Думка експерта
Верховенство права – це мета, а засада законності один із засобів її досягнення
Іван Котюк, доктор юридичних наук, професор
Згідно зі ст. 8 Конституції «В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції гарантується».
Загалом по темі
З урахуванням вказаних конституційних настанов, вважається, що одним із світоглядних орієнтирів у системі правовідносин в Україні є принцип верховенства права. А оскільки категорія «право» тлумачиться в суб’єктивному значенні – як право особи на певні цінності та об’єктивному – як система встановлених державою правил, то закономірним є питання – на яке право орієнтує вказаний принцип? Але якщо національне праворозуміння базується на визнанні того, що право – це система встановлених і охоронюваних державою формально визначених загальнообов’язкових норм, якими регламентовані суспільні відносини, то є зрозумілим, що саме про верховенство вказаних норм ідеться й у даній конституційній настанові. От тому й у Коментарі до Конституції України 1996 р. зазначено, що принцип верховенства права означає: 1) підпорядкованість держави та її інститутів праву і його пріоритет щодо них; 2) пріоритет права щодо інших соціальних норм; 3) політика держави має визначатися й закріплюватися у правових формах; 4) правова держава має будувати свої відносини з особою і суспільством на основі правових актів (с. 40).
Читайте також: Микола Оніщук: «Незалежність системи правосуддя — маркер демократичних перетворень в Україні»
Якщо ж врахувати, що в Україні поняття «право» і «закон» ототожнюються, а «закон» тлумачиться і як будь-який акт законодавства, то стає очевидним, що проголошуючи в Конституції «верховенство права» її автори мали на увазі верховенство закону. Більше того, якщо Конституційний Суд дійшов висновку, що «право не обмежується законодавством як однією з його форм, а включає й інші легітимовані суспільством соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо», то це означає, що він задекларував підстави з поняттями «право», «закон», «законодавство» ототожнювати й вказані «регулятори».
Додатковим аргументом до того, що верховенство права і закону в національному праворозумінні ототожнюються, а категоріями «право» та «права людини» позначаються різні соціальні цінності, а відтак – що верховенство права означає лише верховенство правил, встановлених державою, є й позиція вчених, яка проявляється навіть у назвах їхніх публікацій, прикладом яких є «Тріада європейських цінностей – верховенство права, демократія, права людини – як основа українського конституційного ладу». Але чи є для цього належні підстави і чи справді саме таке розуміння верховенства права відповідає європейським уявленням про нього?
Витоки ідеї верховенства права та її національна інтерпретація
Адже, як відомо, витоками ідеї верховенства права стали філософські вчення, спрямовані на пошуки обґрунтування узгодження в практиці суспільних відносин пріоритетів приватних та публічних інтересів. І закономірним є те, що виникла ця ідея на основі природно-правового світогляду, який базується на визнанні того, що категорія «право», насамперед, означає повноваження особи на конкретні немайнові та немайнові цінності, тобто право в суб’єктивному розумінні, послідовники якого Дж. Гаррінгтон, А. Дайсі та інші дійшли висновку, що засада верховенства права є засобом забезпечення пріоритету природних прав людини у суспільних відносинах, в яких, наприклад, «моральне право» є таким же беззаперечним аргументом, як і вимога закону. А оскільки ця засада особливого значення набуває у відносинах людини з державою, то вона закріплюється в суспільному договорі (Конституції або конституційних законах), внаслідок чого й стає і юридичною категорією, й однією з юридичних гарантій утвердження та забезпечення прав людини.
Тобто, за задумом авторів вказаної концепції, «верховенство права» означає верховенство прав людини і, насамперед, її природних прав, незалежно від того, якими загальновизнаними соціальними нормами вони передбачені. От тому, якщо декларується верховенство права, а його зміст розкривається не через верховенство прав людини, а через верховенство конституції, то це є техніко-юридичною підміною поняття, прикладом якої в Україні є й те, що тут судочинство «скромно» стали іменувати «правосуддям», що з методологічного погляду неприпустимо й може бути виправдане лише політичними міркуваннями, які завжди передбачають елемент лукавства, що зумовлює і плутанину в понятійно-категоріальному апараті теорії правовідносин, і хаос в їхньому змісті.
Як наслідок, із проголошенням верховенства права, засади верховенства закону та законності почали заперечуватися, хоча це й суперечить самому змісту правовідносин. Адже, як відомо, засада законності, як вимога суворого й неухильного дотримання законів всіма суб’єктами правовідносин, традиційно визнавалася однією з найважливіших ознак їх демократичності. Її безспірність посвідчувалася тим, що вона проголошувалася в Конституції, а нагляд за її додержанням покладався на органи прокуратури у формі «загального нагляду».
Невипадково вона була збережена й у новітній Конституції України, згідно з ст. 6 якої «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України», а згідно з її ст. 19 «правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» тощо.
Важливою юридичною гарантією забезпечення вказаних вимог є те, що в них публічні та приватні аспекти суспільних відносин чітко розмежовуються, а права і обов’язки їхніх учасників істотно відрізняються. Зокрема, в приватних відносинах кожному дозволено все, крім того, що заборонено законом, а зобов’язаний кожен лише до того, що ним передбачено. А в публічних відносинах, які, насамперед, стосуються державних органів і посадових осіб, вони уповноважені лише на те, і зобов’язані лише до того, що прямо передбачено законом, що є юридичною гарантією запобігання їхньому свавільному втручанню в приватне життя людини, зловживанню владою, самоуправству тощо.
Якщо ж поряд із засадою верховенства права в Конституції визнавалася й засада верховенства закону, а згідно з її ст. 55 «права і свободи захищаються судом», то цим засадам особливого значення надавалося в судочинстві, однією із засад якого визнавалася засада законності, а в ст. 129 проголошувалось, що «судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону».
Читайте також: «У відносинах медичного права є багато нюансів, але немає клієнтів. Є лікар і пацієнт…»
Проте, як відомо, наступ на засаду законності почався зі скасування «загального нагляду» за дотриманням законів. Що ж до змін до ст. 129 Конституції, згідно з якими тепер «суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права», а засада законності з переліку конституційних засад судочинства вилучена, то вони стали лише логічним продовженням цього наступу. Як наслідок, те, що в ухвалених новітніх процесуальних кодексах (за винятком кримінального процесуального) засада законності з переліку їхніх засад вилучена також, і в кожному з них задекларована засада верховенства права, то це стало лише приведенням їх у відповідність до вимог Конституції.
Але чи не суперечить ця тенденція ідеології вказаних правовідносин і яка проблема розв’язана цими змінами? Тобто, якщо згідно зі статтями 3 та 8 Конституції держава здійснює свою владу згідно із засадою верховенства права, а у статтях 6 та 19 задекларовано верховенство закону, то чи справді вказані підходи суперечать один одному й чи було це достатньою підставою для скасування засади законності? Адже тепер склалася ситуація, за якої, якщо попередня редакція ст. 129 Конституції узгоджувалась зі статтями 6 та 19, але суперечила її ст. 3, то чинна – узгоджується з її ст. 3, але суперечить її статтям 6 та 19.
Важливим тут є і техніко-юридичний аспект проблеми. Адже, якщо в ч. 1 ст. 129 Конституції тепер проголошено, що «Суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права», то буквальне її тлумачення дає підстави для хибного висновку, що в судочинстві цією засадою повинні керуватися лише судді, а на інших його учасників вона не поширюється.
У цілому ж варто зазначити, що: 1) вказаними конституційними змінами внесені істотні корективи й на галузевому рівні; 2) ці зміни не скоординовані ні з їхньою ідеологією, ні між собою, ні з методологією правовідносин; 3) в галузевих кодексах засада верховенства права тлумачиться по-різному; 4) і на конституційному, і на галузевому рівні це тлумачення є хибним.
Наприклад, згідно з п. 1 ч. 3 ст. 2 ЦПК однією з основних засад (принципів) цивільного судочинства є засада верховенства права, якій присвячена його ст. 10 «Верховенство права та законодавство, відповідно до якого суд вирішує справи». Що ж до змісту вказаної засади, то в даній статті він не розкритий, а в ній лише перелічені ті акти законодавства, згідно з якими «суд вирішує справи». Згідно зі ст. 6 КАС: 1. Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема людина, її права та свободи, визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. 2. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. А в ст. 8 КПК, яка присвячена цій засаді, лише повторено зміст частин 1 та 2 ст. 6 КАСУ.
Зарубіжний досвід та його відображення в національному законодавстві
Що ж до того, чи відповідають вказані конституційні та галузеві положення методологічним настановам щодо розуміння суті правовідносин та істинного змісту засади верховенства права, то відповідь на це питання можна отримати лише за умови їх наукового аналізу. Зокрема, чи є підстави ототожнювати засади верховенства права та верховенства закону? Адже хоча поняття «право» і «закон» багатозначні, за буквального тлумачення їх ототожнення є безпідставним, що стає очевидним при використанні хоча б методу аналогії. Наприклад, у латинській мові «право» позначається «jus», а закон – «lex». В англійській слова «право, правий (справедливість)» перекладаються «right», а «закон» – «law». «Верховенство права» – «supremacy of right», а «верховенство закону» – «supremacy of law».
Що ж до того, що поняття «верховенство права», нібито, запозичене з англійської шляхом перекладу конструкції «the Rule of Law», то тут принципово важливим є те, що слово «rule» означає «норма, правило», і саме тому вказана конструкція мала б перекладатись не як «верховенство права», а як «норма (правило, вимога) закону». І саме такий підхід, за якого будь-яке правило, що стосується прав людини, якщо воно передбачене загальновизнаними соціальними нормами, повинне прирівнюватися до правила, закріпленого в законі, й відповідати ідеології концепції верховенства права, згідно з якою його досягнення є метою, а законодавство є одним із засобів її досягнення. А те, що в Україні «the Rule of Law» тлумачиться як «верховенство права», то це просто непорозуміння.
І саме це простежується й у суперечливому висновку Конституційного Суду, згідно з яким «верховенство права – це панування права в суспільстві. Воно вимагає від держави втілення його в правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема, в закони, які за змістом мають бути проникнуті ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним із його принципів є те, що право не обмежується законодавством як однією з його форм, а включає й інші легітимовані суспільством соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо». А суперечливим цей висновок є тому, що якщо його теза про те, що ідея верховенства права вимагає втілення його в правотворчу та правозастосовну діяльність, є правильною і прогресивною, оскільки орієнтує на те, що її змістом є верховенство прав людини (а інакше, що тоді «втілювати в закони»), то теза про те, що право не обмежується законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, є хибною. Адже за такого підходу: 1) поняття «право» ототожнюється з його джерелами, якими є не тільки акти законодавства (правові акти), а й інші види соціальних норм; 2) таке ототожнення свідчить про те, що у висновку суду також ідеться про право в об’єктивному розумінні (як системи норм), що суперечить самій ідеї верховенства права (як прав людини); 3) нібито норми моралі, звичаї тощо також є «формою законодавства» (складовою системи правових норм), що суперечить змісту правового регулювання, згідно з яким норми моралі, звичаї тощо функціонують поряд із нормами законодавства. А якщо вони узаконюються, то стають складовою законодавства (правових норм).
Але головним у даному контексті є питання, що в суспільстві повинне «панувати» – право, як би воно не тлумачилося, чи – людина та її права? Якщо право, то це типовий радянський підхід, за якого право завжди було (і залишається!) «закріпленою в законі волею панівного класу», а тому й ототожнювалося із законом, який, як відомо, панував завжди, але ніколи не панувала людина та її права. А якщо в ст. 1 Конституції проголошено, що Україна є демократичною, соціальною і правовою державою, то закономірними є і її норми, згідно з якими «Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави» (ст. 3), права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (ст. 21), громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст. 24). А оскільки вказаними нормами задекларовано антропоцентристську ідеологію суспільних відносин, а відтак, й ідею верховенства людини та її прав на конкретні майнові та немайнові цінності, то саме їхній зміст і мав би визначати й головний напрям політики держави, і зміст засади верховенства права.
Що ж до європейських стандартів тлумачення змісту засади верховенства права, то найбільш повно вони розкриті в звіті Венеційської комісії 2011 р., в якому на підставі аналізу підходів до її розуміння, зафіксованих у міжнародно-правових документах, конституціях, законодавстві та науковій літературі низки європейських держав, визнано, що основними вимогами, які випливають з її змісту, є: 1) безумовне і беззастережне визнання та повага до прав і свобод людини, незалежно від того, якими загальновизнаними видами соціальних норм вони передбачені; 2) верховенство конституційних настанов як у системі законодавства, так і в практиці правовідносин; 3) розподіл влади та незалежність кожної з її складових; 4) законність, включно з прозорим, підзвітним і демократичним процесом ухвалення законів та безумовним дотриманням їхніх вимог у ході правовідносин; 5) обмеження дискреційних повноважень і заборона довільності як в ухваленні публічних рішень, так і у вчиненні процесуальних дій; 6) рівність у правах і обов’язках (рівноправність) та рівність усіх перед законом і судом; 7) юридична визначеність як змісту кожної категорії та кожного права і обов’язку, так і процедури їх реалізації та захисту; 8) принцип захисту довіри (юридичної певності) щодо рішень і дій органів влади; 9) принцип пропорційності державних і суспільних інтересів та інтересів людини; 10) доступ до правосуддя, що здійснюється незалежним і безстороннім судом, включно з можливістю оскарження як адміністративних актів, так і рішень суду.
Особливості галузевого відображення проблеми
А порівняльний аналіз наведених вимог і норм національного законодавства свідчить про те, що в ньому зміст засади верховенства права найбільш адекватно розкритий у ст. 6 КАС. При цьому важливим є те, що в ній акцентується увага на тому, що відповідно до принципу верховенства права людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, що задекларовано і в ст. 3 Конституції, а тому заслуговує на запозичення й в інші процесуальні кодекси.
Слід визнати й те, що уявлення учасників правовідносин про права і свободи людини повинні бути скоординовані як із настановами методології правовідносин, так і з висновком Конституційного Суду, які орієнтують на те, що джерелами права є не тільки законодавство, як одна з його форм, а «й інші, зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства і легітимовані ним, соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо». А для цього вказана настанова мала б бути закріплена у відповідних статтях закону.
Важливо, що європейські стандарти в розумінні засади верховенства права визначають не лише змістовний аспект взаємовідносин між людиною і державою, який полягає у визнанні людини та її прав найвищою соціальною цінністю незалежно від того, в яких загальновизнаних соціальних нормах вони передбачені, а й їхній процедурний аспект, що полягає в дотриманні відповідних вимог як у правотворчій, так і в правозастосовчій діяльності, що стає особливо очевидним з урахуванням засади правової визначеності, яка орієнтує на необхідність чіткого та однозначного викладу змісту кожного «суб’єктивного» права у відповідних нормах «матеріального права». Водночас, не менш важливою є й необхідність обов’язкового визначення процедури реалізації та захисту кожного з цих прав у нормах «процесуального права». От тому традиційно першою в переліку конституційних засад судочинства й була засада законності, однак у сучасній редакції цієї норми вона з нього вилучена. І пояснюється це тим, що, нібито, вона є складовою засади верховенства права, хоча є очевидним, що ототожнення понять «верховенство права», тобто прав людини та «верховенство закону», як і, наприклад, понять «правосуддя» і «судочинство», – безпідставне. А якщо кожне «матеріальне право» повинне передбачати й систему норм «процесуального права», якими б було чітко регламентовано як порядок його реалізації, так і способи забезпечення та захисту, то саме охороні цих цінностей й сприяла засада законності, яка орієнтувала на дотримання не тільки «духу», а й «букви» закону.
Слід, проте, відзначити, що засада законності є не тільки процедурним, а й онтологічним (сутнісним) засобом забезпечення верховенства права, тим більше, що її функції цим не вичерпуються. Адже невипадково в системі правових норм розрізняють норми матеріального і норми процесуального права, які лежать в основі різних галузей права та величезної кількості різноманітних правових інститутів, вже сама наявність яких свідчить про те, що регламентація суспільних відносин спрямована не лише на врегулювання питань, пов’язаних із правами людини, а й безліч тих із них, які прав людини не стосуються. Якщо ж при цьому від обов’язковості вказаних норм відмовитися, то який тоді сенс у регулюванні ними суспільних відносин взагалі? Тобто, відмова від засади законності означає узаконення можливості їх ігнорування, що є дискредитацією самої суті правовідносин, а в підсумку – відкриває шлях до беззаконня.
Наслідки і висновки
Таким чином, ототожнення засади законності із засадою верховенства права, а тим більше відмова від неї, є лише проявом нерозуміння системного уявлення про мету і завдання, зміст та засоби забезпечення належного функціонування правовідносин, в яких верховенство права – мета, а засада законності – один із засобів її досягнення. А оскільки, фактично, вказані засади не суперечать, а лише доповнюють одна одну, то незважаючи на відмову від засади законності, як на конституційному, так і на галузевому рівнях, виявилось, що в переліку засад кримінального судочинства вона збережена. Більше того, в кожному з процесуальних кодексів статтями, які присвячені змісту судових рішень, визначено, що вони повинні відповідати, насамперед, засаді законності. Зокрема, в ст. 370 КПК, ст. 242 КАС та ст. 263 ЦПК: «Законність, обґрунтованість і вмотивованість судового рішення», задекларовано, що: «1. Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим і вмотивованим. 2. Законним є рішення, ухвалене компетентним судом згідно з нормами матеріального права з дотриманням вимог процесуального права». Й хоча саме так і мало б бути, все ж постає питання, якщо від засади законності в Україні відмовилися і в конституційному, і в галузевих їх переліках, то про яку «законність» ідеться в даних нормах? Чи, може, це пояснюється лише тим, що законодавці при приведенні цих кодексів у відповідність з вимогами Конституції далі десятої статті їх не читали?
Що ж до методологічних орієнтирів у питаннях співвідношення засад верховенства права та законності, то ними мало б бути усвідомлення того, що в структурі соціальних цінностей забезпечення справедливості та прав людини є метою, а норми законодавства – складовою засобів її досягнення. Але оскільки соціальна несправедливість може бути зумовлена не тільки порушенням закону, а й її узаконенням, то цінність визнання засади верховенства прав людини полягає в тому, що нею задекларовано верховенство цих прав незалежно від того, в яких загальновизнаних соціальних нормах вони передбачені, а соціальна цінність засади законності в тому, що вона є юридичною гарантією забезпечення не тільки прав людини, а й суті правовідносин як таких, які передбачають не тільки права і обов’язки їх учасників, а й належну процедуру їх реалізації та захисту.
І все ж, як засвідчує життєвий досвід, якщо на рівні побутової правосвідомості правило, згідно з яким порушення прав людини, незалежно від того, якими соціальними нормами вони передбачені, є неприпустимим, що зобов’язує визнавати, ставитися до них з повагою і не порушувати їх, зберігається і визнається, то на рівні «елітарного» світосприйняття забезпечити визнання, а тим більше втілення цього правила в життя, поки що не вдавалося ні за допомогою верховенства закону, ні за допомогою верховенства права. От тому й складається враження, що відмовившись від засади законності, ігнорувати вимоги законів тепер дозволили всім.
Джерело: Юридичний вісник України
