Думка експерта

Стратегія державної безпеки України як прикладна проблема

Опубліковано

20.02.2023

Сергій Гордієнко, професор кафедри національної безпеки Навчально-наукового інституту права імені князя Володимира Великого МАУП, доктор юридичних наук, доцент

Коли читаєш окремі наші закони, складається враження, що законотворці та законодавці в Україні мають надто слабке уявлення про суть та механізми того ж законотворення. У них, як бачиться, також повністю відсутнє розуміння різниці між такими поняттями та категоріями, як доктрина, концепція, стратегія, програма, тактика тощо. Здається, також, що останнім невідомий причинно-наслідковий зв’язок між соціально-політичними явищами і, в першу чергу, кодексами, законами, постановами Верховної Ради України, нормативно-правовими актами Президента та Кабінету Міністрів України, які в парламентсько-президентській республіці мають своє чітко визначене значення, а, відповідно, й «вагу».

Дещо про поняття та їх визначення

Виходячи з визначень, що доктрина – це керівний теоретичний чи політичний принцип; концепція – система поглядів на явища, єдиний, визначальний задум; стратегія – загальний, недеталізований план певної діяльності, який охоплює тривалий період; програма — заздалегідь затверджена (визначена) дія; тактика — концептуальна дія, яка здійснюється у вигляді одного або більшої кількості конкретних завдань, стає очевидним те, що доктрина має прийматися таким правовим актом, як Закон України на строк до 20 років), концепція – Постановою Верховної Ради на строк до 10 років, стратегія – Указом Президента України і, як свідчить світова практика, на час його обрання, програма – центральними органами виконавчої влади на 1 рік з визначеними тактичними методами її виконання.

Читайте також: Стратегію державної політики щодо внутрішнього переміщення можна обговорити

Розглянуті вище питання забезпечення державної безпеки України мають бути втіленими в доктрини, концепції, стратегії та програми діяльності органів влади та управління, що передбачає Стратегія забезпечення державної безпеки України. Фундаментальною основою їх відпрацювання має стати те, що державна безпека – це безпека:

державно-політичного, конституційно легітимізованого політичного ладу держави від змін його неконституційним шляхом;
державотворення і конструктивної політики для стабільності суспільства;
політичного суверенітету;
територіальної цілісності України і недоторканності її кордонів;
інститутів державної влади;
національно-державних інтересів у сфері економіки для ефективної реалізації соціального призначення держави – забезпечення подальшого розвитку особи, суспільства та самої держави знаходить своє чергове підтвердження.

Окрім цього, слід звернути увагу на доволі значне розмаїття державних органів, які мають чітко визначену законодавством компетенцію у сфері забезпечення безпеки, що обумовлена відповідними основними завданнями. До числа суб’єктів забезпечення національної безпеки України законодавець прямо відносить 13 суб’єктів. 2 з них є міністерствами; 2 – центральними органами виконавчої влади зі статусом служби; 2 – центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом; 2 – відомства з центральними органом виконавчої влади в своєму складі; 2 – військові формування, 1 – державний орган, 1 – державний правоохоронний орган спеціального призначення, 1 – державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями. До цього переліку можливо додати ще й міністерство з компетенцією забезпечення формування та реалізації оборонної політики та 1 державний орган (СЗР).

Із 15 перелічених вище лише 5 мають правовий статус, що відповідає системі, яка визначена Законом України «Про центральні органи виконавчої Влади», а дві третини мають правовий статус, що є унікальним. Така унікальність негативно впливає на стан керованості, оскільки правовий статус служби чи агентства зумовлює підпорядкування відповідному міністру, що не завжди можливо, враховуючи специфіку завдань. Відповідна проблема може бути вирішена лише на рівні здійснення заходів адміністративної реформи (щодо організації державного управління), що триває в системі державного управління надто довго.

Органи влади та їх соціальне призначення

Тобто безпеку держави у сучасних умовах розвитку українського суспільства забезпечує не лише Служба безпеки України, як-то зазначено в законодавстві, а й інші органи влади та управління, від яких вона напряму залежить: Верховна Рада, Президент, РНБО та суди України, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України; Міністерство енергетики та захисту довкілля України; Міністерство закордонних справ України; Міністерство фінансів України; Міністерство юстиції України; Державна податкова служба України; Державна служба України з етнополітики та свободи совісті; Державна митна служба України; Державна служба геології та надр Укрaїни; Державна служба Укрaїни з надзвичайних ситуацій; Державна служба фінансового моніторингу Укрaїни; Державна служба експортного контролю Укрaїни; Державна фіскальна служба Укрaїни та практично всі інші державні інституції.

Ефективна реалізація соціального призначення органів влади та управління (якісні показники зазначених безпек мають бути викладені та закріплені належним чином із законодавчо визначеними формами та методами, силами і засобами із забезпечення подальшого розвитку особи, суспільства та самої держави в умовах конкретних правових режимів у політичній, економічній, воєнній, науково-технологічній та інших важливих сферах діяльності суспільства. Сукупність форм, методів, сил та засобів залежить від чіткого розмежування компетенції державних органів.

Читайте також: Нова комунікаційна стратегія з євроінтеграції України

Однак забезпечення державної безпеки законодавчо визначено лише для Служби безпеки України, яка навіть за всієї поваги до неї неспроможна реально в повному обсязі за всіма параметрами забезпечити безпеку: державно-політичного, конституційно легітимізованого політичного ладу держави від змін його неконституційним шляхом; державотворення й конструктивної політики задля стабільності суспільства; політичного суверенітету; територіальної цілісності України та недоторканності її кордонів; інститутів державної влади; національно-державних інтересів у сфері економіки задля ефективної реалізації соціального призначення держави – забезпечення подальшого розвитку особи, суспільства і держави.

Авторське обґрунтування вказаної позиції

Спробуємо це обґрунтувати виходячи лише з нормативних положень Закону та Стратегій. Так, Законом України «Про національну безпеку України» визначено, що:

− національна безпека України – це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних і потенційних загроз;

− державна безпека – це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів від реальних і потенційних загроз невоєнного характеру;

− сили безпеки – це правоохоронні та розвідувальні органи, державні органи спеціального призначення з правоохоронними функціями, сили цивільного захисту та інші органи, на які покладено функції із забезпечення національної безпеки України;

− сили оборони – це Збройні Сили України, а також інші утворені відповідно до законів України військові формування, правоохоронні та розвідувальні органи, органи спеціального призначення з правоохоронними функціями, на які покладено функції із забезпечення оборони держави.

− Державна політика у сферах національної безпеки і оборони спрямована на захист:

людини і громадянина – їхніх життя і гідності, конституційних прав і свобод, безпечних умов життєдіяльності;
суспільства – його демократичних цінностей, добробуту та умов для сталого розвитку;
держави – її конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності; території, навколишнього природного середовища – від надзвичайних ситуацій.

До складу сектору безпеки і оборони входять: Міністерство оборони; Збройні Сили України; Державна спеціальна служба транспорту; Міністерство внутрішніх справ; Національна гвардія України; Національна поліція України; Державна прикордонна служба України; Державна міграційна служба України; Державна служба України з надзвичайних ситуацій; Служба безпеки України; Антитерористичний центр при СБУ; Служба судової охорони; Управління державної охорони України; Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України; Апарат Ради національної безпеки і оборони України; розвідувальні органи країни; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику; інші державні органи та органи місцевого самоврядування здійснюють свої функції із забезпечення національної безпеки у взаємодії з органами, які входять до складу сектору безпеки і оборони.

Як свідчить подальший аналіз функціоналу зазначених вище державних структур, то всі вони задіяні в сфері безпекової політики держави із забезпечення безпеки шляхом охорони й оборони особи, суспільства та держави, як країни, й апарату влади та управління суспільством. Однак законодавчі визначення зводять нанівець усі спроби до розмежування компетенції зазначених вище органів, що повністю підтверджується наступними законодавчими положеннями про:

− Міністерство оборони України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період;

− Збройні Сили України є військовим формуванням, на яке покладаються оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності;

− Державна спеціальна служба транспорту є спеціалізованим військовим формуванням, що входить до системи Міністерства оборони України, призначеним для забезпечення стійкого функціонування транспорту в мирний час та в особливий період;

− Міністерство внутрішніх справ України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах: забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання громадської безпеки та правопорядку, а також надання поліцейських послуг; захисту державного кордону України та охорони суверенних прав держави в її виключній (морській) економічній зоні; цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; міграції (імміграції та еміграції), зокрема протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, зокрема біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.

− Повноваження Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної міграційної служби України визначаються законодавством України.

− Служба безпеки України є державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку, здійснюючи з неухильним дотриманням прав і свобод людини і громадянина: протидію розвідувально-підривній діяльності проти України; боротьбу з тероризмом; контррозвідувальний захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності, оборонного і науково-технічного потенціалу, кібербезпеки, інформаційної безпеки держави, об’єктів критичної інфраструктури; охорону державної таємниці;

− Розвідувальні органи України відповідно до закону здійснюють розвідувальну діяльність з метою сприяння реалізації національних інтересів України та протидії зовнішнім загрозам національній безпеці країни у визначених законом сферах;

− Управління державної охорони України відповідно до закону здійснює державну охорону органів державної влади країни, забезпечення безпеки посадових осіб та охорони об’єктів, визначених законом;

− Служба судової охорони – державний орган у системі правосуддя для забезпечення охорони та підтримання громадського порядку в судах, органах та установах системи правосуддя;

− Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України є державним органом, призначеним для забезпечення функціонування і розвитку державної системи урядового зв’язку, Національної системи конфіденційного зв’язку, формування та реалізації державної політики у сферах кіберзахисту критичної інформаційної інфраструктури, державних інформаційних ресурсів та інформації, вимога щодо захисту якої встановлена законом, криптографічного та технічного захисту інформації, телекомунікацій, користування радіочастотним ресурсом України, поштового зв’язку спеціального призначення, урядового фельд’єгерського зв’язку, а також інших завдань відповідно до закону;

− Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну військово-промислову політику, разом з іншими органами сектору безпеки і оборони визначає пріоритетні напрями розвитку оборонно-промислового комплексу, забезпечує нормативно-правове регулювання у цій сфері, аналізує стан та тенденції розвитку оборонно-промислового комплексу України, розробляє та організовує виконання державних програм розвитку оборонно-промислового комплексу.

Як вже зазначалося раніше, законодавчі положення мають бути реалізовані в Стратегії національної безпеки (яких за всю історію України ми мали дві) – документі, що визначає актуальні загрози національній безпеці країни та відповідні цілі, завдання, механізми захисту національних інтересів України та є основою для планування і реалізації державної політики у сфері національної безпеки та є основним документом довгострокового планування, яким визначаються основні напрями державної політики у сфері національної безпеки.

Стратегія національної безпеки України також визначає:

пріоритети національних інтересів України та забезпечення національної безпеки, цілі, основні напрями державної політики у сфері національної безпеки;
поточні та прогнозовані загрози національній безпеці та національним інтересам України з урахуванням зовнішньополітичних та внутрішніх умов;
основні напрями зовнішньополітичної діяльності держави для забезпечення її національних інтересів і безпеки;
напрями та завдання реформування й розвитку сектору безпеки і оборони;
ресурси, необхідні для її реалізації.

Стратегія національної безпеки України є основою для підготовки всіх інших документів щодо планування у сферах національної безпеки і оборони та передбачає розробку:

Стратегії воєнної безпеки України.
Стратегії громадської безпеки та цивільного захисту України.
Стратегії розвитку оборонно-промислового комплексу України.
Стратегії кібербезпеки України.
Національної розвідувальної програми.
Державних програм у сферах національної безпеки і оборони (Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади розробляють державні цільові програми та інші програми на основі галузевих стратегій реалізації державної політики у сферах національної безпеки і оборони у встановленому законом порядку).

У розвиток законодавчих положень Указом Президента від 26 травня 2015 року «Про стратегію національної безпеки України» актуальними загрозами національній безпеці країни визначалися:

− військова агресія, участь регулярних військ, радників, інструкторів і найманців у бойових діях на території України;

− розвідувально-підривна і диверсійна діяльність, дії, спрямовані на розпалювання міжетнічної, міжконфесійної, соціальної ворожнечі і ненависті, сепаратизму і тероризму, створення і всебічна підтримка, зокрема військова, маріонеткових квазідержавних утворень на тимчасово окупованій території частини Донецької та Луганської областей;

− тимчасова окупація території Автономної Республіки Крим і міста Севастополя та дальші дії щодо дестабілізації обстановки у Балто-Чорноморсько-Каспійському регіоні;

− нарощування військових угруповань біля кордонів України та на тимчасово окупованій території України, у тому числі розміщення на півострові Крим тактичної ядерної зброї;

− блокування зусиль України щодо протидії монополізації стратегічних галузей національної економіки російським капіталом, щодо позбавлення залежності від монопольних постачань критичної сировини, насамперед, енергетичних ресурсів;

− торговельно-економічна війна;

− інформаційно-психологічна війна, приниження української мови і культури, фальшування української історії, формування російськими засобами масової комунікації альтернативної до дійсності викривленої інформаційної картини світу.

Про основні напрями держполітики у сфері безпеки

Виходячи із загроз, основними напрямами державної політики національної безпеки України визначені:

Відновлення територіальної цілісності країни.
Створення ефективного сектору безпеки і оборони.
Підвищення обороноздатності держави.
Реформування та розвиток розвідувальних, контррозвідувальних і правоохоронних органів.
Реформування системи державного управління, нова якість антикорупційної політики.
Інтеграція в Європейський Союз.
Особливе партнерство з НАТО.
Забезпечення національної безпеки у зовнішньополітичній сфері.
Забезпечення економічної безпеки.
Забезпечення енергетичної безпеки.
Забезпечення інформаційної безпеки.
Забезпечення кібербезпеки і безпеки інформаційних ресурсів.
Забезпечення безпеки критичної інфраструктури.
Забезпечення екологічної безпеки (Указ Президента України від 26 травня 2015 року № 287/2015 «Про стратегію національної безпеки України»).

За проміжок часу, який пройшов до прийняття нової Стратегії національної безпеки України, є можливість провести науковий аналіз якості виконання завдань, поставлених попереднім документом, що не є ціллю даної роботи.

Наступний Указ Президента України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України» пріоритетами забезпечення національної безпеки, фактично як і попередній Указ, визначає: відстоювання незалежності і державного суверенітету; відновлення територіальної цілісності у межах міжнародно визнаного державного кордону України; суспільний розвиток, насамперед, розвиток людського капіталу; захист прав, свобод і законних інтересів громадян України; європейську і євроатлантичну інтеграцію.

Реалізація цих пріоритетів забезпечуватиметься за такими напрямами:

відновлення миру, територіальної цілісності та державного суверенітету на тимчасово окупованих територіях у Донецькій і Луганській областях України на основі міжнародного права;
здійснення міжнародно-правових, політико-дипломатичних, безпекових, гуманітарних та економічних заходів, спрямованих на припинення Російською Федерацією незаконної окупації Автономної Республіки Крим та міста Севастополь;
продовження реалізації заходів з оборони та стримування, активного використання переговорних форматів та консолідації міжнародного тиску на Російську Федерацію як гарантії недопущення ескалації конфлікту з боку Росії, зменшення напруги та припинення Російською Федерацією збройної агресії;
використання всіх наявних механізмів ООН, Ради Європи, ОБСЄ, інших міжнародних організацій для консолідації міжнародної підтримки України у протидії російській агресії, відновленні територіальної цілісності та державного суверенітету України;
розвиток відносин зі Сполученими Штатами Америки, Сполученим Королівством Великої Британії і Північної Ірландії, Канадою, Федеративною Республікою Німеччина, Французькою Республікою, сусідніми та іншими державами, а також із міжнародними організаціями для забезпечення міжнародної безпеки та протидії спільним викликам і загрозам, мінімізації їх впливу на Україну;
повна імплементація Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, та модернізація її параметрів там, де необхідно, за результатами всебічного огляду досягнення цілей Угоди відповідно до статті 481, з метою набуття повноправного членства України у Європейському Союзі;
розвиток особливого партнерства з Організацією Північноатлантичного договору з метою набуття повноправного членства України в НАТО; − посилення спроможностей Збройних Сил України, інших органів сектору безпеки і оборони;
сталий розвиток національної економіки та її інтеграція в європейський економічний простір;
розвиток людського капіталу України, зокрема через модернізацію освіти і науки, охорони здоров’я, культури, соціального захисту;
захист особи, суспільства та держави від правопорушень, зокрема корупційних, забезпечення відновлення порушених прав, відшкодування заподіяної шкоди;
забезпечення екологічної безпеки, створення безпечних умов життєдіяльності людини, зокрема на територіях, що постраждали внаслідок бойових дій, розбудова ефективної системи цивільного захисту;
посилення спроможностей національної системи кібербезпеки для ефективної протидії кіберзагрозам у сучасному безпековому середовищі;
розвиток державно-приватного партнерства.