Думка експерта
Антикорупційна стратегія як основа боротьби з корупцією
Олексій БАГАНЕЦЬ, заступник Генерального прокурора
(2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), віце-президент Світового конгресу
українських юристів,
член Науково-консультативної ради при ДБР,
адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України
Корупція — негативне суспільне явище, яке проявляється в злочинному використанні службовими особами, перш за все органів державної влади і місцевого самоврядування, наданої їм влади чи службового становища з метою особистого збагачення. Проте це поняття не обмежується лише цим визначенням. Корупція в різних її видах пронизує не лише владу, але й усе суспільство, в тому числі сферу політикуму, а тому протидія цим кримінальним правопорушенням не може бути ні чим іншим, як боротьбою за оздоровлення вражених цим негативним явищем суспільних відносин, які є найбільш сприятливими для розповсюдження корупції та за усунення причин і підгрунття її породження й подальшого існування.
Боротьба з корупцією «на папері»
За останні 4—5 років у нашій країні ця проблема не тільки не зникла, а навпаки, набула ще більшого поширення. І це при тому, що всі без винятку правоохоронні органи (як старі, так і новостворені), політики, різних відтінків та особливо так звані «громадські організації» антикорупційного спрямування всіляко спекулювали і продовжують спекулювати на темі боротьби з корупцією, заробляючи собі різного роду «дивіденди» з тим, щоб таким чином підняти чи утримати свої рейтинги в очах суспільства і громадян. Для прикладу, цілий ряд так званих «антикорупціонерів» сьогодні вже перебувають в якості народних обранців у ВРУ. А тому й не дивно, що протягом цього досить уже немалого періоду часу наша держава досі не добилася суттєвого прогресу в протидії цьому дійсно соціальному злу.
Поясню чому. Відповідно до Закону «Про Кабінет Міністрів України» саме він є центральним органом держави, на якого покладено обов’язок організації, координації і контролю за діяльністю по боротьбі зі злочинністю, запобігання і протидії корупції, а також захисту прав і свобод, честі й гідності, життя і здоров’я людини та громадянина від протиправних посягань. Одним із способів реалізації такого обов’язку держави є розроблення та виконання державних цільових програм боротьби зі злочинністю та корупцією.
Однак, цього зроблено не було, а тому й не дивно, що протягом вже більше 5 років ми робимо лише вигляд, що боремося із корупцією, в той час як до цих пір не маємо навіть цільової Програми боротьби із корупцією, на відміну від більшості європейських країн. А тому всі антикорупційні заходи, які вживалися Україною без цього документу, здебільшого несистемні, нескоор диновані, непослідовні, а тому й безрезультативні.
Дійсно, основні пріоритети державної антикорупційної політики в Україні повинні визначатися в спеціальному нормативному акті — Антикорупційній стратегії, на основі якої й розробляється та затверджується Кабінетом Міністрів України відповідний загальнодержавний план дій. Відповідальним за розробку антикорупційної стратегії в Україні є Національне агентство із запобігання корупції: воно проводить аналіз стану запобігання та протидії корупції в державі, розробляє проекти Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання. Проте всі намагання цього органу розробити відповідний документ на 2018—2020 роки для подальшого узгодження його Кабінетом Міністрів України не увінчалися успіхом, адже тодішня Антикорупційна стратегія була розроблена неякісно та непрофесійно, а тому уряд не став її вдосконалювати та передав, без врахування будь-яких критичних думок, для прийняття у Верховну Раду України, яка, в свою чергу, повернула її назад на доопрацювання, після чого цей документ «канув у безодню».
Наступний крок до прийняття Антикорупційної стратегії уже був здійснений новою владою. Так, заступник керівника Офісу нового Президента України В. Зеленського Руслан Рябошапка, нині Генеральний прокурор, у липні 2019 року презентував проект Закону «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2019–2023 роки, який, звертаю Вашу увагу, розробило не Національне агентство із запобігання корупції, як це передбачено відповідним законом, а Центр політико-правових реформ, що, знову ж таки, свідчить про намагання в черговий раз обійти законодавство України, усунути саме державний спеціалізований антикорупційний орган від виконання покладених безпосередньо на нього повноважень та продовжити попередню порочну практику залучення до розробки норм законодавства людей, які не мають ані жодного прямого відношення до питань боротьби з корупцією, ні відповідного практичного досвіду, ані, тим більше, відповідних знань.
Хоча, справедливості заради, я позитивно оцінюю сам факт розробки й прийняття такого документу, без якого будь-яких зрушень на цьому напрямку діяльності ніколи не буде.
«Стратегія» від нової влади
Незважаючи на мої зауваження до цього важливого документу нова влада буде приймати його, тому варто детальніше придивитися, які ж ініціативи в ньому відображені і чи дозволять вони Україні покращити ефективність у боротьбі з корупцією, тим паче у вищих ешелонах влади. Звичайно, що найбільше мене цікавлять пропозиції, які стосуються діяльності правоохоронних органів, зокрема прокуратури.
Так, у Стратегії з цього приводу пропонується:
1) Деполітизувати посаду Генпрокурора, що є цілком схвальним та навіть необхідним, і визначити порядок призначення на неї за результатами відкритого конкурсу. Вибачте, але про який конкурс іде мова? Практично майже в усіх європейських країнах Генерального прокурора призначає і звільняє з посади Президент. Наприклад, в Литві Генеральний прокурор призначається і звільняється з посади Президентом Республіки за згодою Сейму; в Польщі Генерального прокуратора призначає також президент із кандидатів, визначених Національною радою судівництва і Національною радою прокуратури; в Іспанії Генеральний прокурор призначається і звільняється з посади Королем за пропозицією уряду, кандидатуру якого заслухала Генеральна рада судової влади; в Румунії Генеральний прокурор призначається Президентом Румунії за пропозицією Міністра юстиції зі схвалення Вищої ради магістратури; в Німеччині Генерального прокурора призначає Президент за пропозицією Міністерства юстиції, яка вимагає схвалення Бундесрату; В Естонії Генерального прокурора призначає уряд за пропозицією міністра юстиції після розгляду кандидатури в Комітеті з правових питань парламенту; в Болгарії Генерального прокурора призначає президент за пропозицією Вищої судової ради; в Чехії Верховного прокурора призначає уряд за рекомендацією Міністра юстиції. Тобто, в жодній країні не передбачено «конкурсного порядку» призначення на посаду Генерального прокурора.
Інша справа в тому, що в більшості європейських держав кандидатуру на посаду Генпрокурора погоджують з органами прокурорського і суддівського самоврядування, з чим можна було б погодитися, але такої пропозиції в «стратегії» не передбачено. Скажу більше, якщо врахувати вже наш безуспішний досвід проведення таких «конкурсів» на інші посади, в тому числі й керівні, подібні ініціативи не принесуть будь-якої користі нашій державі, а стануть черговим невдалим експериментом над Україною.
Власні пропозиції
Забезпечити справжню незалежність Генерального прокурора України й підпорядкованих йому прокурорів необхідно, перш за все, шляхом особливого порядку його обрання і призначення, а також звільнення з посади. Зокрема, визначення кандидатури Генпрокурора України повинно бути аполітичним, без застосування будь-якого квотного розподілу посад між провладними політичними силами, як це, на жаль, мало місце, особливо, в останні роки, а тим більше ця особа повинна бути рівновіддаленою як від Президента України, так і від інших політичних сил, а тим паче олігархів. Нехай таку особу пропонує й надалі Президент України, але цю кандидатуру повинні попередньо обговорити на загальних зборах в прокуратурах регіонів та центральному апараті ГПУ й затвердити таємним голосуванням на Всеукраїнській конференції працівників прокуратури України, в якій повинні брати участь найдосвідченіші і визнані авторитетами прокурори, зокрема і ветерани органів прокуратури. А при створенні в Україні справжнього органу прокурорського самоврядування, така кандидатура повинна бути узгоджена з ним, в тому числі й у разі бажання у влади звільнити Генпрокурора з посади.
Перезавантаження КДКП
2) Перезавантажити Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів (КДКП) шляхом обрання нового її складу за участі міжнародних експертів, з включенням до її складу представників громадськості, тим самим зменшити кількість прокурорів. Як на мене, нічого нового від таких ініціатив я не чекав, хоча підтримую намір щодо перезавантаження КДКП, проте не таким способом, бо це призведе до ще шкідливіших наслідків. Хіба можна в такому випадку називати цей орган «прокурорським самоврядуванням», якщо більшість його членів не є прокурорами? Як на порушення правил формування органів прокурорського самоврядування з цього приводу висловилася і Венеціанська комісія, яка наполягає, аби більшість у КДКП складали саме прокурори.
На відміну від схожих за своєю правовою природою та компетенцією органів самоврядування, (Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури), Закон також не зобов’язує КДКП звітувати про свою діяльність перед найвищим органом прокурорського самоврядування — Всеукраїнською конференцією прокурорів. Таким чином, КДКП, як один із основних суб’єктів кадрового забезпечення органів прокуратури України, взагалі позбавлена будь-якого контролю, в тому числі з боку професійного середовища, що не сприяє зміцненню незалежності прокурорів і може лише зашкодити органам прокуратури нашої держави.
Якщо можна було б погодитися зі створенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, для того, щоб вона займалася підбором і визначенням фахової підготовки осіб (особливо — після їх відповідного навчання в Академії Генеральної прокуратури України), які виявили намір зайняти посаду прокурора місцевої прокуратури, тобто найнижчу посаду, то наділення її функціями вирішення питань щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів, а також переведення та звільнення їх із займаних посад, є фактично підміною повноважень керівників відповідних органів прокуратури, відповідальних за результати діяльності ГПУ, прокуратур регіонів і місцевих прокуратур, які при такому позбавленні їх прав адміністрування як керівників не зможуть впливати на своїх підлеглих у частині реагування на тих, хто неналежно виконує свої обов’язки, в тому числі й порушує трудову дисципліну, або, тим більше, не забезпечує доручену йому ділянку роботи.
За відсутності в керівника прокуратури таких повноважень, вплинути на підлеглих з метою забезпечення належного виконання прокурорами своїх службових обов’язків та законних вказівок вищестоящих прокурорів він буде не в змозі. Окрім того, навіть усвідомлення підлеглими того, що їх керівник не має повноважень щодо ефективного впливу на них у разі неналежного виконання ними своїх службових обов’язків, неминуче буде створювати у них відчуття вседозволеності та безкарності, а також неадекватне сприйняття як самого керівника, так і виконання його законних вимог.
До речі, із вивчених діючих систем органів прокурорського самоврядування в Європі в тих країнах, де дотримуються до цього часу принципів єдності і централізації прокуратури (як це характерно і для України), наявні в них органи прокурорського самоврядування виконують в основному дорадчі функції, як це потрібно було передбачити у нас у Законі «Про прокуратуру» 2014 року, а не наділяти їх невластивими, тим більше для судової гілки влади, куди відносять прокуратуру Основним Законом, повноваженнями.
Власні пропозиції
У законодавчому порядку необхідно змінити систему органів прокурорського самоврядування (наприклад, як у Польщі), створивши замість двох існуючих органів один — Національну (чи Центральну) раду прокурорів України, до якої повинні входити лише високопрофесійні прокурори зі стажем роботи в органах прокуратури не менше 10-15 років, в тому числі й на адміністративних посадах не менше 7 років (можуть бути запропоновані й інші додаткові кваліфікаційні вимоги). Передбачити обов’язкове включення до її складу Генпрокурора, його найбільш досвідчених й авторитетних заступників, прокурорів регіонів (за посадами), а також представників прокуратур всіх областей і місцевих прокуратур, які будуть обрані на загальних зборах в прокуратурах регіонів, а також Президента України, трьох-чотирьох народних депутатів із числа колишніх прокурорів і суддів, а також одного чи двох найбільш авторитетних науковців з юридичного профілю, бажано з тих, хто має практичний досвід роботи в сфері правоохоронної діяльності. Наділити саме Національну раду прокурорів України повноваженнями вирішувати всі загальні питання діяльності органів прокуратури, в тому числі й щодо приводу підбору кадрів, розгляду дисциплінарних проваджень відносно прокурорів, а головне — забезпечення незалежності прокурорів.
Дисциплінарні комісії Нацполіції
3) Внести зміни до Закону України «Про Національну поліцію» і Дисциплінарного статуту НПУ з метою створити в системі Національної поліції постійно діючі дисциплінарні комісії за участі представників громадськості; надати дисциплінарним комісіям право самостійно накладати стягнення на поліцейських.
Абсолютно неприйнятна пропозиція, яка приведе до ще більшої безвідповідальності керівництва Нацполіції, яка всі недоліки в роботі перекидатиме саме на такі «дисциплінарні комісії». В наших реаліях навпаки потрібно прийняти такі норми законодавства, які будуть підвищувати рівень Нацполіції, особистої відповідальності керівництва Міністерства внутрішніх справ як за результати роботи, так і за стан дотримання вимог законодавства їх підлеглими, а тим більше тих, які посягають на права і свободи громадян. Водночас треба забезпечити особисту відповідальність керівників Нацполіції за виконання покладених на поліцейських прав і обов’язків.
Інша справа — передбачити право притягнутих до дисциплінарної відповідальності поліцейських оскаржувати такі рішення керівництва до спеціально створених компетентних (професійних) дисциплінарних комісій. Тому, на противагу цим заходам, викладеним у стратегії, якнайшвидше потрібно припинити порочну практику поперед ньої влади щодо перекидання своїх промахів на так званих «громадських активістів», діяльність яких перетворилися в нашій державі фактично в спосіб життя і заробляння таким чином грошових коштів.
Ще одним проблемним питанням у діяльності Нацполіції у сфері протидії злочинності є неналежне здійснення досудового розслідування кримінальних проваджень. Відсутність зацікавленості слідчих в якісних результатах роботи змушує процесуальних керівників органів прокуратури самостійно проводити слідчі дії, зокрема, в актуальних багатоепізодних провадженнях про злочини економічної спрямованості, якими інтересам держави завдаються мільйонні збитки.
І це має місце з тої причини, що за чинним законодавством прокурор немає жодних дієвих заходів впливу на слідчих, які неналежним чином виконують свої службові обов’язки. Відсутність у прокурорів повноважень ініціювати дисциплінарну відповідальність слідчих та їх керівників дає змогу їм безкарно саботувати вимоги КПК України щодо повного, всебічного та неупередженого з’ясування обставин кримінального провадження.
До цього потрібно додати, що на сьогодні відсутня належна взаємодія слідчих та оперативних підрозділів поліції при здійсненні досудового розслідування кримінальних правопорушень. Доручення слідчих, надані в порядку ст. 40 КПК України, у своїй більшості належним чином оперативними працівниками не виконуються, що не сприяє досягненню завдань кримінального провадження й не забезпечує реалізацію права потерпілих на захист з боку держави від злочинних посягань.
Експертиза профільного законодавства
4) Провести антикорупційну експертизу Кримінального процесуального кодексу України, інших законів, що визначають засади організації і діяльності органів правопорядку та прокуратури, з метою виявити всі корупціогенні фактори та усунути їх через внесення змін до цих законів.
З цього приводу варто зазначити, що діюче профільне законодавство з питань регулювання діяльності правоохоронних органів зараз знаходиться в повному хаосі, Закон «Про прокуратуру» не відповідає Конституції України, існують колізії у діючому Кримінальному процесуальному кодексі, прогалини в законах «Про Державне бюро розслідувань» та «Про Національне антикорупційне бюро» і вже майже 3 роки це не турбує законодавців. Чого лише варті правові недолугості, коли в прийнятому Законі «Про Національну поліцію» нова поліція майже на рік була позбавлена функції здійснення оперативно-розшукової діяльності; теж саме мало місце і з прийняттям Закону «Про Державне бюро розслідувань», де теж були відсутні повноваження оперативно-розшукових підрозділів зі здійснення оперативно-розшукової діяльності та допущені інші серйозні недоліки, які перешкодили створенню й запуску цього важливого органу досудового розслідування; прийнятий 01.01.17 року закон, в якому виключили цілий розділ Податкового кодексу України, що визначав правові засади існування і діяльності податкової поліції, в тому числі право проводити досудове розслідування та оперативно-розшукову діяльність, у результаті чого такого органу з цього часу, начебто, не існує, але незважаючи на це, протягом вже більше 2-х років слідчі податкової міліції продовжують проводити досудове розслідування тощо. Тому нагальним питанням є не антикорупційна експертиза діючого законодавства, а усунення правових колізій та прогалин у законодавстві, які наразі не дозволяють правоохоронним органам працювати злагоджено та ефективно.
Власні пропозиції
Негайно привести Закон України «Про прокуратуру» та КПК України у відповідність до вимог Основного Закону нашої держави в її нинішньому вигляді, після внесених змін у зв’язку із так званою «судовою реформою», забезпечивши при цьому, як мінімум, дотримання принципу правової визначеності. Окрім того, привести накази Генерального прокурора України з основних напрямів прокурорсько-слідчої діяльності (галузеві накази) та регламент ГПУ у відповідність до вимог Основного Закону в нинішній редакції, Закону України «Про прокуратуру» у новій редакції та змін у процесуальному законодавстві.
Аудит правоохоронних органів
5) Забезпечити контроль за діяльністю НАБУ, ДБР, а також Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (далі — САП) шляхом щорічного проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності цих органів, їх операційної та інституційної незалежності з максимальною деполітизацією процесу відбору аудиторів; удосконалити правовий статус САП та порядок призначення керівників і прокурорів цієї прокуратури; передбачити автономію САП.
Зауважу, що у нас уже є приклад неефективної та бездієвої практики проведення так званого, «аудиту» на прикладі НАБУ, який за 4 роки так і не був проведений ні разу, що призвело до повної безконтрольності цього органу протягом всього часу його функціонування, а як результат — і до відсутності очікуваних здобутків у його роботі, а ще гірше — до систематичних порушень вимог законодавства та прав і свобод громадян. Тим більше, що в самому законі закладена така процедура проведення так званого «аудиту», яка ніколи не дозволить з’ясувати дійсний стан ефективності і законності в діяльності антикорупційного бюро. Нагадаю, що наразі аудиторська перевірка є невід’ємною частиною діяльності бюро та його подальшого функціонування, але постає ряд запитань: як можуть три особи, тим більше без будь-якого досвіду роботи у вітчизняних органах досудового розслідування та прокуратури, протягом одного року перевірити такий масив потрібної інформації і даних про результати і якість розслідування кримінальних проваджень, в тому числі й тих, які ніде не накопичувалися, ніким за цей тривалий час не аналізувалася і, відповідно, до цього ніким не оцінювалися? Також незрозуміло, чи названі «аудитори» перевірятимуть весь об’єм виконаної роботи НАБУ за всі минулі роки, чи лише за один? Тоді, як бути із тими результатами роботи НАБУ, які «аудитори» не зможуть перевірити за відведений для цього рік часу і тощо? А як бути з тим, що НАБУ зазначає, що, згідно із чинними нормативно-правовими актами в них взагалі не передбачено ведення статистичної звітності щодо кількості затриманих ними громадян, взятих під варту, подальшого звільнення таких осіб із ІТТ та з-під варти, в тому числі й кількості осіб, стосовно яких підозри не підтвердилися, а справи були закриті, кількості внесених детективами до судів клопотань про проведення обшуків, арештів майна, тимчасового доступу до майна, речей і документів, а тому така інформація у них відсутня? Як можна перевірити те, чого нібито немає? Саме тому ініціатива щодо аудиту правоохоронних органів в якості контролю за їх діяльність абсолютно неефективна.
Щодо вдосконалення правого статусу САП, це є цілком необхідним кроком, проте не шляхом надання йому повної автономії, як це пропонується в стратегії, а навпаки — повного підпорядкування його керівника Генпрокурору. Та обставина, що САП існує практично відокремлено (і не тільки територіально) від Генеральної прокуратури України, взагалі є повним анахронізмом, враховуючи норми Закону «Про прокуратуру», де в ст. 1 чітко зазначено, що прокуратура України становить єдину систему. Тим більше, як засвідчили події останніх 4-х років, САП так і не стала справжнім організатором досудового розслідування, які проводить НАБУ, не забезпечила виконання покладеної на неї функції прокурорського нагляду нехай й у формі процесуального керівництва за досудовим розслідуванням, як це прямо передбачено КПК України, а навпаки, періодично перебувала в бюро фактично, вибачте, «на побігеньках», погоджуючи навіть сумнівні процесуальні документи, підготовлені його детективами, а в інших випадках «скочувалася» до з’ясування особистих стосунків між керівниками САП і НАБУ, чого взагалі не повинно бути. Тому існування фактично відокремленого підрозділу САП виявилося сумнівною практикою, яка не дала і, повірте, не дасть очікуваних результатів.
Власні пропозиції
Необхідне забезпечення належної системи стримувань і противаг в правоохоронній діяльності через негайне відновлення прокурорського нагляду за додержанням всіма правоохоронними органами (в т. ч. і антикорупційними) законів, зокрема і галузевих, наділивши прокурора повноваженнями щодо проведення перевірок їх діяльності по боротьбі зі злочинністю та корупцією, в першу чергу за додержанням прав і свобод громадян (замість так званих аудиторів). Саме з цією метою необхідно включити нові антикорупційні органи (Національне антикорупційне бюро, Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, Державне бюро розслідувань) у загальну систему правоохоронних органів України (без надання їм будь-яких привілеїв і надмірних повноважень), усунувши законодавчо будь-який вплив на них з боку не тільки керівників держави, політиків і олігархів, а в першу чергу — іноземних держав та навіть неурядових іноземних організацій, в тому числі й із числа так званих «антикорупційних громадських організацій», які фінансуються з-за кордону, а також якнай швидше підпорядкувати так звану «антикорупційну прокуратуру» на чолі з її керівником — заступником Генерального прокурора, майбутньому виключно професійному Генеральному прокурору України (у будь-якому випадку, я так пропонував).
Більше того, для підвищення ефективності діяльності необхідне відновлення в законі повноцінної прокурорської функції з координації дій правоохоронців у боротьбі зі злочинністю та корупцією з наданням права прокурорам проводити перевірки діяльності всіх правоохоронних органів (зокрема і НАБУ) на предмет виконання ними наданих їм повноважень, за результатами яких вживати відповідних заходів реагування стосовно їх керівників, які неналежним чином виконують покладені на них обов’язки, в тому числі й щодо забезпечення прав і свобод громадян, відновлення права прокурорів вносити на адресу керівників правоохоронних органів документи прокурорського реагування (подання, письмові вимоги чи приписи) з вимогами вжити відповідних заходів реагування з метою усунення виявлених недоліків у боротьбі зі злочинністю та корупцією, причин та умов, які їх породжують, і притягнення винних посадових і службових осіб цих відомств до відповідальності за порушення вимог законодавства.
Водночас зробити так, щоб діяльність органів досудового розслідування, прокурорів та оперативно-розшукових підрозділів оцінювалася по одному критерію: обвинувальному вироку суду, який вступив у законну силу.
(Далі буде…)
Джерело: Юридичний вісник України
