Як законопроекти «проходять» через Верховну Раду та що зробить цей процес ефективнішим?

Скільки проектів законів встигла розглянути й ухвалити Верховна Рада IX скликання? На яких етапах найчастіше «зависають» документи? Який у середньому час проходження через парламент таких документів і які законопроекти долають його швидше? Аналітики «Вокс Україна» провели дослідження на основі даних із сайту ВРУ й відповіли на ці та інші запитання про роботу Верховної Ради, а також порівняли її з діяльністю Ради попереднього скликання.

Головні висновки

Парламент IX скликання уже ухвалив майже одну п’яту внесених до нього законопроектів. Це — більше, ніж попередній парламент, але значно менше, ніж у деяких європейських країнах.

Читайте також: Довічне позбавлення волі за привласнення державних функцій

Відхилення проектів законів у середньому триває вдвічі довше (рік), ніж ухвалення. Середній час ухвалення законопроектів приблизно на два місяці вищий, ніж нормативний, оскільки деякі з цих документів очікують розгляду роками. Отже, якщо регламентні терміни в багатьох випадках порушуються, то, можливо, варто їх переглянути?

Найдовше законопроекти очікують розгляду після включення їх до порядку денного перед першим читанням. Регламент не обмежує часом даний етап, а це варто зробити. Загалом же частка ухвалених законопроектів з усіх поданих найвища у Президента — 78%. Розглядають проекти законів глави держави також доволі швидко — приблизно вдвічі скоріше, ніж документи чинного уряду (але довше, ніж законопроекти попереднього уряду, які розглядали «в турборежимі»).

Як правило, депутати подають проекти законів групами. Серед народних обранців, які робили чимало одноосібно, вирізняється Данило Гетманцев — 38 % його ініціатив ухвалили.

А от представники колишньої ОПЗЖ подають до парламенту небагато законопроектів. І їхні проекти законів, навіть подані в складі груп, як правило, відхиляються.

Новий законопроект: етапи ухвалення

Як уже зазначалося, щоб стати законом, законопроект в Раді проходить довгий шлях. Ось його чотири головні етапи: реєстрація, опрацювання у профільному комітеті, розгляд у Верховній Раді й нарешті підпис Президента України.

Згідно з регламентом ВРУ, реєстрація проекту закону триває до п’яти днів, розгляд у профільному комітеті — до 30 днів. Саме тут документ можуть повернути на доопрацювання або почати готувати до першого читання — ще максимум 30 днів. Наступний етап — включення до порядку денного — також може тривати до місяця. А від нього до першого читання у ВРУ повинно минути до 30 днів.

Читайте також: Безпека vs приватність. Чи потрібен Україні повсюдний відеонагляд?

Відомо й те, що за регламентом законопроект може мати до трьох читань, між першим і другим читанням минає щонайбільше 14 днів, між другим і третім — 5, правда на практиці ж ці терміни часто не дотримуються.

Коли народні депутати ухвалили документ у цілому, починається завершальний етап, який має регламентовані терміни:

– п’ять днів відводять голові парламенту підписати законопроект і передати необхідні документи на підпис президентові;

– за 15 днів глава держави має або підписати закон, або повернути його для повторного розгляду зі своїми пропозиціями (накласти вето). За відсутності рішення Президента закон вважають схваленим, його обов’язково слід підписати (на практиці закон надовго зависає в невизначеному стані). Цікаво, що два такі проекти законів ініціював сам Володимир Зеленський: про допуск збройних сил інших держав в Україну для навчань очікує підпису з грудня 2021 року й уже втратив актуальність, а проект закону про ратифікацію фінансової угоди з Європейським інвестиційним банком чекає підпису з 22 лютого 2022 року;

– депутати можуть прийняти пропозиції Президента стандартною більшістю або ж проголосувати за подолання вето — для цього потрібні щонайменше дві третини народних депутатів від конституційного складу ВРУ, такий закон глава держави зобов’язаний підписати впродовж 10 днів.

Реєстрація законопроектів: інтенсивність роботи депутатів

Для аналізу роботи ВРУ IX скликання ми взяли дані із серпня 2019 року по лютий 2024 року. Усього за цей період було зареєстровано 11 142 нормативно-правових актів, із них 6800 проектів законів і 4 295 постанов. Далі розглядаємо лише законопроекти. Для порівняння, за все VIII скликання Верховної Ради було зареєстровано 7 704 проектів законів і 5 924 постанови — рекордну кількість за час існування незалежної України.

Отже, в цьому плані для України роботу чинного складу ВРУ можна вважати успішною. Проте, наприклад, парламент Польщі за 2021–2023 роки ухвалив 63,2 % поданих законопроектів (усього 519), Великобританії — 77,2 % (118). Тому можна припустити, що проекти законів в інших державах готуються якісніше (іншими словами, там менше законодавчого спаму).

На яких етапах проекти законів «зависають»?

Змоделюємо ідеальну роботу профільних комітетів. З початку роботи Ради цього скликання минуло 1 140 робочих днів, усього було зареєстровано 6 800 проектів. Якщо припустити, що законопроекти розподілені між комітетами порівну, то кожен із них мусить повністю опрацьовувати такий документ не довше, аніж за 3,8 дня. За цей час комітет повинен встигнути попередньо розглянути проект закону і підготувати ключові рекомендації для нього. Після слухання, за потреби, має ще доопрацювати, узагальнити зауваження й внести поправки, кількість яких, буває, вимірюється тисячами. Так, наприклад, до багатостраждального Виборчого кодексу, над яким депутати VIII скликання працювали кілька років, було подано 4 568 поправок, і хоча жодна не здобула підтримки в залі. А в підсумку на їхній розгляд пішли три пленарні тижні. А ВРУ IX скликання встановила нові рекорди — подала до антиахметівського урядового законопроекту № 5600, що збільшує податкове навантаження на виробників залізорудної продукції та агросектор, 10 902 поправки, а до так званого антиколомойського проекту закону — понад 16 тисяч поправок.

Читайте також: Договори з міжнародними фінансовими організаціями перекладуть українською

Таке явище вже названо поправковим спамом (механізм блокування або затягування розгляду важливих законодавчих ініціатив). І щоб обмежити його навіть ухвалили окремий закон. Він встановлює особливу процедуру розгляду для законопроектів, які отримали надмірну кількість поправок. Згідно з нею фракції можуть наполягати на п’яти поправках, а окремі депутати — лише на одній, що пришвидшить розгляд проекту закону. Все одно важливі законопроекти отримують дуже багато поправок, як-от очікуваний суспільством проект закону про мобілізацію, до якого вже подано 4 195 правок до другого читання.

Найнижча частка опрацьованих законопроектів — у комітеті з питань соціальної політики. Він на третьому місці за числом проектів, які розглядаються. За словами голови комітету Галини Третякової, більшість поданих ініціатив передбачають великі додаткові витрати з держбюджету без реальних компенсаторів. Комітет порахував, що аби виконати норми всіх проектів законів, які надходили до цього комітету в 2019–2020 рр., потрібні чотири річні державні бюджети.

Найшвидші і найповільніші законопроекти

За швидкістю очікувано очолюють список ухвалення постанови про запровадження надзвичайного та воєнного стану й внесення змін до бюджету з початком повномасштабного вторгнення. Ратифікація Стамбульської конвенції про запобігання насильству стосовно жінок зайняла лише чотири дні (утім понад 10 років до цього ратифікацію відкладали через надумані причини).

Найдовше ж Верховна Рада ухвалювала закон про захист українських трудових мігрантів від посередників-шахраїв — 1 259 днів. Загалом цей документ провів на опрацюванні в комітеті понад 2,5 роки, а очікував на розгляди у залі майже 9 місяців.

Як оптимізувати процес?

На сьогодні законотворчий процес в Україні має низку системних проблем, які потребують вирішення. Відсутні, зокрема, дієві механізми фільтрації низькоякісних законодавчих ініціатив на етапі їх реєстрації. Відтак парламентські комітети змушені опрацьовувати величезну кількість сумнівних та/або фінансово необґрунтованих законопроектів, що суттєво уповільнює розгляд справді важливих для держави реформ. Регламент містить норми, яких на практиці не дотримуються. Думаю, його варто оновити й чітко врегулювати часові рамки опрацювання документа на всіх етапах, а також посилити відповідальність за їх недотримання.

Підготувала Дарія Колодяжна,
дата-аналітикиня «Вокс Україна»

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути