Думка експерта
(Анти)корупційна територія, або Як створюють «недоторканний» простір для НАБУ?
Спостерігаючи за тим, як наша держава протягом останніх 10 років проводить антикорупційну політику, у формі, перш за все, створення нових антикорупційних органів та наділення їх надвеликими повноваженнями, які протирічать навіть Основному Закону України, витрачаючи на це величезні кошти з державного бюджету, виникає багато питань саме до тих осіб, які ініціювали та керували усім цим процесом, приймали відповідні закони, в тому числі з порушенням встановленої процедури, та продовжують пропонувати додатково розширювати їх компетенцію на шкоду конституційним правам і свободам громадян.
 Олексій Баганецьзаступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), заступник голови Союзу юристів України, почесний президент Асоціації слідчих України, віце-президент Світового конгресу українських юристів, адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України, стрілець Тероборони м. Києва |
Про заклики посадовців та незалежність НАБУ і САП
У цілому позитивно оцінюючи саме публічні заклики до незалежності Національного антикорупційного бюро, в першу чергу від вищих органів державної влади та їх впливових високопоставлених посадових осіб (що на практиці в нашій державі навіть уявити собі неможливо), хочу одразу наголосити, що насправді для цього органу створюють такі принципи роботи, як повна безконтрольність та безвідповідальність у частині суворого додержання вимог Конституції та законів України, в тому числі й кримінального процесуального законодавства, а також норм міжнародного права. Варто зазначити, що згідно ст. 1 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро», НАБУ є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Водночас ст. 26 цього ж закону передбачає, що контроль за діяльністю цього бюро здійснюється лише комітетом Верховної Ради України, до предмету відання якого відноситься боротьба з корупцією. Окрім того, директор НАБУ інформує Президента, Верховну Раду та Кабінет Міністрів України з основних питань діяльності Національного бюро та його підрозділів про виконання покладених завдань, додержання законодавства, прав і свобод осіб. У відповідності до ст. 8 Закону «Про прокуратуру» функцію здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України здійснює виключно Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
Читайте також: Перевірка і поліграф для правоохоронців та заборона виїзду за кордон працівникам НАБУ
Друге. Незважаючи на те, що керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури є одночасно й заступником Генерального прокурора України, законодавці практично вивели його із підпорядкування головному наглядовому відомству нашої держави, чим фактично створили умови для зрощування НАБУ і САП та їх безконтрольності. Так, попри те, що у відповідності до ч. 5 ст. 36 КПК України вищестоящі прокурори мають право своєю вмотивованою постановою доручити здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального провадження іншому органу досудового розслідування в разі його неефективності, разом із тим ця ж норма забороняє навіть Генеральному прокурору України доручати здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень, підслідних НАБУ, іншим органам досудового розслідування. Тобто цим фактично дозволено детективам Антикорупційного бюро проводити досудове розслідування стосовно підслідних їм справ, а точніше щодо будь-яких справ, які вони взяли до свого провадження, не тільки неефективно, а й упереджено, з порушенням норм процесуального законодавства та прав громадян, що вступає в протиріччя з основними засадами кримінального провадження, перерахованими в ст. 7 КПК України, в тому числі верховенства права, а відповідно й презумпції невинуватості, законності, рівності всіх перед законом і судом, забезпечення прав і свобод та особистої недоторканності тощо.
Передумови вседозволеності і беззаконня
Суттєвою передумовою для можливого створення в НАБУ обстановки вседозволеності та беззаконня було, надання виключно Генеральному прокурору права скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих і прокурорів Національного антикорупційного бюро України (зверніть увагу навіть на цю непомітну деталь у самій назві прокурора, який, начебто, входить до складу НАБУ, хоча фактично є працівником антикорупційної прокуратури). Для того, аби переконатися в недієвості навіть цього повноваження Генпрокурора, тобто існування «лише на папері», можна уявити ситуацію, коли керівник антикорупційної прокуратури погоджується із законністю постанови детектива НАБУ чи підпорядкованого йому процесуального керівника, яку оскаржує зацікавлена особа, тоді незрозуміло, яким чином Генеральний прокурор України , який, до речі, тепер не обов’язково повинен мати юридичну освіту, а тим більше необхідний стаж роботи в органах прокуратури, зможе перевірити належним чином законність уже прийнятого його нехай і формальним, але, все ж таки, заступником рішення. А тому й не дивно, коли в НАБУ слідчими ГПУ було проведено обшуки чи виїмки, з дозволу суду, як емоційно відреагував на це керівник антикорупційної прокуратури, який повів себе не як наглядовий прокурор за діяльністю НАБУ, а як керівник цього підзвітного йому бюро, та навіть більше того, почав у пресі звинувачувати свого фактичного керівника в неправомірних діях, причому абсолютно безпідставно.
Про повноваження
Узагалі з такими повноваженнями, які є в НАБУ, в Україні немає жодного правоохоронного органу. Ви тільки вдумайтесь, незважаючи на своє так розрекламоване призначення боротися з корупцією саме у вищих ешелонах влади, перш за все серед високопоставлених посадових осіб (а саме народних депутатів України, Прем’єр-міністра України та членів Кабінету Міністрів України, перших заступників і заступників міністрів, голови Національного банку України, його першого заступника та заступників, членів Ради Національного банку України, секретаря Ради національної безпеки і оборони України, його перших заступників та заступників, державних службовців, посади яких відносяться до 1 і 2 категорії), статтею 216 КПК України надано право будь-якому прокурору антикорупційної прокуратури своєю постановою відносити до підслідності детективів НАБУ будь-яке кримінальне провадження у злочинах, передбачених статтями 191, 206-6, 209, 210, 211, 354 (стосовно працівників юридичних осіб публічного права), 364, 368, 368-2, 369, 369-2, 410 КК України, якщо «відповідним злочином було заподіяно або могло бути заподіяно тяжкі наслідки охоронюваним законом свободам чи інтересам фізичної або юридичної особи, а також державним чи суспільним інтересам», тобто навіть тоді, коли вказані злочини будуть вчинені будь-якими особами, не обов’язково високопосадовцями.
Абсолютно неприйнятним та таким, що суперечить взагалі самій суті прокурорського нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва є також положення вищезазначеної статті КПК України й про те, що детективи НАБУ з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів, які віднесені до його підслідності, за рішенням директора НАБУ (повний абсурд) та за погодженням із прокурором САП (тобто будь-яким, а не обов’язково її керівником) можуть також розслідувати злочини, які віднесені до підслідності слідчих інших органів!
Таким чином виходить, що НАБУ за такої розпливчастої мотивації може взяти до свого провадження будь-яку кримінальну справу, наприклад, про кишенькові чи квартирні крадіжки, чи зґвалтування, підслідні органам поліції, до речі, за якими наглядає інший прокурор, без будь-якої його згоди. При цьому, звертаю вашу увагу на те, що зміна підслідності кримінальних проваджень та їх передача від одного органу досудового розслідування до іншого є складовою саме прокурорського нагляду, а тому має здійснюватися виключно за рішенням вищестоящого прокурора, але аж ніяк не директора Національного антикорупційного бюро, тобто керівника одного з правоохоронних органів, який, вибачте, не є стороною в кримінальному процесі. Тому, варто це повторити, що у всіх інших випадках таке право доручати здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального провадження, в разі його неефективності, іншому органу досудового розслідування, згідно з ст. 36 КПК України, має лише Генеральний прокурор України, керівник обласної прокуратури та їхні заступники. Але й ці виключні повноваження Генерального прокурора обмежені в частині прокурорського нагляду за досудовим розслідуванням у НАБУ, разом із тим його повноваження в цій частині абсолютно безглуздо передані фактично детективам НАБУ, чого в жодній країні світу немає.
Ще одним підтвердженням надання понадвеликих повноважень детективам НАБУ є й той факт, що тією ж ст. 216 КПК України також передбачено, що в разі встановлення підрозділом внутрішнього контролю НАБУ злочинів, які були вчинені службовою особою антикорупційного бюро (крім директора та його заступників), вони також розслідуються детективами цього ж підрозділу, що фактично свідчить про кругову поруку в цьому відомстві, породжує корупційні ризики й створює умови для уникнення працівників НАБУ від кримінальної відповідальності. Окрім цього, ст. 5 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро» передбачено утворення за рішенням директора НАБУ «комісій» у складі працівників цього бюро, прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (незрозуміло, хто це робитиме), службових осіб інших державних органів, органів місцевого самоврядування, представників громадськості, які мають вивчати питання щодо порушення прав осіб, які співпрацюють із НАБУ (що взагалі, вибачте, є повною нісенітницею), та виносити обов’язкові (зауважте) рекомендації щодо усунення зазначених порушень. У той же час, у відповідності до Закону України «Про прокуратуру», прокурори не можуть входити до складу будь-яких комісій, комітетів чи інших колегіальних органів, оскільки є незалежними від інших органів влади, що і є однією з гарантій виклнання ними своїх повноважень.
Читайте також: Якщо підсанкційна особа оформлює відчуження активів в іншій державі, то це не скасовує санкцій, накладених Україною
Більше того, додатковим важелем переваги детективів НАБУ над слідчими і працівниками інших правоохоронних органів є поєднання ними в одній особі функцій досудового розслідування та оперативно-розшукової діяльності. Це однозначно суперечить як концепції КПК України, так і Закону «Про оперативно-розшукову діяльність», якими відповідні функції правоохоронних органів чітко розмежовані. Про яку рівність усіх перед законом і судом можна говорити, якщо в статтю 41 КПК України були внесені такі зміни: «Співробітники оперативних підрозділів (крім підрозділу детективів, підрозділу внутрішнього контролю НАБУ!) не мають права здійснювати процесуальні дії у кримінальному провадженні за власною ініціативою або звертатися до слідчого судді чи прокурора».
Щодо відповідності керівників НАБУ і САП
Приділимо увагу й тому факту, що ні в Законі України «Про Національне антикорупційне бюро», ні в Законі «Про прокуратуру» немає положень, які б закріплювали конкретну відповідальність керівників НАБУ і САП за недодержання вимог законодавства, порушення своїх професійних обов’язків, що в першу чергу призводить до порушення прав та законних інтересів громадян. Так, ст. 26 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро» передбачено проведення щорічної незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного бюро, його операційної та інституційної незалежності, в тому числі шляхом вибіркового аудиту кримінальних проваджень, досудове розслідування в яких здійснювалося бюро та було завершено. Й лише на підставі негативного висновку комісії зовнішнього контролю, яка безпосередньо проводить таку перевірку, зауважу один раз в рік, директора НАБУ може бути звільнено Верховною Радою України (за пропозицією не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу ВРУ) за неналежне виконання своїх обов’язків.
Така ускладнена процедура звільнення очільника антикорупційного відомства дозволяє уникнути відповідальності за вчинення законодавчих порушень. Окрім цього, й норми щодо відповідальності керівника САП теж відсутні – він звільняється з посади Генеральним прокурором за поданням Ради прокурорів України за загальними підставами, серед яких відсутня підстава неналежного виконання своїх обов’язків, що дозволяє йому діяти як в межах правового поля, так і поза його межами.
Таким чином, викладене вище законодавче підґрунтя діяльності НАБУ, з його надвеликими повноваженнями порівняно з іншими правоохоронними органами нашої держави, свідчить про відсутність реального та дієвого контролю, а тим більше незалежного нагляду з боку Генерального прокурора України як за діями антикорупційного бюро, так і за діями підпорядкованих йому керівника САП та його прокурорів, чого немає в жодній європейській державі і що створює необхідні передумови для існування в системі правоохоронних органів України непідконтрольних нікому суб’єктів із такими широкми повноваженнями. А тому й не дивно, що навіть не так давно не так давно сам колишній директор НАБУ відкрито заявляв про те, що посада Генерального прокурора України для НАБУ має другорядне значення, мовляв, для них, детективів, остання наглядова інстанція – це антикорупційний прокурор, а Генпрокурор не може навіть давати їм вказівки з приводу антикорупційних розслідувань.
Усе викладене вище, на жаль, свідчить про явне й неприховане бажання наших «реформаторів» та їх недоброзичливих «друзів» із-за кордону обмежити неупереджений (незалежний) прокурорський нагляд за проведенням досудового розслідування детективами НАБУ, що в майбутньому тільки неминуче призведе до порушень прав і законних інтересів учасників процесу (тим більше, що подібні випадки вже були предметом обговорення в суспільстві).
Так, сьогодні стало звичним, що майже всі засоби масової інформації ледве не щоденно повідомляють , як НАБУ когось затримало, чи оголосило про підозру, або ж запевнило про «перспективність» розслідування тієї чи іншої корупційної справи, або, не маючи ще вироку суду, вже звинуватило як словесно, так і в своїх інформаційних повідомленнях ту чи іншу особу у вчиненні кримінального правопорушення, в той час як розслідування продовжується та невідомо чи завершиться дійсним покаранням підозрюваного чи обвинуваченого. Не поодинокими є випадки, коли керівники НАБУ і САП зловживають своїми можливостями доступу до матеріалів кримінальних проваджень і розголошують персональні дані осіб та дані досудового розслідування, які ганьблять людину, принижуючи її честь і гідність, що заборонено законом і за ці дії навіть передбачено притягнення до кримінальної відповідальності. Зокрема, на офіційному сайті НАБУ нерідко можна знайти оприлюднені такі процесуальні документи, а тим більше матеріали кримінального провадження.
Окрім цих негативних уже існуючих норм законодавства, які сприяють побудові в нашій державі абсолютно закритого й нікому непідконтрольного правоохоронного органу, в недалекому майбутньому можуть з’явитися й інші явні законодавчі передумови для формування «кругової поруки» цих правоохоронців під виглядом і гаслами «боротьби з корупцією» як це мало місце зовсім недавно. А тому й не дивно, що створена, на мою думку, саме з цією метою так звана Спеціалізована антикорупційна прокуратура (я вже не говорю про якість і прийнятність так званого «конкурсного відбору» прокурорів та їх керівників, про, що я раніше неодноразово писав), яка за законом повинна розташовуватися окремо від службових приміщень Генеральної прокуратури і в той же час може міститися і в одному приміщенні з НАБУ, існує практично відокремлено (не тільки територіально) від Генеральної прокуратури України, що взагалі є анахронізмом. І тому не дивно, як засвідчили останні події, САП не стала ні справжнім організатором проводимого НАБУ досудового розслідування, ні забезпечила виконання покладених на неї функцій процесуального керівництва, як це прямо передбачено змінами до Конституції України, а перебуває в бюро фактично, вибачте, «на побігеньках», погоджуючи навіть сумнівні процесуальні документи, підготовлені детективами (для прикладу, клопотання про обшуки в приміщеннях адвокатських компаній, як зазначено, з метою пошуку додаткових доказів причетності тієї чи іншої особи до вчинення злочину, в той же час як у законі це повинно обґрунтовуватися лише наявністю достатніх даних про знаходження в місці проведення обшуку речей, документів, необхідних для встановлення істини по справі).
Звідки «ноги ростуть» (трохи історії)
Але бажання керівників НАБУ стати цілком закритою установою від будь-якого, а не тільки прокурорського, нагляду, а навіть і судового контролю, зростає й надалі. Згадаємо як ідеологи такої явно шкідливої ініціативи та їх депутатські лобі у Верховній Раді України вирішили забезпечити НАБУ і своїм, вибачте, «незалежним» антикорупційним судом, аби безперешкодно та швидко приймати за зверненням детективів будь-які потрібні їм рішення на стадії досудового розслідування, і в першу чергу про затримання та взяття під варту й при розгляді закінчених детективами проваджень, направлених з обвинувальними актами. Тоді ж Законом «Про судоустрій і статус суддів», який вступив у силу 30 вересня 2016 р., було передбачено вже у наступному році створення Вищого антикорупційного суду, який здійснюватиме правосуддя, як суд першої інстанції, у справах, підслідних НАБУ. Про те, що таким чином хочуть створити найбільш сприйнятливі умови для діяльності цього антикорупційного органу, а не для забезпечення виконання завдань кримінального провадження, як того вимагає ст. 2 КПК України, свідчить і сама заява тодішнього директора НАБУ, який заявляв, що таким антикорупційним суддям «необхідно надати більші гарантії захисту, ніж просто суддям, які розглядають інші справи». Вибачте, про яку рівність перед законом та справедливість можна говорити в такому випадку? Хіба інші судді не розглядають резонансні чи, тим більше, соціально значимі справи, навіть ті ж справи щодо злочинів на Майдані, щодо ОЗГ, та умисних замовних убивств? Чому лише антикорупційним детективам, антикорупційним прокурорам та антикорупційним суддям повинні надаватися якісь підвищені гарантії захисту?
Більше того, про яку рівність громадян перед законом і судом можна було говорити ще не так давно, якщо оскаржити рішення антикорупційного суду можна було лише до новоствореного Верховного Суду, що позбавляло громадян їх права на апеляційне та касаційне оскарження та, відповідно, звужувало зміст та обсяг їх існуючих прав і свобод, що свого часу ст. 22 Основного Закону. А враховуючи ще й той момент, що НАБУ підписало так званий «меморандум» про співпрацю з Вищою кваліфікаційною комісією суддів України і наголосило, що готове навіть «допомогти» в проведенні конкурсу на зайняття вакантних посад суддів до Верховного Суду (як підкреслив тоді А. Ситник – «підставити плече допомоги в цьому процесі»), то масштаби впливу цього антикорупційного відомства навіть і на цей суд годі було й уявити.
Читайте також: Як райсуд може «обнулити» Prozorro
До речі, наших законодавців навіть і сьогодні не засмучує ні низька результативність діяльності НАБУ за весь час його існування, що не засвідчує про таку велику кількість розкритих корупційних злочинів, тим більше про злочини, вчинені найвищими посадовими особами держави та державними службовцями 1–2 категорії, для розгляду яких, начебто, й необхідний новий спеціалізований суд, ні та обставина, що на формування «з нуля» цього суду потрібні нові додаткові витрати коштів із державного бюджету, і малоймовірно, що вони будуть виправдані, в той час як подавляюча більшість вітчизняних судів не мають навіть елементарного матеріально-технічного забезпечення.
З урахуванням викладеного, у мене особисто складається враження, що далі в наших законодавців повинні з’явитися ще кілька ініціатив для створення необхідних умов для подальшого комфортного існування наших надпотужних антикорупційних органів. Слідуючи такій логіці, тепер потрібно створити і спеціалізовану антикорупційну адвокатуру, керівництво якої, бажано, повинно міститися в одному приміщенні з НАБУ (для забезпечення її «незалежності»), або краще взагалі заборонити участь адвокатів у захисті підозрюваних та обвинувачуваних у підслідних НАБУ проваджень. До речі, сигналом для таких побоювань є письмові реакції НАБУ на заяви адвокатської спільноти про погрози на адресу адвокатів. Подібні заяви-роз’яснення бюро про відсутність гарантій правової недоторканності у адвокатів при наявності в них «свідоцтв про ведення адвокатської практики» (хоча в дійсності цей документ має іншу назву) адвокатська спільнота сприймає як свідоме ігнорування закону цим правоохоронним органом і тому цілком логічним виявилось те, що слідом за кількома обшуками в приміщеннях адвокатських компаній здійнялася ціла низка протестів на захист професійних прав та гарантій адвокатів, що звичайно не пасує державі, яка прагне стати членом ЄС.
Ще одним небезпечним в цьому плані сигналом для суспільства майбутніх порушень антикорупційними детективами НАБУ і прокурорами САП прав людини стало намагання цього бюро отримати законне право знімати самостійно, без залучення СБУ, інформацію з транспортних телекомунікаційних мереж, тобто прослуховувати телефонні розмови громадян. Дивно, але комітет ВРУ з питань запобігання і протидії корупції та Головне науково-експертне управління Ради свого часу погодили такий законопроект, не навівши жодного заперечення чи ризику таких законодавчих змін, хоча це чергове обмеження прав людини, що є порушенням Конституції України (статей 21,22). Нагадаємо, стаття 31 Основного Закону зокрема, гарантує кожному право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції. Захист цього права також і гарантує КПК України, де в ч. 2 ст. 14 зазначено: «Втручання у таємницю спілкування можливе лише на підставі судового рішення у випадках, передбачених цим Кодексом, з метою виявлення та запобігання тяжкому чи особливо тяжкому злочину, встановлення його обставин, особи, яка вчинила злочин, якщо в інший спосіб неможливо досягти цієї меті».
Таким чином, на практиці всі ці надані надмірні повноваження в сукупності з чинними правовими нормами щодо безконтрольності та безкарності працівників НАБУ можуть перетворитися в корупційну складову, а за відповідних політичних умов – і перетворення НАБУ в орган переслідування політичних опонентів (тих же опозиційних народних депутатів) та неугодних тій чи іншій діючій владі осіб, і не важливо, які будуть прізвища в керівників НАБУ чи антикорупційної прокуратури.
Як справедливо останнім часом наголошують ЗМІ, НАБУ, на жаль, так і не стало тим незалежним і справедливим органом, на який розраховувало суспільство, відомство виявилося черговим каральним «інструментом», причому не для справжніх корупціонерів у вищих ешелонах влади, а для переслідування лише беззахисних держслужбовців та правоохоронців. Слід також наголосити на тому, що так званий Офіс Генерального прокурора, який по суті повинен перебувати на самій вершині захисту прав і свобод людини і громадянина, особливо на стадії досудового розслідування, на сьогодні позбавлений реальної можливості в порядку нагляду втрутитися в роботу Національного антикорупційного бюро, оскільки законодавець надав НАБУ усі гарантії ухилення від будь-якого нагляду чи контролю за дотриманням законності.
Ситуація погіршується, а зі створенням Антикорупційного суду і надання НАБУ права самостійно прослуховувати телефони, що цілком ймовірно, враховуючи тенденцію до подальшого намагання розширювати повноваження Антикорупційного бюро, це може призвести до дуже невтішних наслідків, які підриватимуть основи держави, провокуватимуть «війни» різних відомств, як це проявилось в реакції Антикорупційної прокуратури та НАБУ на проведення обшуку в приміщеннях Антикорупційного бюро.
Разом з тим, в черговий раз, хочу наголосити, що аналогу такої антикорупційної системи, яка створюється в Україні, немає в міжнародній практиці. Порівняльний огляд різних моделей спеціалізованих інституцій, які покликані боротись з корупцією, дозволяє зробити аналіз за основними функціями, виділивши такі типи існуючих антикорупційних відомств:
– багатоцільові агентства, які мають правоохоронні повноваження та превентивні функції;
– служби боротьби проти корупції в структурі правоохоронних органів;
– інституції із запобігання корупції, розроблення політики і координації дій, які не мають повноважень правоохоронних органів.
Так, модель багатоцільових органів з правоохоронними повноваженнями являє собою найяскравіший приклад універсального підходу до вирішення проблеми боротьби із корупцією – поєднання у межах однієї установи превентивної і репресивної функцій. Органи, які належать до цього типу, виконують такі завдання: розробляють політику у сфері попередження корупції, здійснюють аналітичну діяльність, допомогають в запобіганні корупції, взаємодіють із громадянським суспільством, займаються інформуванням, моніторингом та одночасно з цим проведенням досудового розслідування. Слід зазначити, що у більшості випадків кримінальне переслідування є відокремленою функцією і залишається закріпленою за органами прокуратури, що зроблено для забезпечення системи стримувань і противаг, тобто задля уникнення ситуації можливого зосередження повноти влади в руках якого-небудь державного органу (з огляду на те, що спеціалізовані органи вже наділені широкими повноваженнями та є відносно незалежними).
Цю модель прийнято ідентифікувати з Незалежною комісією проти корупції Гонконгу і Бюро з рослідування корупційної діяльності Сінгапуру. Для наглядності, зауважу, що Бюро з розслідування корупційної діяльності у Сінгапурі виконує лише повноваження по проведенню розслідувань корупційних правопорушень, в той же час як повноваження з кримінального переслідування зберігаються виключно за Генеральним прокурором, а відправлення правосуддя – за судами. За цією моделлю, найбільш успішно були створені і функціонують антикорупційні органи і у Литві (Спеціальна служба розслідувань), Латвії (Бюро із запобігання і боротьби проти корупції), Новому Південному Уельсі, Австралії (Незалежна комісія проти корупції), Ботсвані (Директорат боротьби проти корупції та економічними злочинами) та Уганді (Генеральний інспектор Уряду). Оскільки найбільш схожими із цього списку до нашої правової системи є європейські країни, а саме Литва та Латвія, та враховуючи те, що наші детективи НАБУ демонструють наміри по перейманню досвіду роботи у антикорупційних органів цих країн, хочу звернути увагу на декілька моментів функціонування їх закордонних колег. Так, Латвійське Бюро із запобігання і боротьби проти корупції є органом державного управління, який може здійснювати діяльність з розслідування злочинів у сфері боротьби, запобігання корупції та контролю за фінансуванням політичних партій (основна їх діяльність). Згідно Закону «Про Бюро із запобігання і боротьби проти корупції» та Кримінально-процесуального кодексу Латвії, службовці такого Бюро можуть, зокрема, проводити розслідування за зверненням Генерального прокурора; розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із фінансуванням політичних партій, проводиться лише під наглядом прокурора, а після завершення досудового розслідування Бюро направляє справу до Генеральної прокуратури Латвії з проханням розпочати кримінальне переслідування. Не зважаючи на те, що цей антикорупційний орган вважається незалежним та підзвітним Прем’єр-міністру країни, він не відмежований від їх Генеральної прокуратури та не має абсолютної безконтрольності.
У свою чергу, в Литві діє багатоцільовий орган по боротьбі з корупцією – Спеціальна служба розслідувань, яка, згідно Закону «Про спеціальну службу розслідувань» вважається державним правоохоронним органом, підзвітним Президентові і Сейму і здійснює виявлення та розслідування злочинів, пов’язаних з корупцією, а також розробляє та впроваджує заходи, спрямовані на запобігання корупції. Досудове розслідування корупційних справ проводиться під наглядом прокурора Департаменту організованої злочинності та корупції у складі Генеральної прокуратури, який фактично відкриває таке провадження і керує досудовим розслідуванням. Справи про корупцію розглядаються звичайним кримінальним судом у тому ж порядку, що й інші злочини. Відповідно, відмінність у розслідуванні і кримінальному переслідуванні правопорушень у сфері корупції полягає не в спеціальних повноваженнях головних учасників процесу як це впроваджують в Україні, а лише у спеціалізації інституцій, на які покладено завдання з виявлення і розслідування правопорушень, пов’язаних із корупцією, і пред’явлення обвинувачення.
Наступною моделлю є служби боротьби проти корупції в структурі правоохоронних органів. У рамках цієї моделі існують різні форми спеціалізованих органів, які можуть створюватися в системі поліцейських органів, або в системі органів прокуратури. У деяких країнах усі три функції (правоохоронна, превентивна та просвітницька) об’єднуються в рамках одного відомства. Ця модель є, мабуть, найпоширенішою у країнах Західної Європи. Прикладами є Норвегія (Норвезьке національне управління з розслідування і кримінального переслідування злочинів у сфері економіки і навколишнього середовища, яке поєднує в собі функції спеціального поліцейського відомства та органу прокурорської служби і підпорядковується відповідно Директоратові поліції і Генеральному прокурору), Бельгія (Центральне управління боротьби проти корупції, яке розпочинає виконання своїх завдань лише за розпорядженням прокуратури і не діє за власною ініціативою; підзвітне Головному начальнику судової поліції), Іспанія (Спеціальна прокурорська служба з припинення економічних злочинів, пов’язаних з корупцією, яка є структурним підрозділом Державної прокурорської служби, керівник якої призначається за поданням Генерального прокурора і зобов’язаний повністю йому звітувати по всім справам), Хорватія (Управління з припинення корупції та організованої злочинності, яке є автономною службою кримінального переслідування в структурі Генеральної прокуратури, де директор і спеціальні прокурори призначаються на посаду відповідно Генеральним прокурором), Румунія (Національний антикорупційний директорат, який, як орган кримінального переслідування, здійснює свою діяльність у межах підзвітності, як і інші органи прокуратури Румунії), Великобританія (Бюро боротьби проти шахрайства в особливо великих розмірах, директор якого призначається на посаду і підзвітний Генеральному прокурору). До цієї категорії також входять відділи внутрішньої безпеки – підрозділи правоохоронних органів з вузькою юрисдикцією виявлення і розслідування корупції серед своїх співробітників. Можна навести два характерні такі приклади – у Німеччині (Департамент внутрішніх розслідувань) та Великобританії (Загін боротьби проти корупції в поліції метрополії). Зауважу, що всі ці органи діють в структурі інших вже діючих правоохоронних органів, чи то прокуратури, чи поліції, і відповідно підконтрольні та підзвітні Генеральному прокурору чи Головному поліцейському.
Модель інституції із запобігання корупції, розроблення політики і координації дій включає в себе спеціалізовані інституції, які виконують одну або декілька превентивних функцій. Вони можуть відповідати за: проведення досліджень явища корупції; аналіз корупційних ризиків; моніторинг і координацію заходів з виконання антикорупційних програм та планів дій; перегляд та підготовку нормативно-правових актів у цій сфері; контроль за виконанням положень про конфлікт інтересів і декларування майна публічними службовцями; вироблення та впровадження кодексів етики; допомога в антикорупційному навчанні персоналу; консультування з питань етики на публічній службі; здійснення міжнародної співпраці і співпраці з громадянським суспільством тощо. Інституції, створені за цією моделлю, функціонують у Франції (Центральна служба із запобігання корупції), в Колишній Югославській Республіці Македонія (Державна комісія запобігання корупції), в Албанії (Антикорупційна моніторингова група), на Мальті (Постійна комісія проти корупції), у Сербії і Чорногорії (Антикорупційне управління), в США (Управління з урядової етики), в Індії (Центральна служба пильності), на Філіпінах (Офіс омбудсмена) і в Болгарії (Комісія з координації діяльності у сфері боротьби проти корупції). У своїй більшості такі спеціалізовані органи підзвітні Парламенту чи Міністерству юстиції, при цьому, зауважу, вони правоохоронних функцій як то оперативно-розшукове дізнання та досудове слідство не виконують.
Таким чином, ще раз заявляю: у світлі вимог міжнародних стандартів, однією з найважливіших і обов’язкових рис спеціалізованих органів по боротьбі з корупцією є не повна незалежність від контролю і нагляду, як це нав’язується в Україні, а достатній рівень організаційної і операційної автономії, гарантованої інституційними та юридичними механізмами, спрямованими на попередження неправомірного політичного втручання, а також забезпечення «попереджувальної слухняності» інституцій. Тобто, під такою незалежністю в Європі розуміють, насамперед, деполітизацію антикорупційних інституцій. Але, жоден державний орган не може користуватися повною незалежністю, особливо якщо він наділений слідчими повноваженнями, що передбачають обмеження прав осіб. Усі світові органи з боротьби проти корупції залежать та є підзвітними певній владі і лише дуже небагато з них мають конституційний статус, еквівалентний статусу судових органів або омбудсмена (до речі, такий рівень незалежності не вимагається і не рекомендується міжнародними стандартами). Більше того, міжнародні експерти наголошують, що спеціалізований антикорупційний орган має бути інтегрований до існуючої системи стримувань і противаг, яка є визначальною для демократичної форми правління. Зокрема, пояснювальна доповідь до Кримінальної конвенції про боротьбу проти корупції правильно зазначає, що «незалежність спеціалізованих органів з боротьби проти корупції не повинна бути абсолютною. У дійсності, їхня діяльність має, по можливості, бути інтегрована і здійснюватися у співпраці з органами поліції, виконавчої влади і прокуратури. Рівень незалежності цих органів має бути достатнім для належного виконання ними своїх функцій і знаходитися під наглядом судових та прокурорських органів».
Окрім цього, якщо ж спеціалізовані прокурори існують у міжнародній практиці як окремі підрозділи чи навіть автономні установи (нам до такої моделі ще треба дорости), то про існування аналогічного Антикорупційного суду немає згадки в жодній країні світу, ця практика являється новою для нашої правової системи, а тому, цілком передбачувано може створити небезпечне підгрунття для масового порушення прав і законних інтересів громадян, суспільства і держави.
З урахуванням викладеного, рекомендую нашому вищому законодавчому органу і Президенту України якомога швидше розробити потрібні зміни до профільних законів «Про прокуратуру», «Про Національне антикорупційне бюро», та КПК України з метою усунення явних недоліків у діяльності, перш за все, Національного антикорупційного бюро,та вжити всіх необхідних заходів для існування на практиці реальної системи стримувань і противаг, посиливши прокурорський нагляд за діяльністю НАБУ з боку Генерального прокурора, як найвищої посадової особи державного органу, на який Конституцією України покладено обов’язок як по організації, так і по процесуальному керівництву досудовим розслідуванням, яке проводиться всіма, без виключення, правоохоронними органами нашої держави і таким чином ліквідувати ті норми законодавства, які провокують «війни» між правоохоронними відомствами, що загрожує існуванню нашої держави, тим більше в нинішніх кризових умовах, пов’язаних, в тому числі, із повномасштабною війною.
Джерело: Юридичний вісник України
