Думка експерта
Чи можна вкрасти земельну ділянку з кадастру?
Про деякі назрілі питання вдосконалення захисту прав на землю в Україні
Павло Кулинич, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ
Маємо одразу зазначити: землю в Україні крадуть. На жаль. І хоча крадіжки землі дуже відрізняються від крадіжок рухомих речей, скажімо мобільних телефонів, гаманців, автомобілів, будівельних матеріалів тощо, а також грошей та багато чого іншого, що можна покласти в кишеню, сумку, авто та «зникнути» з ними з місця злочину, крадіжки землі не перестають бути крадіжками. Досить часто землю крадуть злодії, так би мовити, «вищого пілотажу» – особи, причетні до прийняття відповідними органами влади рішень щодо розпорядження землею. Іноді привласнення чужої землі представляють як якесь непорозуміння, прикру помилку, вдаючи при цьому здивування, мовляв, «і де вона до мене причепилася»? Нарешті, бувають випадки, коли новий власник земельної ділянки через незнання законодавства навіть і не підорює, що «прихопив» чужу землю.
Коли права «автоматично» зникають
Коротше кажучи, бувають різні «успішні» зазіхання на чужу землю. Проте всі вони завершуються тим, що в Державному земельному кадастрі, де реєструються всі землі України, «вкрадену» земельну ділянку «приховують» шляхом її поділу на дві чи більше інших ділянок або ж шляхом приєднання до іншої ділянки. А відтак і права законного власника на неї автоматично «зникають» (скасовуються). Адже за логікою закону, якщо немає ділянки, то немає й права на неї. Саме цю особливість законодавства України використовують злодії, які здійснюють привласнення чужої землі.
Але у всіх таких випадках постає одне важливе питання: чи можна повернути вкрадену, або, говорячи мовою законодавця – вибулу із власності особи поза її волею – землю її законному власникові? Щоб з’ясувати це, пропонуємо зробити невелику подорож у деякі тонкощі земельного законодавства України.
Маємо почати з того, що на нашій землі, як і на землях будь-якої іншої країни, земельні ділянки не знаходяться «апріорі», а створюються людиною шляхом відгородження певної частини землі кілочками, тином, кущами рослин тощо. У земельному законодавстві України процес появи нової земельної ділянки отримав назву «формування земельної ділянки як об’єкта прав на землю (об’єкта цивільних прав)».
Датою появи законодавства України щодо формування земельних ділянок як об’єктів цивільних прав (прав на землю) є 1 січня 2013 р., коли в рамках земельно-реєстраційної реформи були введені в дію закони «Про Державний земельний кадастр» та «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Щоб зрозуміти, як формується земельна ділянка, потрібно уяснити, що вона собою представляє. Тому давайте найперше з’ясуємо, який юридичний зміст закон вкладає у поняття «земельна ділянка».
Щодо терміну «земельна ділянка»
У юридичній науці виділяють два значення терміну «земельна ділянка» – його фізичне (побутове) та юридичне розуміння. Й хоча в законодавстві термін «земельна ділянка» використовується в переважній більшості випадків у юридичному розумінні, іноді земельна ділянка у фізичному розумінні також виступає об’єктом земельних правовідносин.
Що представляє собою земельна ділянка у фізичному (побутовому) розумінні? У фізичному розумінні земельна ділянка представляє собою частину земної поверхні з установленими будь-яким чином межами (наприклад, межами, що закріплені гілками, палицями тощо), які визначають й місце розташування ділянки. Адже в межах території України будь-яка частина земної поверхні, яка відділена від решти такої поверхні зафіксованою певним чином суцільною межею (межами) по всьому периметру такої частини, вважається земельною ділянкою у фізичному розумінні.
Земельна ділянка у фізичному розумінні характеризується тільки однією юридичною ознакою: вона має законного власника. Така ділянка є об’єктом права власності, суб’єкт якого визначається за презумпцією, закріпленою в ч. 1 ст. 84 Земельного кодексу України (далі – ЗК України). Дана норма гласить, що в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Отже, будь-яка земельна ділянка в межах території України, яка не перейшла та не перебуває в приватній або комунальній власності відповідно до ЗК України, є об’єктом права державної власності, навіть якщо відомості про таке право держави на цю ділянку не зафіксовані в Державному реєстрі речових прав. Відповідно, вся земна поверхня в межах території України, незалежно від того чи поділена вона на земельні ділянки, чи не поділена, має визначених законом власників – фізичних чи юридичних осіб, територіальних громад або державу.
Саме тому земельне законодавство України, на відміну від цивільного, не визнає безгоспних речей (безгоспних земельних ділянок). Отже, органи влади, які уповноважені законом захищати інтереси держави, мають право представляти інтереси держави й у випадках порушення законодавства щодо земельних ділянок державної власності, які не сформовані як об’єкти цивільних прав. Про цю особливість правового режиму земель України варто, мабуть, донести й до відома земельних злодіїв: можливо це охолодить «гарячі» злочинні наміри хоча б декого з них. Але злочинне захоплення землі має місце й щодо земельних ділянок у юридичному розумінні.
Що таке «земельна ділянка» в юридичному розумінні?
Поняття земельної ділянки у юридичному розумінні, на відміну від її поняття у фізичному розумінні, зафіксоване у статтях 79 і 79-1 Земельного кодексу. Так, за приписами статті 79 ЗК України, земельна ділянка представляє собою частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Для того, аби будь-яка частина земної поверхні набула статусу земельної ділянки в юридичному розумінні, вона повинна пройти процес формування земельної ділянки, зміст якого визначений у ст. 79-1 ЗК України. Згідно з цією статтею, власне формування земельної ділянки в юридичному розумінні якраз і полягає у визначенні земельної ділянки як об’єкта цивільних прав, тобто наданні земельній ділянці певних юридичних ознак.
Для цього процес формування земельної ділянки передбачає чітке, задокументоване визначення її площі, меж та внесення такої інформації про неї до Державного земельного кадастру.
У залежності від юридичної визначеності (стану задокументованості) земної поверхні, в межах якої відбувається формування земельних ділянок, таке формування здійснюється в рамках різних правових процедур: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об’єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв); за затвердженими комплексними планами просторового розвитку території територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, детальними планами території (ст. 79-1 ЗК України).
Як земельна ділянка «потрапляє» в земельний кадастр?
Із метою формування земельних ділянок відомості про земельні ділянки, що формується відповідним чином, підлягають внесенню до Державного земельного кадастру в рамках процедури реєстрації земельних ділянок. В процесі такої реєстрації кожній земельній ділянці присвоюється кадастровий номер – унікальне числове позначення, за допомогою якого відомості про таку ділянку можна відшукати в Державному земельному кадастрі та інших пов’язаних з ним державних електронних реєстрах (базах даних). І тільки після завершення процесу формування земельної ділянки, заключним етапом якої є її державна реєстрація в Державному земельному кадастрі, вона стає повноцінним об’єктом цивільних прав (об’єктом права на землю). А після проведення державної реєстрації права на таку ділянку в Державному реєстрі речових прав встановлюється (підтверджується) суб’єкт права власності на неї.
Процедура внесення до Держкадастру
Які і як саме відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру? Підстави та основні вимоги щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру визначено в ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр». А частиною 1 ст. 26 цього Закону встановлено, що при відкритті Поземельної книги відомості до неї вносяться на підставі документації, яка подана для державної реєстрації земельної ділянки (крім відомостей про власників та користувачів земельної ділянки, що запозичуються з Державного реєстру речових прав шляхом інформаційного обміну).
Державна реєстрація земельних ділянок у Державному земельному кадастрі, якою завершується їх формування, також здійснюється відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» та прийнятого на його виконання Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 р. № 1051 (далі – Порядок). Зокрема, цей Закон та Порядок визначають зміст (перелік дій) із формування та державної реєстрації земельних ділянок.
Поземельна книга – паспорт земельної ділянки
Відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону «Про Державний земельний кадастр», державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Вона є свого роду паспортом земельної ділянки, де зазначаються всі основні юридично значимі відомості про неї, які чітко відмежовують її від інших частин земної поверхні. Як встановлено у ст. 25 цього Закону, у Поземельній книзі зазначаються: кадастровий номер; площа; місцезнаходження (адміністративно-територіальна одиниця); склад угідь; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); нормативна грошова оцінка; відомості про обмеження у використанні земельної ділянки; відомості про межі частини земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; кадастровий план земельної ділянки; дата державної реєстрації земельної ділянки; інформація про документацію із землеустрою, на підставі якої здійснена державна реєстрація земельної ділянки, а також внесені зміни до цих відомостей; інформація про власників (користувачів) земельної ділянки відповідно до даних про зареєстровані речові права в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; дані про бонітування ґрунтів, відомості про заходи щодо охорони земель і ґрунтів. Такі «паспортні» дані про земельну ділянку дозволяють не «сплутати» її з іншою земельною ділянкою як у фізичному, так і в юридичному розумінні.
Поземельна книга на земельну ділянку створюється одночасно (синхронно) з її державною реєстрацією в паперовій та електронній (цифровій) формі. Як передбачено в пунктах 50–52 Порядку, Поземельна книга в електронній (цифровій) формі відкривається шляхом її формування за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру з використанням даних електронного документа та засвідчується кваліфікованим електронним підписом Державного кадастрового реєстратора. Причому такому посвідченню підлягають всі занесені до Поземельної книги відомості. А записи в цій книзі в електронній (цифровій) формі, які не завірені кваліфікованим електронним підписом Державного кадастрового реєстратора, вважаються недійсними.
Дата відкриття Поземельної книги є датою державної реєстрації земельної ділянки (датою народження земельної ділянки як об’єкта цивільних прав), а її номером у Поземельній книзі є кадастровий номер земельної ділянки. Формування Поземельної книги на земельну ділянку в електронній (цифровій) формі складає суть внесення відомостей про земельну ділянку до Державного земельного кадастру.
Особливо слід зазначити, що до Поземельної книги в електронній (цифровій) формі додаються електронні копії документів, що є підставою для внесення відомостей до неї, включно з документацією землеустрою, яка місить «святая святих» кожної ділянки – координати розташування поворотних точок її меж.
Кадастровий номер земельної ділянки та його скасування
Основною ідентифікуючою земельну ділянку ознакою є її кадастровий номер, присвоєння якого здійснюється відповідно до п. 29 Порядку. Так, відповідно до цього пункту, кадастровим номером земельної ділянки є індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування. В разі поділу чи об’єднання земельній ділянці присвоюється новий кадастровий номер.
Тепер щодо скасування кадастрового номера земельної ділянки. Підстави для скасування державної реєстрації земельних ділянок встановлені в ч. 10 ст. 24 Закону та деталізовані в п. 114 Порядку. Згідно з ними державна реєстрація земельної ділянки скасовується державним кадастровим реєстратором, який здійснює таку реєстрацію, в разі: 1) поділу чи об’єднання земельних ділянок; 2) якщо протягом одного року з дня здійснення державної реєстрації земельної ділянки речове право на неї не зареєстровано з вини заявника; 3) ухвалення судом рішення про скасування державної реєстрації земельної ділянки.
Згідно зі ст. 16 Закону, кадастровий номер скасовується лише в разі скасування державної реєстрації земельної ділянки. Зміна власника чи користувача земельної ділянки, зміна відомостей про неї не є підставою для скасування кадастрового номера. Оскільки кадастровий номер є унікальним ідентифікатором земельної ділянки, то при його скасуванні він не може бути присвоєний іншій земельній ділянці
Земельні ділянки – «невмирущі»?
Згідно із законом інформація про скасовані кадастрові номери земельних ділянок зберігається в Державному земельному кадастрі постійно. Відомості про земельну ділянку в разі скасування її державної реєстрації: набувають статусу архівних за рішенням державного кадастрового реєстратора; відображаються на кадастровій карті в архівному шарі даних геоінформаційної системи; зберігаються в Державному земельному кадастрі постійно разом із відомостями про відповідного державного кадастрового реєстратора, дату та час набуття статусу архівних такими відомостями. А як усім відомо, архіви, особливо, в електронній формі, не горять. Те, що перебуває в архіві, зазвичай може знову стати об’єктом уваги всіх зацікавлених осіб, у тому числі й представників правоохоронних органів.
Земельні правопорушники для привласнення чужої землі найчастіше використовують такий землевпорядний спосіб, як поділ земельної ділянки на дві чи більше ділянок, або об’єднання чужої земельної ділянки з іншою ділянкою. В обох таких випадках на основі земельної ділянки, яка вже належить комусь на праві власності, формуються інші земельні ділянки, яким присвоюються інші кадастрові номери. Відтак при зверненні законного власника до Державного земельного кадастру з проханням надати витяг про його ділянку, він отримує відповідь, що його ділянки в кадастрі немає. Це означає, що й запису у Державному реєстрі речових прав про те, що дана особа є власником ділянки, також уже немає. Тому особі, в якої «вкрали» земельну ділянку одним із вищезазначених способів, нічого не залишається, як збирати кошти, найняти кваліфікованого адвоката та звернутися до суду за захистом порушеного права власності на землю.
Як посилити захист прав власників земель від зазіхань крадіїв?
На жаль, законодавство України та й судова практика розглядають протиправне захоплення чужих земельних ділянок лише як цивільне правопорушення, за яке настає цивільна відповідальність шляхом повернення земельної ділянки з чужого незаконного володіння її законному власнику. Зазначимо й те, що крадії чужих земельних ділянок також маскуються під добросовісних їх власників. І коли законний власник земельної ділянки, яка в нього була «вкрадена», починає судовий процес для її повернення, то крадії також «озброюються» положеннями законодавства про захист права власності, включно з положеннями Європейської конвенції про захист прав і свобод людини і громадянина, та намагаються відстоювати вкрадену землю. Відтак розгляд такого спору затягується якщо не на роки, то на місяці, що досить часто йде на користь земельних крадіїв.
На наш погляд, ситуацію можна змінити на краще, якщо умисні протиправні захоплення чужої землі шляхом поділу чи об’єднання земельних ділянок розглядати не лише як цивільне правопорушення, а й як кримінальний злочин. На жаль, наявна в Кримінальному кодексі України стаття 197-1 (Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво) не охоплює діяння, які, по суті, є крадіжкою землі, що здійснюється з умислом проти волі її законного власника та з оформленням прав крадіїв на неї. Зокрема, до такого роду крадіжок землі варто відносити й випадки повторного безоплатного отримання громадянами у власність земельних ділянок одного й того ж цільового призначення та в нормах, що перевищують передбачені статтею 121 ЗК України норми безоплатної приватизації землі. Правда, на час війни безоплатна приватизація земель призупинена. Але після її закінчення вона продовжиться.
Очевидно, що для протидії крадіжкам земельних ділянок потрібно внести деякі уточнення до відповідних статей Кримінального кодексу України. Це дало б змогу застосувати проти земельних крадіїв і силу кримінального закону.
Джерело: Юридичний вісник України
