Думка експерта
Чому Банкова вирішила почекати? Чи з’являться в Україні знову військові прокурори? Потреба є…
Олексій Баганець, заступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.),
заступник голови Союзу юристів України, почесний президент Асоціації слідчих України, віце-президент Світового конгресу українських юристів, член Науково-консультативної ради при ДБР, адвокат,
кандидат юридичних наук,
заслужений юрист України.
Що означає вето Президента України на закон про відновлення діяльності військових прокурорів та можливі причини розходження позицій глави держави й підпорядкованої йому більшості народних депутатів ВР України.
У період війни не хотілося б висловлювати навіть доброзичливі зауваження до нинішньої влади, бо говорять, що таким чином можна допомогти ворогу, а цього мені якраз і не хочеться робити. Тому одразу попереджую, боронь Боже, навіть подумати, що я маю бажання критикувати сьогодні, під час війни, нашу владу чи, тим більше, нинішнього Президента України, за якого я голосував у другому турі виборів три роки тому назад. Навпаки, я не можу, як громадянин вільної європейської країни, кандидата в повноправні члени ЄС змовчати про явну його помилку, яку ще можна виправити. В противному випадку це вже буде шкода, яку Володимир Зеленський може заподіяти своїй державі в такий складний час у результаті нещодавнього ветування ним Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності органів прокуратури в умовах збройної агресії проти України». При цьому, звертаю увагу, що цей закон був підготовлений і проголосований підконтрольною йому так званою «монобільшістю» народних депутатів у Верховній Раді, що без його попереднього погодження й бути не могло. Сьогодні вже ні в кого немає сумнівів у тому, що нинішня більшість народних депутатів, куди входять висуванці політичної партії «Слуга народу», приймає закони виключно за погодженням з офісом глави держави, а відповідно, і з Президентом, незважаючи на те, що в нас повинна діяти парламентсько-президентська форма правління, як це передбачено Конституцією України, а не влада однієї особи, хто б нею не був.
Читайте також: Прокуратури можуть комплектуватися військовослужбовцями
Чому так вийшло із вказаним законом?
Спробую пояснити це далі. Та спершу нагадаю, що саме з приходом Володимира Зеленського на посаду Президента України інститут військових прокурорів у нашій державі, яка з 2014 року вела реальну війну (як би ми її в себе не називали) із російською федерацією, був ліквідований без будь-якого пояснення причин і сотні, якщо не тисяча, військових прокурорів, які на той час мали неоціненний, наголошую, досвід із підтримання правопорядку в армії та в інших військових формуваннях, а особливо в умовах ведення бойових дій на сході України, в основній своїй масі були звільнені з військової служби, а значна їх частина — і з органів прокуратури взагалі!
Об’єктивно говорячи, про цю величезну помилку нової влади, навіть шкоду, я висловлювався й тоді, три роки тому назад, пояснюючи специфіку діяльності військових прокурорів, їх вміння здійснювати свої повноваження в умовах воєнних (бойових) дій, у тому числі й на передньому краї, так би мовити «в окопах», безпосередньо на лінії зіткнення з ворогом, що цивільним прокурорам (особливо після скасування права носити форму з погонами та позбавлення класних чинів) явно не під силу. Згадайте хоча б викриті та розслідувані військовими прокурорами кримінальні провадження проти мародерів та й інших злочинців (нехай і в невеликій кількості, але вони були) у рядах наших військових формувань, в тому числі й добровольчих (наприклад, тих же бійців батальйону «Торнадо» і т.д.), у зоні воєнних дій, за що ці злочинці були притягнуті до кримінальної відповідальності й покарані. А згадайте, скільки бійців Збройних Сил і добровольчих батальйонів, навпаки, завдяки роботі військових прокурорів на передовій були реабілітовані від несправедливих та недоведених на їх адресу звинувачень.
Не подумайте, що я намагаюся ідеалізувати військових прокурорів. І в думках такого не було, бо мали місце в їх роботі і приклади негативні, про що я й раніше говорив та писав, зокрема і сумнівні висновки за результатами розслідування подій у Дебальцевому та Іловайську на Донеччині, де в результаті попадання в своєрідні «котли» загинули сотні молодих бійців, потрапили в полон або пропали безвісти, в чому проглядалися явно ознаки, як мінімум, недбалого ставлення командування до військової служби, бездіяльності військової влади чи здачі ворогу ввірених військових сил, а може, навіть і навмисного створення умов для їх розгрому. Але завдяки проведеній у ході досудового розслідування судово-військовій експертизі, яку багато хто із фахівців вже тоді характеризував як необ’єктивну й проведену під тиском влади (навіть лунали припущення, що її перші висновки були перероблені), будь-які претензії до нашого тодішнього військового командування були зняті. Можна дорікнути військовим прокурорам і за те, що вони систематично порушували встановлену законом підслідність, приймаючи до свого провадження злочини, які взагалі не стосувалися їх компетентності (наприклад, факти одержання хабарів, ухилення від сплати податків та зловживання службовим становищем податківцями тощо), і в той же час не встановили реальної причини вибухів боєприпасів на кількох військових складах по всій Україні під час війни на сході і т.д. Але, щоб цього не було, зовсім не потрібно ліквідовувати військові прокуратури взагалі, а треба лише призначати на посаду Генерального прокурора не друзів дитинства, чи колишніх партнерів по бізнесу, або політичних соратників, а виключно знаних та досвідчених фахівців у галузі саме прокурорської діяльності, як це робить дружня нам Польща.
До речі, в 2019 році не тільки я сприйняв негативно рішення про ліквідацію військових прокуратур в Україні. Дехто з експертів у медійному просторі навіть висував достатньо сміливі й одночасно не досить мотивовані припущення, чи не навмисно, чи не в інтересах ворога це було зроблено саме напередодні великомасштабної агресії нашого північного сусіда проти України? Тому, коли в квітні 2022-го Верховна Рада 292-ма голосами народних депутатів прийняла вказаний вище закон про відновлення інституту військових прокурорів, значна частина фахівців, у тому числі і я, таке рішення народних обранців сприйняли схвально, відкинувши наведені вище підозри, тим більше усвідомлюючи, що ті ж представники «Слуги народу» без попереднього узгодження зі своїм лідером цього ніколи б не зробили. І це вселяло надію на кращі зміни, в тому числі й у відношенні нашого Президента як до обов’язковості виконання вимог Конституції України взагалі, так і до прокуратури як конституційного органу, усвідомлення її конституційного призначення.
Більше того, достатньо ґрунтовно й переконливо цей закон підтримала і Генеральний прокурор Ірина Венедіктова, заявивши, що під час війни прокурори повинні мати повне й безсумнівне право бути на лінії вогню, з метою пошуку та збереження доказів агресії проти України; що саме військові прокурори повинні й будуть відтепер підтримувати правопорядок у військових частинах і при цьому забезпечувати дотримання законних прав військовослужбовців. «Обома руками» і я підтримую твердження Ірини Валентинівни про те, що багато військових прокурорів мають не тільки обов’язкову вищу юридичну освіту, а й відповідну військову підготовку, а тому їх знання та досвід беззаперечно допоможуть наблизити мир і нашу перемогу. Абсолютно права вона також і в тому, що саме прокурори, які одночасно є й військовослужбовцями, мають досвід здійснення покладених на них функцій саме в умовах воєнних дій, на передовій, де зможуть безперешкодно, зі знанням предмету, займатися пошуком, збором, перевіркою та оцінкою доказів винуватості окупантів у вчиненні воєнних злочинів стосовно України, чого чекають не тільки в нашій державі, але і за її межами, в тому числі і в багатьох країнах Європи та Міжнародному кримінальному суді.
Не стану я «кривити душею», але військовим прокурорам набагато простіше й легше буде виявляти і злочини, вчинені нашими військовослужбовцями проти встановленого законом порядку несення військової служби, в тому числі й передбачених статтею 438 КК України (порушення законів і звичаїв війни), а тим більше кримінальних правопорушень, які вчиняються командирами військових підрозділів та вищим командним складом ЗСУ, інших військових формувань, що явно не по силах здійснити сьогодні нинішнім цивільним прокурорам, значна частина з яких у силу проведених протягом останніх 2,5 років так званих «реформ» не тільки є некомпетентними, бо прийняті на посади фактично «з вулиці», а й узагалі ухиляються від поїздки в зону бойових дій. У той же час саме військові прокурори при належному виконанні покладених на них конституційних функцій могли б також з’ясувати, як, скажімо, використовується величезна фінансова й гуманітарна допомога, яка вже кілька місяців надходить в Україну від наших партнерів, але її, на жаль, не відчувають ні наші захисники на передовій, ні підрозділи добровольчих формувань тероборони в територіальних громадах.
Вето Президента: що змінилося в позиції Банкової?
І тому було неочікуваним, коли в ЗМІ з’явилася інформація про накладення Володимиром Зеленським вето на цей закон, який був, ще раз наголошую, скерований і проголосований його ж «командою» у Верховній Раді та підписаний йому ж фактично підпорядкованим головою Верховної Ради, який ніколи б без відома й дозволу гаранта цього не зробив. Що ж змінилося так швидко в позиції Володимира Зеленського?
Що могло стати причиною прийняття ним такого відверто неочікуваного і явно необґрунтованого рішення? Одразу скажу, що я й сам не ідеалізую запропонований та проголосований нинішньою монобільшістю закон щодо відновлення діяльності військових прокурорів. Але в умовах повномасштабної війни, яка тягне за собою не лише значні людські втрати, й масове руйнування інфраструктури й економіки в цілому, на присутні в ньому недоліки можна було б навіть не звертати увагу. Тим більше, що наш Президент, нехай він мені вибачає, протягом свого перебування на посаді не зарекомендував себе як послідовний прибічник суворого дотримання вимог Основного Закону, підписавши цілу низку набагато неприйнятніших законів, які явно суперечили Конституції України.
Тому твердження Володимира Зеленського в його «Пропозиціях» про те, що вказаний вище закон, начебто, «не узгоджується з концептуальними засадами діяльності та функціонування прокуратури, визначеними Конституцією України», звучить дещо по-новому й зовсім непереконливо, оскільки підписаний ним же ще на початку своєї каденції (у 2019 році) Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо невідкладних заходів реформування органів прокуратури» ще більше протирічив Основному Закону. Так, зокрема, на день його підписання, діяли вже зміни до Конституції, внесені ще 2 червня 2016 року, якими прокуратуру було віднесено до розділу «Правосуддя», але це не перешкодило йому фактично паралізувати діяльність цього нового органу судової влади під час організованої ним протягом 2019—2020 років так званої «реформи» прокуратури. Також на той час були вже визначені нові конституційні повноваження прокуратури, до вимог яких до цього часу так і не приведено цілу низку діючих на сьогодні законів та підзаконних актів, на що наш гарант Конституції вже стільки років невпинно не звертає уваги. Натомість у своїх «Пропозиціях» до заветованого закону він чомусь продовжує «переконувати» Верховну Раду в тому, що прокуратура в порядку, встановленому Законом «Про прокуратуру», який, ще раз наголошую, суперечить діючій Конституції України, здійснює, начебто, встановлені Основним Законом функції з метою захисту прав та свобод людини, загальних інтересів суспільства і держави!
Навіть з урахуванням таких суперечливих та необґрунтованих доводів, не можна погодитися і з його узагальнюючим висновком про те, що існування в структурі прокуратури «прокурорів – військовослужбовців», які, нагадую, виконували свої повноваження в сфері військового правопорядку і до внесених змін в Основний Закон у червні 2016 року, і після, начебто, «не відповідає конституційним засадам функціонування прокуратури та функціям, покладеним на неї Основним Законом України», а ще більше, начебто, не узгоджується зі статусом прокурора, визначеним Законом «Про прокуратуру». Такий висновок Президента України також, вибачте, явно надуманий та не відповідає дійсності.
Чому так стверджую?
Почну з того, що повернення (чи відновлення) інституту військових прокурорів запропоновано законодавцями в умовах не тільки повномасштабної війни в Україні, а й під час дії воєнного стану, що саме й було враховано як народними депутатами, так і Володимиром Зеленським, наприклад, під час внесення нещодавніх змін до КПК України, зокрема й ст. 615, яка сьогодні прямо суперечить Конституції України. Взяти хоча б наділення цими змінами до законодавства прокурорів повноваженнями слідчих суддів, лише вдумайтесь, у тому числі й обирати громадянам запобіжні заходи у вигляді тримання під вартою на строк до 30-ти днів, а потім і їх продовжувати неодноразово в межах строку досудового розслідування! І це при тому, що такі повноваження в прокурора відсутні в його вичерпних нових конституційних функціях, на які так активно посилається наш Президент при накладенні вето, а функції суду неможливо припинити навіть в умовах воєнного стану, що прямо передбачено в статтями 29 і 64 Основного Закону.
Ще більш суперечливим і таким, що не ґрунтується на вимогах Конституції і законів України, є твердження Президента про те, що запропонована нова стаття 421 до Закону «Про прокуратуру», начебто, «не враховує положення законів України, які є базовими у відповідних сферах правового регулювання, не кореспондується з іншими положеннями цього ж закону та містить внутрішні неузгодженості». Погодьтеся, що навіть така вільна інтерпретація норм законів, ледь не розділення їх на «базові» та менш значимі, не є підставою для накладення президентського вето, бо його зауваження на прийнятий Закон відповідно до вимог ч. 2 ст. 94 Конституції України повинні бути достатньо мотивованими й чітко сформульованими.
Ну, наприклад, незрозуміло, в чому саме є неузгодженість між тим, що військовослужбовці, відряджені для проходження військової служби до органів прокуратури, призначаються на посади прокурорів і на адміністративні посади та звільняються з таких посад відповідно до вимог Закону України «Про прокуратуру», а особливості відрядження військовослужбовців для проходження військової служби в органах прокуратури та повернення їх із таких відряджень визначаються спільним наказом міністра оборони України та Генерального прокурора. Спростовуючи цю тезу, змушений роз’яснити, що відповідно до ст. 131-1 Конституції України організація і порядок діяльності прокуратури дійсно визначаються відповідним законом. По-друге: посилання Президента на той факт, що особливості відрядження осіб для проходження військової служби до органів прокуратури, які визначаються спільним наказом Генерального прокурора й міністра оборони, а тому, начебто, не відповідають основоположному принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, теж не витримує жодної критики, бо відряджений військовослужбовець на посаду прокурора призначається, знову ж таки, не міністром оборони, а Генеральним прокурором, якому й підпорядковується при виконанні своїх службових обов’язків. Більше того, такий військовий прокурор також є незалежним від військового командування, бо навіть його заохочення відбувається лише за поданням або за згодою Генпрокурора, а притягнення до дисциплінарної відповідальності здійснюється тільки в порядку, визначеному Законом «Про прокуратуру».
Так у чому ж порушення Конституції?
Не вбачаю конституційним порушенням чи таким порушенням, яке дає підстави для накладання Президентом України вето на цей закон і запропоновану в цьому норму, яка надає можливість для пришвидшення процесу запуску діяльності військових прокурорів. По-перше — це обумовлено, знову ж таки, наявністю воєнного стану в державі, або може пояснюватись і можливим погіршенням оперативної ситуації на передовій. По-друге, це відбувається в умовах, коли західні партнери зацікавлені в якнайшвидшому зборі достатніх доказів винуватості російських військових у вчиненні воєнних злочинів на території України, що без участі військових прокурорів просто неможливо.
Окрім того, в мене особисто чомусь склалося враження, що найбільше, мабуть, схвилювала в цьому Законі нашого Президента (чи особу, яка його переконала проігнорувати результат голосування 292 народних обранців та навіть підпис голови ВРУ) запропонована норма, яка дозволяє прокурору, котрий займає посаду, в тому числі й адміністративну, що може заміщуватися військовослужбовцем, та виявив бажання проходити військову службу після укладання відповідного контракту і відрядження для проходження військової служби до органів прокуратури, призначатися на цю посаду без проведення додаткового відбору або атестації. На це я змушений ще раз категорично заявити, що в умовах воєнного стану для пришвидшення запуску діяльності військових прокурорів, тим більше тих, хто їхатиме служити, вибачте, не в Львівський чи Закарпатський «котли», а на передову, в зону бойових дій, таку перевагу можна й потрібно було надати усім бажаючим прокурорам бути призначеними у військову прокуратуру. Скажу більше, від таких підходів до кадрового добору на посади військових прокурорів виникає ще одне закономірне запитання: а для чого повторно проходити такий «відбір» уже «реформованим» прокурорам, у тому числі й тим, яких набрали «фактично з вулиці» в ході започаткованих саме Банковою «реформ»? А далі, якщо законодавцям дотримуватися запропонованої Президентом України логіки, то тоді всіх бажаючих іти й воювати з ворогом саме на передньому краї треба буде «відбирати» лише через «конкурси» і так звані «атестації», що, окрім невдоволення та роздратування, більше нічого не викликає.
(Далі буде…)
Джерело: Юридичний вісник України
