Думка експерта
Нова реформа органів правопорядку від Банкової, або Дещо про конституційну функцію прокуратури і критерії оцінки роботи слідчих та прокурорів
За якими критеріями слід оцінювати роботу органів правопорядку і прокуратури, аби стимулювати покращення їхньої діяльності із протидії злочинності та корупції в нашій державі?
 Олексій Баганецьзаступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), заступник голови Союзу юристів України, почесний президент Асоціації слідчих України, віце-президент Світового конгресу українських юристів, адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України, стрілець Тероборони м. Києва |
Для того, щоб говорити про якісь зміни в діяльності органів правопорядку, а тим більше прокуратури, хотів би ще раз порадити нашому Президенту, його офісу та розробникам нещодавно затвердженого главою держави «Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023-2027 роки» спочатку привести норми діючих законів, в тому числі й Закону «Про прокуратуру», у відповідність до чинної Конституції України, до якої ще в червні 2016 року були внесені зміни у зв’язку з так званою «судовою реформою» Петра Порошенка. Ну не може держава, яка всіма силами прагне, начебто, до якнайшвидшого вступу до Європейського Союзу, не дотримуватия вимог свого Основного Закону!
Читайте також: До 750 прожиткових мінімумів допомоги прокурорам за шкоду життю та здоров’ю у районах бойових дій
Про це я неодноразово писав і звертався з цього приводу до попередньої влади, теж саме роблю й уже при нинішній, наголошуючи на тому, що вони протягом минулих 7-ми років навіть не спромоглися дати законодавче роз’яснення нових конституційних понять функцій прокуратури, в тому числі, що таке «організація досудового розслідування», чим вона відрізняється від того ж «процесуального керівництва досудовим розслідуванням» та якого саме рівня прокурори повинні ними займатися. Теж саме стосується й конкретизації змісту поняття, що таке «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», щоб роз’яснити, зокрема, як забезпечити виконання слідчими вказівок і доручень прокурора, якщо органи досудового розслідування, в тому числі й їхні керівники, не реагують на вимоги прокурора і не виконують їх.
Також до цього часу незрозуміло, що означає така конституційна функція прокуратури як «нагляд за негласними та іншими слідчими та розшуковими діями органів правопорядку» та якими повноваженнями наділений прокурор, в тому числі і вищого рівня, із забезпечення її виконання. А для усунення цього відвертого беззаконня, тим більше в умовах повномасштабної війни з агресором, потрібно негайно вносити відповідні зміни і до КПК України, що треба було зробити вже давно, оскільки він проголосований ще в 2012 році, тим більше прийнятий у порушення вимог Конституції й не дає можливості правоохоронцям та прокурорам на повну силу, а головне, результативно, боротися зі злочинністю та корупцією, дотримуючись, при цьому, вимог закону та прав і свобод громадян.
Хотів би також порекомендувати черговим «реформаторам» з Офісу Президента, які розробляли й готували вказаний Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку та відповідний Указ Президента України про його затвердження, конкретні критерії оцінки діяльності органів досудового розслідування, а тим більше прокурорів, які повинні здійснювати, ще раз наголошую, покладені на них нові (а не тільки спотворене на практиці «процесуальне керівництво») конституційні повноваження на стадії досудового слідства і під час підтримання так званого «публічного» обвинувачення в судах.
Тим більше, що новопризначений Генеральний прокурор України А. Костін в одному з перших інтерв’ю, на відміну від двох попередників, які бачили своїм основним завданням тільки руйнацію органів прокуратури та звільнення під надуманими приводами досвідчених прокурорів із роботи, теж почав говорити про зміну підходів до оцінки результатів роботи всіх органів правопорядку і прокуратури, що вселило якусь надію на покращення стану правопорядку в нашій державі. Але поступово той його запал десь пропав, нехай він мене вибачає, і він, як і його попередники, фактично самоусунувся від вирішення проблем з організації боротьби зі злочинністю та корупцією, я вже не говорю про забезпечення дотримання прав і свобод громадян у цій специфічній сфері діяльності держави, віддавши перевагу закордонним вояжам, участі в різноманітних конференціях, юридичних «рамштайнах», круглих столах та інших офіційних зустрічах.
Тому в мене немає іншого виходу, як запропонувати використати розроблені мною критерії оцінки роботи як органів правопорядку, так і прокурорів, про що я говорю вже скільки років підряд. Із цією метою я в черговий раз наполегливо пропоную переглянути Статистичний звіт про роботу органів досудового розслідування і прокуратури, розпорядником якого є Офіс Генерального прокурора, та внести до нього відповідні доповнення, забезпечивши їх об’єктивне відображення в цьому документі.
Акцент на кількості закінчених розслідувань
Розпочнемо із найпростішого у виконанні. Основними даними про результати роботи слідчих і прокурорів повинні бути не кількість зареєстрованих ними кримінальних правопорушень (бо це їхній процесуальний обов’язок), чи кількість кримінальних проваджень, які тільки розслідуються органами досудового розслідування, чим звикли маніпулювати нинішні правоохоронці, а кількість закінчених розслідуванням кримінальних проваджень по кожному виду злочинів протягом конкретного звітного періоду, і, знову ж таки, з обов’язковим уточненням: скільки в них направлено до суду обвинувальних актів та стосовно якої кількості осіб, за якими статтями КК України та їх частинами, скільки із них про тяжкі й особливо тяжкі злочини, скільки вчинених за попередньою змовою групою осіб, в складі організованих злочинних груп та злочинних організацій (обов’язково із зазначенням конкретної кількості притягнутих до кримінальної відповідальності учасників цих формувань).
Читайте також: Класні чини прокурорам повернуть
До цього ж розділу звіту повинні входити й дані про кількість направлених прокурорами до суду клопотань про звільнення підозрюваних від кримінальної відповідальності, із зазначенням стосовно якої кількості осіб, за якою статтею Кримінального кодексу України та з посиланням на передбачені статтею 284 КПК України підстави, а також клопотань про застосування примусових заходів медичного та виховного характеру і теж із зазначенням, відносно якої кількості осіб.
Одним із найпереконливіших й об’єктивних результатів для оцінки роботи слідчих і прокурорів повинні бути, як на мою думку, статдані не про кількість кримінальних правопорушень, ще раз повторюю, які тільки розслідуються, і навіть не про кількість затриманих осіб чи вручених їм підозр, а про кількість винесених судами обвинувальних та (окремо) виправдальних вироків, а також закритих судами кримінальних проваджень. Але, знову ж таки, з уточненнями:
– стосовно якої кількості обвинувачених (засуджених) прийняті судами такі рішення у кожному провадженні;
– за якою статтею КК України, її частиною, кожна особа була засуджена й до якої міри покарання, скільки пред’явлених прокурором обвинувачень у таких провадженнях не знайшли свого підтвердження в суді, скільки разів прокурор у судовому засіданні відмовлявся від обвинувачення та змінював попереднє обвинувачення і за якими статтями та їх частинами ці особи були все-таки засуджені судом (це викликано тим, що частина прокурорів з метою приховування недоліків у своїй роботі на досудовому розслідуванні, або йдучи «на поводу» в органу досудового розслідування, висувають необґрунтовані підозри і затверджують обвинувальні акти про злочини, які явно ними не доведені);
– скільки осіб було засуджено за вчинення тяжких й особливо тяжких злочинів у складі організованої злочинної групи та злочинної організації і до яких мір покарання, у скількох таких провадженнях у судових засіданнях не знайшла підтвердження попередня кваліфікація про вчинення злочину в таких організованих формах (особливо це стосується кримінальних проваджень про корупцію).
Скільки закритих проваджень на досудовому розслідуванні?
Немаловажливим критерієм оцінки діяльності слідчих та прокурорів на стадії досудового розслідування повинні бути і статистичні дані про кількість закритих на досудовому розслідуванні кримінальних проваджень, на підставі яких пунктів і частин статті 284 КПК України, за якими статтями ККУ та їх частинами вони розслідувалися? Зокрема, обов’язково потрібно зазначити в звітах, яку кількість проваджень було закрито за відсутністю події і складу кримінального правопорушення, в тому числі й прокурорами. Звичайно, для прокурорів вищого рівня повинно було б цікаво знати і про кількість закритих на стадії досудового розслідування кримінальних проваджень, в яких конкретним особам повідомлялося про підозру, але довести її не вдалось, що може бути прямим доказом грубого порушення конституційних прав і свобод громадянина, тому дані про кількість незаконно притягнутих до кримінальної відповідальності осіб повинні обов’язково бути передбачені в звіті та обліковані. При цьому, з уточненням, в якій саме конкретній категорії злочинів мали місце такі випадки порушення прав і свобод громадян.
Виходячи з того, що в органах прокуратури і сьогодні є поширеною ганебна практика приховувати не закінчені розслідуванням кримінальні провадження, які за статистичними даними значаться як направлені до суду, а фактично продовжують перебувати в приміщеннях прокуратур, (цим особливо страждають фактично безконтрольні нині – після проведених «реформ» – окружні прокуратури) потрібно передбачити обов’язковість для прокурорів вищого рівня проводити такі взаємозвірки із судами щомісячно або хоча б – щоквартально.
Обов’язкова додаткова інформація
Беручи до уваги, що Україна прагне стати членом Європейського Союзу, прокуратура повинна також володіти й іншою інформацією про результати досудового розслідування, яка теж суттєво впливає на оцінку результатів роботи слідчих і прокурорів:
- кількість осіб, затриманих на місці події, без подальшого поміщення їх у кімнату для доставлених у міськрайонних органах поліції та ізолятори тимчасового тримання (далі – ІТТ);
- кількість осіб, затриманих на місці події із подальшим позбавленням волі, зокрема, скільки з них утримувалися в кімнатах для доставлених та в ІТТ;
- кількість осіб, затриманих із послідуючим застосуванням будь-якого запобіжного заходу (і без їх застосування);
- кількість осіб із числа затриманих, яких було звільнено без звернення до суду для обрання запобіжного заходу;
- кількість підозрюваних осіб, щодо яких суд обрав запобіжний захід, скільки з них у вигляді тримання під вартою;
- кількість затриманих осіб, кому була висунута підозра, і тих, які не отримали такого статусу;
- кількість затриманих осіб, до яких суд обрав виняткову міру запобіжного заходу, а потім на стадії досудового розслідування своє рішення за клопотанням сторони захисту, скасував і такі особи були звільнені з-під варти;
- кількість підозрюваних осіб, кому суд протягом досудового розслідування скасував обрану ним же міру запобіжного заходу;
- скільки осіб, кого було взято під варту за ініціативою слідчих і прокурорів, а в кінцевому підсумку їх було звільнено з місць позбавлення волі з призначенням покарання, яке з цим не пов’язано.
Щодо дотримання вимог закону та реєстрації заяв і повідомлень
Дуже суттєвими для оцінки діяльності слідчих і прокурорів є статдані про дотримання ними вимог закону і при реєстрації заяв та повідомлень про злочини, тому обов’язково прокурори вищого рівня повинні враховувати дані про кількість оскаржених до судів відмов прокурорів і слідчих від реєстрації отриманих заяв і повідомлень про злочини, кількість задоволених судами таких скарг та визнання таких їх дій протиправними, з одночасним зобов’язанням зареєструвати такі заяви і повідомлення в ЄРДР. Якщо говорити про критерії оцінки діяльності конкретних прокурорів, то потрібно обов’язково в статзвітах фіксувати такі результати роботи хоча б прокурорів – процесуальних керівників (допоки не буде роз’яснено зміст всіх понять нових конституційних повноважень прокурорів):
– скільки було надано прокурором доручень органу досудового розслідування про проведення конкретних слідчих та негласних слідчих (розшукових) дій;
– скільки було надано прокурором письмових вказівок слідчому;
– у скількох слідчих діях він сам брав участь та скільки слідчих дій прокурор виконав особисто;
– скільки ним було надано доручень про проведення слідчих і негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним працівникам;
– скільки ним скасовано незаконних та необґрунтованих постанов слідчих;
– скільки разів прокурор ініціював перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених цим кодексом, для його відводу, або у випадку неефективного проведення досудового розслідування;
– скільки ним особисто прийнято рішень про закриття кримінального провадження та на якій підставі; – скільки ним прийнято процесуальних рішень про продовження строків досудового розслідування;
– скільки ним було погоджено (або відмовлено в погодженні) клопотань слідчого до слідчого судді про проведення необхідних слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій та інших процесуальних дій;
– скільки прокурором особисто було подано слідчому судді таких клопотань;
– скільки із погоджених прокурором клопотань про проведення НСРД, в тому числі зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж, виявилися безрезультатними, тобто під час їх проведення не були здобуті відповідні докази;
– скільки ним затверджено (чи відмовлено в затвердженні) обвинувальних актів, клопотань про звільнення від кримінальної відповідальності та про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру;
– скільки ним було внесено змін до обвинувальних актів та вказаних вище клопотань, складених слідчими;
– скільки прокурором самостійно складено обвинувальних актів;
– у скількох провадженнях він підтримував публічне обвинувачення, у скількох випадках прокурор у судовому засіданні відмовився від підтримання раніше висунутого обвинувачення, у скількох випадках він змінив його або висунув додаткове;
– у скількох випадках він оскаржив вирок суду як обвинувальний, так і виправдальний, а також рішення судів за результатами розгляду вказаних вище клопотань про звільнення від кримінальної відповідальності, про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру та в задоволенні скількох його скарг апеляційним судом було відмовлено.
Щодо прокурорів вищого рівня
Що стосується прокурорів вищого рівня, то їх роботу потрібно оцінювати (до одержання законодавчого роз’яснення понять нових конституційних функцій прокуратури) по кількості поданих апеляційних і касаційних скарг та заяв про перегляд судового рішення за нововиявленими або винятковими обставинами, по кількості доручень здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування, в разі неефективного досудового розслідування, а також по кількості скасованих незаконних та необґрунтованих постанов слідчих і прокурорів нижчого рівня.
Для оцінки діяльності всіх прокурорів обов’язково повинна використовуватися й кількість рішень слідчих суддів про визнання їхніх дій неправомірними, в тому числі й розглянутих у порядку статті 303 КПК України, а також задоволених прокурором вищого рівня скарг на обмеження прав і свобод учасників процесу, в тому числі й недотримання розумних строків слідчим та прокурором під час досудового розслідування.
Замість висновку
Після роз’яснення в законі понять нових конституційних повноважень прокурорів, в тому числі й вищого рівня, та внесення відповідних змін у кримінальне процесуальне законодавство, необхідно передбачити в статзвітах додаткові дані про результати їх роботи в межах здійснення ними нових конституційних функцій.
І насамкінець. В разі негайного запровадження хоча б таких критеріїв оцінки діяльності слідчих, а тим більше прокурорів, результативність та ефективність їхньої роботи, переконаний, обов’язково покращиться, бо на їх основі можна буде об’єктивно оцінювати як стан протидії злочинності та корупції, так і дотримання ними прав і свобод громадян, а не заводити суспільство в оману про реальну роботу органів правопорядку й прокуратури. Ну і, звичайно, саме такий зміст статданих про результати роботи органів правопорядку та прокуратури дасть змогу навіть недосвідченим керівникам Офісу Генерального прокурора й обласних прокуратур проводити необхідні аналізи стану злочинності та корупції і протидії їм. Ставлю також до відома, що копії даних пропозицій я направляю у паперовому вигляді особисто Генеральному прокуророві Андрію Євгеновичу Костіну та голові комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Сергію Костянтиновичу Іонушасу для використання в роботі.
Джерело: Юридичний вісник України
