Організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням – конституційна функція прокуратури, що потребує законодавчого забезпечення впровадження

Другого червня 2016 року Верховна Рада прийняла Закон «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» No 1401-VIII, відповідно до якого розділ VIII «Правосуддя» Конституції України доповнено статтею 131-1, що визначає функції прокуратури, та одночасно виключено розділ VII «Прокуратура». Ця норма набрала чинності 30 вересня 2016 року.

Функції прокуратури відповідно до чинного законодавства

Зокрема, відповідно до частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Статтею 8 Основного Закону України визначено, що норми Конституції є нормами прямої дії, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції та повинні відповідати їй. У зв’язку із цим норми Кримінального процесуального кодексу України, які визначають повноваження прокурора, мають бути приведені у відповідність із зазначеними положеннями Конституції України.

Частиною 2 статті 36 КПК  України передбачено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням та одночасно визначено його повноваження, в тому числі підтримувати державне обвинувачення в суді, пред’являти цивільний позов в інтересах громадян. Ця норма базується на положеннях статті 121 Конституції України, що 30 вересня 2016 року втратила чинність, відповідно до якої до функцій прокуратури належало підтримання державного обвинувачення в суді; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

На цей час Кримінальний процесуальний кодекс України в контексті повноважень прокурора не містить таких термінів, як «підтримання публічного обвинувачення», «організація досудового розслідування», «нагляд за негласними та іншими слідчими діями органів правопорядку», а «організація досудового розслідування» відповідно до частини 1 статті 39 цього кодексу взагалі покладається лише на керівника органу досудового розслідування. Водночас через два роки після прийняття вказаного закону Верховною Радою України не прийнято жодного закону, який би забезпечував впровадження положень статті 131-1 Конституції України до відповідних законів України, в тому числі Кримінального процесуального кодексу України, Закону «Про прокуратуру».

Проблема розмежування повноважень

Однією із причин цього є те, що на практиці досить проблемним виявилося здійснити розмежування вжитих у статті 131-1 Конституції України термінів: «організація досудового розслідування», «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», «нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку», «вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження», які мають визначати повноваження прокурора на стадії досудового розслідування. У зв’язку з цим ще однією проблемою виявилося розмежування цих повноважень між прокурором — керівником органу прокуратури та прокурором — процесуальним керівником у кримінальному провадженні. Артикуца Н. В. вважає, що важливою складовою якості законодавчого тексту є дотримання єдності термінології, її несуперечливості й логічної впорядкованості, відповідності національним та міжнародним термінологічним стандартам. Коли на позначення одного юридичного поняття в різних нормативно — правових актах вживаються різні термінологічні одиниці, то це призводить до нечіткості, неясності та неоднозначності в розумінні та застосуванні законодавчих приписів. Потенційно небезпечними з точки зору правозастосування є також порушення законодавцем правил побудови дефініцій термінів у законодавчих актах, адже їх призначення і полягає в тому, щоб через чітку й однозначну дефініцію певного спеціального поняття забезпечити його правильне розуміння і практичне використання, запобігти будь-яким хибним тлумаченням (Артикуца Н. В. Законодавчі терміни та їх визначення. — Електронний ресурс. Режим доступу — http://ekmair.ukma.edu.ua/bitstream/handle/123456789/605/Artykutsa_Zakonodavchi%20terminy.pdf).

На термінологічну недосконалість конструкції статті 131­1 Конституції України звертав увагу суддя Конституційного Суду України Мельник М. І. в окремій думці стосовно висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності доопрацьованого законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Він зокрема, вважає, що новою редакцією статті 131-1 Конституції України за прокуратурою буде фактично закріплено функцію здійснення досудового розслідування.

Також в окремій думці М. І. Мельник робить висновок, що здійснення і організація досудового розслідування, і процесуального керівництва досудовим розслідуванням дають прокурору можливість самостійно проводити повноцінне досудове розслідування від його початку до завершення. Те, що функція організації та процесуального керівництва досудовим розслідуванням не зводиться до нагляду за таким розслідуванням, підтверджується також закріпленням за прокуратурою повноважень «нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку» та «вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження».

Мельник М. І. застерігав, що запропоноване законопроектом закріплення в Конституції України повноваження прокуратури здійснювати досудове розслідування негативно вплине на інституційну спроможність прокуратури, призведе до зосередження в неї двох взаємовиключних функцій — здійснення досудового розслідування та нагляду за ним. Поєднання їх з функцією підтримання публічного обвинувачення в суді створить конституційні передумови для порушення принципу проведення об’єктивного, повного і всебічного досудового розслідування, різного роду службових зловживань під час проведення такого розслідування, що може призводити до обмеження чи позбавлення гарантованих Конституцією України права на захист від обвинувачення, права на презумпцію невинуватості, права на судовий захист (статті 55, 59, 62, 63 Конституції України).

Позиція експертів

Негативні відгуки з приводу положень статті 131-1 Конституції України ще на стадії законопроекту висловлювали експерти Робочої групи із судової реформи Реанімаційного пакету реформ в своєму висновку, опублікованому ще 25 січня 2016 року, які вважають, що положення пункту 2 частини 1 запропонованої для доповнення Конституції України статті 131-1 суперечать принципу юридичної визначеності, створюють підстави для юридичних конфліктів і можуть негативно вплинути на захист прав людини і громадянина, інтересів держави, юридичних осіб, інших суб’єктів. В обґрунтування цієї позиції ними зазначається, що: 1) на прокуратуру покладається функція «організації досудового розслідування», а це прямо заперечує існування органів досудового розслідування та їхніх керівників і заступників керівників, які за чинним КПК України саме й організовують розслідування, тобто керують слідчими, виконуючи стосовно них організаційно-розпорядчі обов’язки, розподіляють між ними кримінальні провадження, забезпечують дотримання службової дисципліни, організовують навчання і підвищення кваліфікації, видають накази й розпорядження для цього, проводять службові наради тощо; 2) на прокуратуру покладається незрозуміла функція «вирішення… інших питань під час кримінального провадження»; 3) на прокуратуру покладається функція «нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку» (не за законністю дій, а за діями).

Видається, що лише автори Закону України No 1401-VIII від 2 червня 2016 року могли б дати вичерпні відповіді щодо закладеної ними в статті 131-1 Конституції України логіки, семантичного значення вжитих у ній термінів та їх законодавчого забезпечення впровадження.

Однак, як слідує із відомостей коментарів Робочої групи з конституційної реформи, що приведені в тексті вищевказаного висновку Робочої групи з судової реформи Реанімаційного пакету реформ, автори цієї норми вочевидь уникли відповідей з приводу юридичної невизначеності запропонованих ними термінів «організація досудового розслідування» та «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням».

Спроба привести окремі норми КПК України у відповідність із статтею 131-1 Конституції України була зроблена двома групами народних депутатів, які зареєстрували законопроект No 5177 від 23 вересня 2016 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (в частині забезпечення реалізації функцій прокуратури)» та законопроект No 5177-1 від 6 жовтня 2016 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (в частині реформування прокуратури відповідно до європейських стандартів)». Однак обидві спроби виявилися невдалими, оскільки 5 квітня 2017 року Комітет Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності на своєму засіданні прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України обидва законопроекти повернути суб’єктам законодавчої ініціативи на доопрацювання.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України також дійшло висновків, що обидва законопроекти доцільно повернути суб’єктам законодавчої ініціативи на доопрацювання. В законопроекті No 5177 від 23.09.2016 пропонувалося частину 1 статті 3 КПК України (Визначення основних термі­нів Кодексу) доповнити новими пунктами такого змісту: «6‐1) організація досудового розслідування — діяльність прокурора з вжиття організаційно-розпорядчих та процесуально-правових заходів під час досудового розслідування з метою забезпечення виконання завдань кримінального провадження; 6-2) процесуальне керівництво досудовим розслідуванням — процесуальна діяльність прокурора, спрямована на забезпечення ефективного досудового розслідування в конкретному кримінальному провадженні».

Тобто зроблена спроба одні терміни визначити через низку інших нових термінів, які між собою пересікаються та на практиці породять ще більше запитань. Згадана вже Н. В. Артикуца у порадах стосовно створення законодавчих дефініцій зазначає, що не слід визначати термін або словосполучення через той самий термін або словосполучення (правило заборони кола) та небажано, аби дефініція містила терміни, які самі потребують визначення.

Організація досудового розслідування чи організація процесуального керівництва?

На необхідності роз’яснення правоохоронцям і суспільству поняття «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням» та чіткого визначення функції «організація та процесуальне керівництво досудовим розслідуванням» авторитетно наголошує в своїй публікації колишній заступник Генерального прокурора України Баганець О.В. При цьому він задає питання — про що ж у статті 131-1 Конституції України ідеться: про «організацію досудового розслідування», чи про «організацію процесуального керівництва»? (Баганець О. В. Аналіз приведення нормативних актів до нової редакції Основного Закону в руслі змін у судочинстві. Електронний ресурс — Юридичний вісник України. — Режим доступу: http://yvu.com.ua/sudova-reforma-i-konstytutsiya/).

Крім того, О. В. Баганець відзначає, що незрозуміло для багатьох фахівців те, чи продовжує здійснювати прокурор нагляд за додержанням вимог Конституції та КПК України під час проведення досудового розслідування? Чи сьогодні прокуратуру перетворили на орган, який здійснює організацію проведення досудового розслідування, а тому й повинен нести повну відповідальність як за розкриття злочинів і доведення винуватості підозрюваних та обвинувачених осіб, так і за дотриманням прав і свобод учасників процесу? Хто ж тоді зобов’язаний та має повноваження здійснювати нагляд за дотриманням законності при проведенні досудового розслідування?

Погляд практиків на проблему

У зв’язку з цим, можливо, цікавим законодавцям буде погляд на описану проблематику з боку практиків. Тому пропонується розмежувати вжиті в статті 131-1 Конституції України терміни, що визначають функції прокуратури, не через призму комплексу складних законодавчих дефініцій (визначень), для розуміння яких необхідне окреме доктринальне дослідження, а через віднесення їх (функцій) до певного процесуального суб’єкта та чіткого визначення його повноважень, направлених на реалізацію цих функцій. Зокрема, пропонується реалізацію функцій прокуратури: «здійснення організації досудового розслідування» та «вирішення інших питань під час кримінального провадження» віднести до компетенції прокурора — керівника органу прокуратури, яким відповідно до пункту 9 статті 3 КПК Україн є Генеральний прокурор, керівник регіональної прокуратури, керівник місцевої прокуратури та їх перші заступники і заступники. У свою чергу прокурор — керівник органу прокуратури, реалізуючи свої повноваження, визначатиме прокурора для здійснення конституційних функцій прокуратури: «процесуального керівництва досудовим розслідуванням», «нагляду за негласними, іншими слідчими діями органів досудового розслідування» та «підтримання публічного обвинувачення в суді», а в необхідних випадках — утворюватиме для цих цілей групу прокурорів та визначатиме старшого групи.

Якою бачиться нова редакція статті 36 КПК

Жодним чином не претендуючи на істину в останній інстанції, пропонується нова редакція статті 36 КПК України, яка має на меті привести основоположну норму цього кодексу, що окреслює повноваження прокурора, у відповідність до статті 131-1 Конституції України та одночасно є спробою надати відповіді на ряд інших проблемних питань, що накопичилися за час застосування цієї норми на практиці. При цьому в статті жирним шрифтом виділені ті місця, де внесені відповідні редакційні правки, зміни та/або доповнення в порівнянні із положеннями діючої редакції.

«Стаття 36. Прокурор

1. Прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог кримінального процесуального законодавства України, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, які не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов’язані виконувати законні вимоги, вказівки, доручення та процесуальні рішення прокурора.

2. Прокурор, здійснюючи процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, нагляд за негласними та іншими слідчими діями органів досудового розслідування та підтримання публічного обвинувачення в суді, уповноважений:

• за наявності підстав, передбачених цим Кодексом, вносити відомості про вчинене кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань та з дотриманням правил підслідності доручати проведення досудового розслідування і передавати матеріали органу досудового розслідування;
• мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування;
• приймати процесуальні рішення у формі постанови, складати протоколи у випадках, передбачених цим Кодексом;
• визначати підслідність кримінального правопорушення та направляти матеріали досудового розслідування за підслідністю;
• об’єднувати або виділяти матеріали досудового розслідування та з дотриманням правил підслідності доручати проведення досудового розслідування й передавати об’єднані або виділені матеріали органу досудового розслідування;
• доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, заходів забезпечення кримінального провадження, інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них;
• із метою виконання завдань кримінального провадження збирати докази та особисто витребувати й отримувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, службових і фізичних осіб речі, документи, відомості, висновки експертів, висновки ревізій, аудиту, акти перевірок тощо; проводити слідчі (розшукові) дії, негласні слідчі (розшукові) дії, заходи забезпечення кримінального провадження та інші процесуальні дії в порядку, визначеному цим Кодексом;
• доручати проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, заходів забезпечення кримінального провадження, інших процесуальних дій відповідним оперативним підрозділам або іншому органу досудового розслідування;
• скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих;
• ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених цим Кодексом, для його відводу або у випадку неефективного досудового розслідування;
• погоджувати або відмовляти в погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, заходів забезпечення кримінального провадження, інших процесуальних дій у випадках, передбачених цим Кодексом, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання;
• наглядати за проведенням слідчим, оперативним підрозділом ініційованих ним або органом досудового розслідування негласних слідчих (розшукових) дій та приймати рішення про залучення до їх проведення інших осіб, припинення подальшого їх проведення, якщо в цьому відпала необхідність, або заборонити їх проведення, якщо встановлено порушення вимог Конституції України чи визначеного цим Кодексом порядку і строків їх проведення;
• письмово повідомляти в порядку, визначеному цим Кодексом, осіб, конституційні права яких були тимчасово обмежені під час проведення негласних слідчих (розшукових) дій, а також підозрюваного, його захисника про таке обмеження;
• звертатися до слідчого судді з клопотаннями про надання дозволу на проведення ревізії, призначення перевірки, аудиту;
• визнавати особу підозрюваною, погоджувати рішення слідчого про визнання особи підозрюваною та вручати у порядку, передбаченому цим Кодексом, примірник постанови про визнання особи підозрюваною;
• залучати захисника для проведення окремих процесуальних дій у порядку, передбаченому цим Кодексом;
• пред’являти цивільний позов в інтересах держави в порядку, передбаченому цим Кодексом та законом;
• висувати обвинувачення у вчиненні кримінального правопорушення, складати клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності та звертатися з ними до суду;
• підтримувати публічне обвинувачення в суді, відмовлятися від підтримання публічного обвинувачення, змінювати його або висувати додаткове обвинувачення в порядку, встановленому цим Кодексом;
• брати участь у розгляді судом клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності та звертатися із ними до суду;
• погоджувати запит органу досудового розслідування про міжнародну правову допомогу, передання кримінального провадження або самостійно звертатися з таким запитом, клопотанням у порядку, встановленому цим Кодексом;
• доручати органу досудового розслідування виконання запиту (доручення) компетентного органу іноземної держави про міжнародну правову допомогу або перейняття кримінального провадження, перевіряти повноту і законність проведення процесуальних дій, а також повноту, всебічність та об’єктивність розслідування в перейнятому кримінальному провадженні;
• перевіряти перед направленням прокуророві вищого рівня документи органу досудового розслідування про видачу особи (екстрадицію), повертати їх відповідному органу з письмовими вказівками, якщо такі документи необґрунтовані або не відповідають вимогам міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України чи законам України;
• доручати органам досудового розслідування проведення розшуку і затримання осіб, які вчинили кримінальне правопорушення за межами України, виконання окремих процесуальних дій з метою видачі особи (екстрадиції) за запитом компетентного органу іноземної держави;
• оскаржувати судові рішення в порядку, встановленому цим Кодексом;
• здійснювати інші повноваження під час кримінального провадження, передбачені кримінальним процесуальним законодавством України.

3. Прокурор — керівник органу прокуратури, визначений у пункті 9 статті 3 цього Кодексу, здійснюючи організацію досудового розслідування та вирішуючи інші питання під час кримінального провадження, діє у межах своїх повноважень, визначених кримінальним процесуальним законодавством України, та має право:

• визначати прокурора для здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, нагляду за негласними, іншими слідчими діями органів досудового розслідування та підтримання публічного обвинувачення в суді, а в необхідних випадках — утворювати для цих цілей групу прокурорів та визначати старшого групи відповідно до цього Кодексу;
• скасовувати незаконні або необґрунтовані постанови зазначених у частині 2 цієї статті прокурорів та керівників органів прокуратури нижчого рівня, крім постанов прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, які вправі скасувати лише заступник Генерального прокурора — керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Генеральний прокурор або особа, яка виконує їх обов’язки;
• вирішувати спори про підслідність кримінального правопорушення;
• вмотивованою постановою доручати здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального правопорушення, крім віднесеного до підслідності Національного антикорупційного бюро України, іншому органу досудового розслідування, в тому числі слідчому підрозділу вищого рівня в межах одного органу, в разі неефективного досудового розслідування;
• забезпечувати додержання визначеним у частині 2 цієї статті прокурором, слідчим розумних строків проведення досудового розслідування та прийняття процесуальних рішень у кримінальному провадженні;

Сергій Личик,
заслужений юрист України

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути