діяльності саморегулювання неможливе через відсутність належного законодавчого врегулювання;
• відмінність підходів до процедур здійснення саморегулювання в різних сферах зумовлено не стільки особливістю тієї чи іншої діяльності, скільки відсутністю системного підходу до інституту саморегулювання на законодавчому рівні;
• існують прогалини в законодавчому регулюванні у випадках, коли закони допускають утворення саморегулівних організацій, однак можливість утворення та діяльності таких організацій не забезпечена необхідною нормативною основою;
• у тих сферах діяльності, де законодавством допускається утворення саморегулівних організацій, вони реально створені лише в третині випадків, при цьому серед існуючих на сьогодні саморегулівних організацій лише частина виконує свої функції на практиці;
• повноваження, якими наділяються існуючі саморегулівні організації, варіюються в кожному окремому виді діяльності, а їх обсяг та зміст часто призводять до викривлення самої сутності явища саморегулювання;
• відсутня належна законодавча основа для контролю за виконанням саморегулівними організаціями делегованих їм владних повноважень;
• суб’єкти господарської та професійної діяльності з одного боку тяжіють до об’єднання на основі пошуку спільних підходів до регулювання у відповідній сфері, з іншого — не мають належних інструментів для здійснення такого регулювання, в тому числі через відсутність розуміння сутності саморегулювання.

Уряд зазначає, що ці проблеми потребують системного та комплексного розв’язання шляхом:

• уніфікації категоріально-понятійного апарату саморегулювання, базових принципів та процедур;
• створення дієвих інструментів для організації взаємодії між суб’єктами господарської та/або професійної діяльності у певній сфері на засадах саморегулювання;
• підвищення відповідальності суб’єктів господарської та/або професійної діяльності перед споживачами;
• підвищення якості і конкурентоспроможності товарів (робіт, послуг);
• відповідальне та обґрунтоване делегування державою владних повноважень щодо регулювання ринку профільним об’єднанням представників ринку;
• сприяння міжнародному галузевому та професійному співробітництву.

Такий підхід дасть змогу, з одного боку, забезпечити системність та єдність підходів у діяльності саморегулівних організацій, а з іншого можливість встановити у спеціальних законах особливості діяльності таких організацій у відповідних сферах.

Підтримуючи концепцію, адвокати, члени Ради адвокатів міста Києва надали пропозиції суб’єктам законодавчої ініціативи щодо проекту закону про саморегулівні організації. Очікуємо на прийняття цього закону та приведення у відповідність чинного Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути