Думка експерта
Адміністративне право: забута спадщина й невивчені уроки. З історії національної адміністративно-правової думки
Володимир БЕВЗЕНКО, суддя-спікер Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
Непрості політико-державні, а також суспільні події, що відбувалися на початку ХХ століття на українських землях, залишили по собі жахливі наслідки та надовго змінили вітчизняну систему права, визначивши принципово інакше, аніж це було прийнято в цивілізованому світі, призначення юридичної науки, законодавства та їх змісту.
Доводиться визнати, що єдиний загальноєвропейський правовий простір, в якому творилися й українська наука, законодавство і юридична практика, зі встановленням радянської влади на східноєвропейських теренах припинив своє існування. Щонайменше на найближчі 70 років в СРСР панівними стали не права й свободи людини, верховенство права, а партійна ідеологія, безумовна й цілковита підпорядкованість усіх членів суспільства керівним настановам партії більшовиків та встановленому ними державному механізму. Прогресивні вчення про закономірності права і законів, взаємовідносини людини і держави, її органів були категорично відкинуті й незаслужено забуті, а нормативні акти та їх проекти, підготовлені на початках формування української державності у ХХ столітті, — або втрачені, або принципово не сприйняті новою владою. Як наслідок — українська адміністративно-правова думка регресувала, відставши в розвитку на кілька десятиліть від адміністративного права Німеччини, Франції, Сполучених Штатів Америки та багатьох інших цивілізованих держав світу із досконалою демократією та системою права.
Довготривале забуття, якого зазнала вітчизняна правнича думка, виявилося для неї занадто великим випробуванням і мало наслідки настільки тяжкі, що лише зараз науковці починають відшукувати безцінні скарби української правничої науки й законодавства, що становлять не лише історичну, а й практичну цінність. Адже вони можуть бути використані для ухвалення нових і вдосконалення існуючих нормативних актів сучасної України.
Як не прикро і що найнебезпечніше, радянська спотворена уява про суть адміністративного права, його призначення й наповнення продовжує ширитися вже в сучасній українській юридичній спільноті. Цілком непридатні до застосування, а тим паче до розвитку, пережитки доби занепаду адміністративного права спотворюють об’єктивне сприйняття адміністративно-правових категорій, їх тлумачення й застосування.
Зокрема, серед проблем адміністративно-правового характеру, що їх нині намагаються подолати адміністративні суди, — визначення змісту та критеріїв адміністративної юрисдикції, відмежування її від інших судових юрисдикцій, підстави та межі втручання адміністративних судів в адміністративний розсуд суб’єктів публічної адміністрації, визначення адміністративних договорів та відмежування їх від решти приватно-договірних інструментів діяльності суб’єктів публічної адміністрації, підстави та обґрунтованість оцінки в адміністративних судах адміністративних актів та їхнє співвідношення з іншими інструментами діяльності публічної адміністрації, а також з іншими документами юридичного характеру.
Втім, як ніколи на часі не лише й не стільки переосмислення основоположних понять та категорій адміністративного права — перед вітчизняною правничою наукою й законодавством постали нові завдання, об’єктивно зумовлені суспільно-державним прогресом. Насамперед — необхідність обґрунтування та врегулювання нових суспільних відносин. Так, можемо констатувати постійність і стрімкість розвитку адміністративно-правових відносин, оновлення принципів діяльності суб’єктів публічної влади. Наприклад, в адміністративному праві нині визнано договірні й сервісні інститути, існування адміністративно-правових відносин між приватними особами без участі суб’єктів публічної адміністрації; розробляються інструменти розв’язання адміністративно-правових спорів шляхом медіації; перспективним і нагальним є розвиток вчення про публічне майно.
Не слід забувати й про суттєвий вплив на вітчизняне адміністративне право і процес права Європейського Союзу, повільне, проте водночас і невпинне поширення європейського адміністративного простору на адміністративне право і процес України. Стрімко формуються й розвиваються донедавна невідомі або забуті галузі адміністративного права: адміністративно-господарське право, муніципальне право, поліцейське право, право публічної служби, містобудівне право, телекомунікаційне право, атомне право, екологічне право, численна кількість інших.
Задекларувавши спрямованість суспільно-державної ідеології на, зокрема, нове розуміння призначення та змісту адміністративного права, українській науковій правничій спільноті доведеться запропонувати нову модель викладання адміністративного права, його практичної реалізації та законодавчого втілення.
Багато в чому вирішальну роль в остаточному формуванні нового вчення про національне адміністративне право могли б відігравати саме праці науковців, які попри штучні ідеологічні поділи народів та держав, перебуваючи в межах єдиного адміністративно-правового простору, продовжували розвивати класичну науку адміністративного права, зберігаючи та примножуючи його найкращі традиції.
Чимало славетних нащадків української землі, навіть перебуваючи в скрутних життєвих умовах і далеко за межами Батьківщини, продовжували наполегливу науково-дослідницьку, викладацьку та громадську діяльність у сфері права. Серед видатних науковців-правників українського походження, які присвятили себе дослідженню суті адміністративного права і процесу, — відомий у світі й невідомий в Україні — Юрій Лукич Панейко. Його праці, висловлені в них думки та подані наукові розвідки відповідали загальному ідейному спрямуванню адміністративного права країн Європи, зокрема Німеччини, Польщі, Франції, перебуваючи в контексті його кращих здобутків. У прогресивності наукових надбань, представлених у працях Юрія Панейка, неважко переконатися, якщо порівнювати їх із сучасним Загальним адміністративним правом Німеччини.
Також очевидно, що хоча в 20-ті роки ХХ століття визвольні державницькі змагання за незалежну Україну трагічно припинилися, але тривала наукова й законодавча робота над розробленням і впровадженням національного інституту адміністративної юстиції. Майже одночасно із встановленням радянської влади на українських землях, за кордоном продовжилася активна законотворча робота.
Після занепаду Української держави у 20-ті роки минулого століття найважливішими осередками української еміграції (представників уряду й війська, діячів політики й культури) стали Прага, Варшава, Відень, Берлін, Париж. Чимало українців з Наддніпрянщини перебували в Польщі, Чехо-Словаччині, Румунії, Югославії, Болгарії, Італії, Бельгії.
Доля українських емігрантів складалася непросто, численні випробування випали на їх вік, активність представників суспільно-політичних прошарків проявлялася по-різному й мала різні результати. Підсумком діяльності української еміграції стали документи й книги, які зберігалися в Державній науковій архівній бібліотеці міста Києва. Серед документів — проект «Закону про суди в адміністративних справах» Української Народної Республіки 1932 року, вперше виявлений у 2004 році.
Результатом наступного пошуку стало відкриття у червні 2013 року проектів Адміністративного кодексу Української Народної Республіки 1932 року й Тимчасового Судоустрою Української Народної Республіки 1931 року, підготовлених представниками української діаспори у 20-30-ті роки ХХ століття. Ці проекти стосуються сфери адміністративного права та судоустрою, опубліковані у вигляді зошитів (збірок), названих відповідно до їх змісту «Проект…» і «Мотиви до проекту…».
Цікаво, що в сукупності три документи — Проект Адміністративного кодексу Української Народної Республіки 1932 року, Проект Тимчасового судоустрою Української Народної Республіки 1931 року та Проект Закону про суди в адміністративних справах в УНР 1932 року — утворюють своєрідний повноцінний «набір» актів, котрі в поєднанні один з одним вичерпно врегульовують та охороняють відносини між людиною і публічною владою. Так, Проект Адміністративного кодексу Української Народної Республіки містив опис правил поведінки людини і суб’єктів публічної адміністрації (урегульовував між ними адміністративно-правові відносини). У проекті Тимчасового судоустрою УНР закріплювалася система й внутрішня структура судів республіки, які мали б захищати публічні права людини та перевіряти законність здійснення повноважень суб’єктів публічної адміністрації, вчинених відповідно до Адміністративного кодексу. На підставі Закону про суди в адміністративних справах мало би здійснюватися судочинство за позовом людини щодо представника публічної влади.
Адміністративний кодекс УНР 1932 року містив елементи сучасного адміністративного права й законодавства. По суті, цей кодекс — один із перших у світовій і національній правничій історії процедурний акт, яким описувалися взаємовідносини між людиною і суб’єктами публічної адміністрації. Закон про суди в адміністративних справах був не чим іншим, як досконалим на той час процесуальним кодексом, в якому описувалася послідовність й особливості здійснення адміністративного судочинства. Ідеологія цього закону, його зміст, особливості викладу норм, інститутів, стадій — дуже подібні до змісту Кодексу адміністративного судочинства України 2005, 2017 років…
Отже, Український народ ще в 20–30-ті роки ХХ століття, крім одних із перших у світі Конституції й Адміністративного кодексу, мав повноцінний Кодекс судочинства в адміністративних справах.
Тимчасовим Судоустроєм УНР передбачалося, що судова система вибудовувалася за принципами ієрархічності, спеціалізації й територіальності; мали запрацювати загальні суди (розглядали цивільні й кримінальні справи), соціальні суди («Суди Праці»).
Із впевненістю можна стверджувати, що цими документами описувався повноцінний і самодостатній механізм здійснення та захисту публічних прав людини у відносинах із суб’єктами публічної адміністрації. Вважаємо, що ці документи були успішним практичним втіленням прогресивних ідей і положень тодішньої науки адміністративного (поліцейського) права й адміністративного процесу. На жаль, деякі положення цих прогресивних документів не лише не були втілені, а й категорично не сприйняті в радянській Україні й незаслужено забуті.
На прикладі цих документів, виготовлених представниками УНР, спостерігається природне, логічне й таке необхідне для суспільства та держави поєднання трьох галузей правничої діяльності — наукового пошуку, законотворчості й правозастосування.
На відміну від демократичної України, в Україні радянській повноцінного втілення й реалізації правничої діяльності, зокрема, в царині адміністративного права й процесу — зрештою не відбулося… На сторінках документів відкривається ідеологічне призначення, яким виказуються наміри представників УНР у вигнанні: «З кінцем російської окупації перед Україною повстане питання впровадження в своє державне і громадське життя правного ладу. Треба сподіватися, що українська правотворча думка в цьому відношенні піде за прикладом Заходу і стане перед необхідністю організації адміністративної юстиції, як єдиної правдивої гарантії цього ладу».
Аналізуючи ці історичні документи-пам’ятки, природно, постає питання: чи готова і, якщо так, то наскільки готова сучасна українська правничо-наукова думка не лише сприймати найкращий досвід діяльності суб’єктів публічної адміністрації, адміністративної юстиції, але й втілювати і розвивати прогресивні здобутки європейської адміністративно-правової й адміністративно-процесуальної науки та практики.
Національну історію слід не лише знати і шанувати, але й цілеспрямовано та послідовно використовувати її надбання. Чимало відповідей на запитання про адміністративну юрисдикцію, межі адміністративного права, інші суперечливі теми, які обговорюються юридичною спільнотою, насправді, вичерпно були обґрунтовані ще в ХІХ-ХХ століттях.
Джерело: Юридичний вісник України
