Думка експерта
Чи буде українська земля щасливою у цивільному “шлюбі”?
Полемічні замітки з приводу законопроектів щодо рекодифікації Цивільного кодексу України.
Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ
Початок 20 століття приніс нашій державі радикальні зміни у правове регулювання земельних відносин: вони були виведені з предмета регулювання цивільного права та визнані виключною сферою регулювання земельним правом – новою галуззю правової системи країни. У радянський період окремішність правового регулювання земельних відносин була обумовлена виключно ідеологічно-правовим постулатом – скасуванням приватної власності на землю та визнанням її виключною власністю держави.
З поваленням комуністичного правління та переходом України на засади ринкової економіки правовий режим виключної власності держави на землю був замінений правовим режимом плюралізму форм власності, за якого пріоритет отримала приватна власність на землю, а право державної власності та право комунальної власності були зорієнтовані на вирішенні питань використання земель, які залишилися у власності держави та передані у власність територіальних громад.
Здавалось, зі скасуванням виключної власності держави на землю відпала потреба у існуванні і земельного права як окремої галузі правової системи країни, що передбачає повернення земельних відносин у «лоно» цивільного права України. Однак, теорія, а головне практика правового регулювання земельних відносин повністю відкинули «непотрібність» земельного права. Адже ще у радянський період, та особливо у період незалежності земельне право України почало наповнюватися новими системоутворюючими чинниками – принципами, інститутами та правовими нормами, як обумовлюють необхідність використання всіх земель країни – від приватних до державних, для задоволення не тільки приватних інтересів громадян і юридичних осіб, але і для забезпечення публічних інтересів всього суспільства. Відтак земельне право України не стало складовою приватного права, а сформувалося як складна система публічно-приватних правових норм, які інтегрують, поєднують та узгоджують приватні та публічні інтереси. Отже, сучасне земельне право України – це галузь, яка гармонійною сукупністю норм публічного і приватного права, що дозволяє регулювати земельні відносини таким чином, на який неспроможні галузі приватного (цивільне тощо) публічного (адміністративне і т.п.) права. Фактично визнання земельних відносин публічно-приватними та статусу земельного права як права публічно-приватного знайшов закріплення у ст. 14 Конституції України. Дана стаття проголошує, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. А ст. 13 Основного закону країни гласить, що власність зобов’язує. Це означає, що особа-власник землі не тільки наділена правомочностями щодо володіння, користування та розпорядження нею, а й зобов’язана використовувати землю відповідно до певних правових вимог. Отже, приватні власники ділянок не панують над землею, що обіцяє їм цивілістична доктрина ще з часів римського права, а зобов’язані використовувати землю раціонально та охороняти її якісні характеристики, на чому наполягає сучасне земельне право, забезпечуючи реалізацію конституційного статусу земель країни.
На жаль, останнім часом такий статус земельного права намагаються нівелювати. Так, 21 вересня 2025 р. на розгляд Верховної Ради України внесений проект Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку із оновленням (рекодифікацією) положень книги першої» (Загальні положення), який прийнятий у першому читанні. Крім того, на сайті Верховної Ради України оприлюднений для громадського обговорення проект Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку з оновленням (рекодифікацією) положень книги третьої» (Право власності та інші речові права).
З прийняттям цих законопроектів будуть внесені істотні зміни у правове регулювання земельних відносин в Україні. На наш погляд, не всі з них позитивно позначаться на правовому забезпеченні використання та охорони земельних ресурсів нашої країни.
По-перше, проект Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку із оновленням (рекодифікацією) положень книги першої» передбачає скасування положення ст. 9 чинної редакції Цивільного кодексу України, яке чітко розмежовує сфери застосування норм цивільного і земельного законодавства щодо регулювання земельних відносин, та фактично передбачає передачу необмеженої частини земельних відносин зі сфери регулювання земельного законодавства до сфери регулювання цивільного законодавства. У проекті Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку із оновленням (рекодифікацією) положень книги першої» пропонується замінити ст. 9 чинного ЦК України новими положеннями ст. 1 щодо сфери дії ЦК України та інших джерел приватного права.
Зокрема, у частині 1 даної статті визначено, що ЦК України та інші джерела приватного права застосовуються до приватних відносин, з чим не можна не погодитися. Водночас частина 2 цієї ж статті містить досить контроверсійне положення про те, що відносини є приватними, якщо їх публічний характер не визначений законом або не випливає з їх змісту. Тобто, у цій частині фактично закріплюється презумпція належності всіх суспільних відносин до числа приватних, якщо інше не передбачене законом або не випливає із змісту таких відносин. Це означає, що всі публічно-правові законодавчі акти, передусім Земельний кодекс України, які регулюють земельні відносини, мають містити застереження про те, що регульовані ними земельні відносини є публічними, що досі не практикувалося вітчизняним законодавцем. Крім того, положення даної частини про виявлення публічного змісту земельно-правової норми є дуже розпливчастим і потребуватиме тлумачення судових інстанцій у кожному випадку їх застосування. Нарешті, частина 3 ст. 1 поширює сферу дії ЦК України і на майнові відносини публічно-правового характеру у випадках, визначених законом.
На наш погляд, нова редакція ст. 1 ЦК України може викликати хаос у правовому регулюванні земельних відносин. Адже замість положення ст. 9 чинної редакції ЦК України, яка досить чітко розмежовує сфери дії Цивільного, Земельного та інших природоресурсних кодексів України, Закон України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку із оновленням (рекодифікацією) положень книги першої» передбачає проведення свого роду ревізії земельних відносин на предмет виявлення у їх складі публічно-правових відносин. Причому тягар доведення наявності у земельних відносинах публічно-правового змісту покладається даним законопроектом на акти публічного права (законодавця) та судову практику. На наш погляд, редакція ст. 1 є невдалою і потребує вдосконалення. При цьому при її вдосконаленні за основу варто взяти норму ст. 9 ЦК України в редакції від 16 січня 2003 р.
Даний висновок підтверджується і аналізом проекту Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку з оновленням (рекодифікацією) положень книги третьої», який готується до передачі до Верховної Рад и України. Так, у ч. 1 ст. 315-75 законопроекту зазначено, що здійснення речевих прав регулюється цим Кодексом, а у випадках, встановлених цим Кодексом, – іншими законами. Проте законопроект не згадує природоресурсні кодекси України – Земельний, Водний, Лісовий тощо. А частина 2 цієї статті гласить, що зміна встановлених правил щодо здійснення речевих прав за домовленістю сторін допускається у випадках, встановлених цим Кодексом. Водночас Земельний кодекс України містить обмеження щодо кола осіб, які можуть набувати права на землю, тому за Цивільним кодексом України зміна правил поведінки щодо землі може відбуватися не тільки за домовленістю сторін, але з врахування правового режиму земель, щодо яких змінюються такі правила.
Нарешті, ч. 3 ст. 315-75 проголошує, що речеві права здійснюються з дотриманням прав та охоронюваних законом інтересів інших осіб. Отже, виходить, що зміна встановлених правил щодо здійснення речових прав на землю та інші природні об’єкти регламентується виключно Цивільним кодексом України. Тобто, положення Земельного кодексу України щодо поділу земель на категорії та функціональне зонування територій не враховуються при здійсненні прав на земельні ділянки. Більше того, у регулюванні поведінки власників і користувачів земель законопроект надає переваги правам та охоронюваним законом інтересам інших осіб, а не нормам спеціальних природоресурсних законодавчих актів щодо встановлення обмежень у використанні земель та покладення на них обов’язків щодо охорони використовуваних ними земельних ресурсів.
З метою усунення зазначених недоліків законопроектів пропонуємо доповнити статтю 1 частиною четвертою такого змісту: «4. До відносин природокористування цей Кодекс та інші джерела приватного права застосовуються з урахуванням джерел земельного, водного, лісового, гірничого та іншого природоресурсного законодавства. У разі розбіжностей між джерелами приватного права та джерелами природоресурсного законодавства пріоритет надається джерелам, які більшою мірою захищають суспільний інтерес».
По-друге, проект Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку з оновленням (рекодифікацією) положень книги третьої» визнає право власності Українського народу звичайним речевим правом, що підриває основні засади права власності, оскільки відтепер кожна земельна ділянка перебуватиме у власності двох суб’єктів – Українського народу та відповідно держави, територіальної громади, фізичної чи юридичної особи.
Надання Цивільному кодексу України пріоритету у регулюванні відносин власності на землю супроводжується наданням Українському народу статусу суб’єкта речового права власності на землю, поряд з державою, територіальними громадами та фізичними і юридичними особами. Причому Український народ визнається у законопроекті власником землі та всіх інших природних ресурсів країни (ст. 315-8). Це означає, що тепер кожна земельна ділянка в Україні перебуватиме одночасно у власності двох суб’єктів – Українського народу, а також держави, територіальної громади чи приватних осіб. Але кожен приватний власник земельної ділянки може бути позбавлений права власності на неї без компенсації, коли земельна ділянка примусово вилучатиметься з мотивів суспільної необхідності тощо. Адже Український народ просто забиратиме безоплатно належну йому на праві власності землю, і тому не зобов’язаний компенсувати її вартість. Це у свою чергу унеможливить дію закріпленого у ст. 41 Конституції України принципу непорушності права приватної власності, у тому числі й на землю, як ключового положення правової держави, що будує ринкову економіку.
По-третє, проект Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку з оновленням (рекодифікацією) положень книги третьої» спрямований на врегулювання земельних відносин, які апріорі є публічно-правовими і тому не можуть регулюватися Цивільним кодексом України.
Законопроектом передбачається включити до сфери правового регулювання Цивільного кодексу України і ряд відносин, які наразі є виключною сферою природоресурсного права України. Так, у законопроекті міститься стаття 315-13, яка регулює порядок створення штучних земельних ділянок за рахунок частини водних об’єктів. По-перше, уявляється некоректним вжиття у законопроекті терміну «штучне створення земельної ділянки», оскільки такі земельні ділянки вже існують під водою, і зміна їх висотного рівня відносно рівня води не може вважатися створенням земельної ділянки. По-друге, «штучне створення земельних ділянок» за рахунок відповідного зменшення площі водойми являє собою різке втручання людини у природні процеси, що загрожує настанням істотних негативних екологічних наслідків. Тому таке втручання у природні процеси може здійснюватися у дозвільному порядку, який детально регламентується публічно-правовими нормами земельного та іншого прироресурсного права. Водночас регулювання створення штучних земельних ділянок нормами цивільного права та визначення їх правового режиму як споруди, яка створюється шляхом введення у експлуатацію, призведе до неконтрольованого руйнування водних об’єктів та інших пов’язаних з ними природних ресурсів. Тому природоресурсне законодавство України не допускає масового створення штучних земельних ділянок як екологічно небезпечної діяльності, встановивши особливий публічно-правовий порядок їх створення. Натомість ст. 315-13 законопроекту передбачає, що у межах населеного пункту можуть штучно створюватися земельні ділянки для потреб забудови, не зважаючи на їх перебування у межах прибережної частини водоохоронної зони, тобто, у межах прибережної захисної смуги, у якій Земельний кодекс України (ст.ст. 61-62) істотно обмежує возведення житлових будівель через наявність істотних екологічних ризиків як для водойм, так і для населення, що проживатиме у таких будівлях.
По-четверте, намагання передати значну частину земельних відносин, які регламентуються земельним правом з домінуванням у ньому публічно-правових норм, до сфери регулювання цивільного права, загрожує невиправданим зменшенням сфери публічно-правового регулювання земельних відносин на користь сфери дії цивільного права. Наприклад, у ст. ст. 315-8 законопроекту зазначається, що «Речі, які належать державі або територіальній громаді, відносяться до приватної сфери, якщо законом або в порядку, встановленому законом, вони не відносяться до публічної сфери», а також конкретизується, що «До публічної сфери відносяться речі, встановлені законом, а також речі, які за своїм характером використовуються в публічному інтересі або становлять публічний інтерес». А далі у цій же статті уточнюється, що «У публічному інтересі використовуються речі, що підлягають наданню для державної служби або будьякої іншої діяльності, яка задовольняє потреби суспільства, без передбачуваного безпосереднього доступу окремих осіб до користування майном за зазначеним призначенням». Отже, виходить, що нова редакція Цивільного кодексу України не вважатиме землі загального користування (вулиці, дороги, сквери, площі тощо) речами, що використовуються «у публічному інтересі», оскільки земельне законодавство надає допуск необмеженому колу осіб до таких земель. І таких недоречностей у законопроекті чимало.
По-п’яте, у законопроекті повністю нівелюється закріплений у ст. 13 Конституції України принцип «Власність зобов’язує», який став однією з підвалин земельно-правової концепції регулювання земельних відносин. Суть цієї концепції полягає у тому, що зміст права власності на землю та інших прав на земельні ділянки включає не лише правомочності щодо володіння, користування та розпорядження землями, а й ще один елемент – правообов’язок щодо їх охорони. Тому за цивілістичною концепцією регулювання земельних відносин власник чи суб’єкт іншого права на землю панує (володарює за законопроектом) над відповідною землею. Проте земельно-правова концепція виключає таке панування (володарювання), оскільки передбачає покладення на власника цілої системи обов’язків щодо охорони та раціонального використання земель, набір яких диференціюється для різних категорій земель. Відтак, передача значної частини земельних відносин, зокрема, відносин щодо власності на землю, до предмета цивільного права «звільнить» власників і користувачів земельних ділянок від виконання обов’язків щодо їх охорони та раціонального використання. На підтвердження цього наведемо зміст ст. 315-76 законопроекту (Соціальна функція речевих прав), яка проголошує, що «Речеве право зобов’язує. Володілець речевого права здійснює його у межах, встановлених цим Кодексом та/або законом з метою захисту інтересів і безпеки держави, природи, навколишнього середовища та здоров’я людей». Отже, за новою редакцією Цивільного кодексу України суб’єкти права власності та інших речевих прав на землю здійснюють їх у межах, встановлених цим Кодексом та/або законом з метою захисту інтересів і безпеки держави, природи, навколишнього середовища та здоров’я людей. Отже, за законопроектом права на землю лише обмежуються, проте на їх суб’єктів не покладаються обов’язки щодо охорони та раціонального використання земельних ресурсів. Адже обов’язки власників і користувачів щодо охорони і використання земельних ділянок є не обмеженнями прав на землю, а складовою частиною їх правового режиму земель взагалі та прав на землю зокрема.
По-шосте, з аналізу ст. 315-69 (Види речевих прав) випливає законопроект, на відміну від чинного Цивільного кодексу України та Земельного кодексу України, відносить право оренди землі не до речевих прав, а до зобов’язальних прав. Це означає, що з прийняттям нової редакції Цивільного кодексу України для виникнення права оренди землі не потрібно буде реєструвати це право у Державному реєстрі речових прав. Достатньо буде укласти договір оренди землі. На наш погляд, таке законопроектне рішення є передчасним для нашої держави. Адже після паювання сільськогосподарських земель та появи 7-ми мільйонів дрібних земельних ділянок (середньою площею 4,1 га) селяни-їх власники не використовують свою землю особисто, а передають в оренду сільськогосподарським товаровиробникам. Причому останні, орендуючи, наприклад, поле площею 50-100 га, укладають по кілька десятків договорів оренди з власниками ділянок. Проте власники не мають можливості вибору іншого орендаря, оскільки їх ділянки зазвичай оточені земельними ділянками, які орендуються одним агровиробником. У такій ситуації агровиробники-орендарі виступають сильнішою стороною, у порівнянні з орендодавцями земельних ділянок, нав’язуючи останнім низьку орендну плату та інші невигідні умови оренди землі. Проте необхідність державної реєстрації права оренди землі у Державному земельному кадастрі надає земельно-орендним відносинам певної публічності і дозволяє органам влади відслідковувати реалізацію права оренди землі та виконання договірних зобов’язань сторін.
Натомість віднесення права оренди землі до зобов’язальних прав залишає кожного дрібного землевласника-орендодавця віч-навіч з великим підприємством орендарем та фактично підпорядковує його інтереси інтересам орендаря-монополіста.
По-сьоме, Земельний кодекс України забезпечує більш детально напрацьовані правові механізми регулювання земельних відносин у порівнянні з чинним Цивільним кодексом України. Так, наприклад, чинний Цивільний кодекс України у статті 378 (Припинення права власності на земельну ділянку) передбачає лише одну таку правову підставу – рішення суду. Проект Закону України «Про внесення змін до Цивільного кодексу України у зв’язку з оновленням (рекодифікацією) положень книги третьої» повністю відтворює цю статтю. Натомість Земельний кодекс України у ст. 140 передбачає такі підстави припинення права власності на земельну ділянку:
а) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку;
б) смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця;
в) відчуження земельної ділянки за рішенням власника;
г) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора;
ґ) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб;
д) конфіскація за рішенням суду;
е) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим Кодексом;
є) примусове вилучення земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності.
Отже, норми Земельного кодексу України повинні мати перевагу у застосуванні до регулювання відносин земельної власності перед нормами Цивільного кодексу України, оскільки вони більш повно і детально регулюють земельні відносини.
По-восьме, в зв’язку з наявністю у проаналізованих законопроектах великої кількості недоліків, які, очевидно, міститимуться і в проектах законів про оновлення (рекодифікацію) інших книг Цивільного кодексу України, пропонуємо не розглядати у Верховній Раді України окремо законопроекти по кожній книзі Цивільного кодексу, а опублікувати їх одночасно для обговорення та одночасного внесення на розгляд Парламенту України.
Таким чином, законопроекти щодо рекодифікації цивільного законодавства потребують істотного доопрацювання.
Джерело: Юридичний вісник України
