Думка експерта
Чи є Конституційний Суд України судом?
Валерій БУНЯК,
адвокат, керівник юридичної фірми «BSB partners»,
виконавчий директор громадської організації «Центр
сприяння захисту прав людини»
Здавалося б, питання, чи є Конституційний Суд України органом судової гілки влади однозначно вирішено в національній науковій доктрині, яка звично розділяє органи судової влади на суди загальної та конституційної юрисдикції. Проте чи так однозначне дане питання в контексті українських реалій і чи дає підстави до таких висновків Конституція країни?
Чи існує в Україні конституційна юрисдикція з позиції цілей судової влади?
Отже, чи існує в Україні конституційна юрисдикція з позиції цілей судової гілки влади (правосуддя)? На моє переконання — ні, конституційної юрисдикції як елементу судової гілки влади в нашій країні не існує. Натомість, Конституційний Суд в Україні ближчий до специфічної другої палати парламенту з контрольними функціями та, швидше, має відноситися до законодавчої гілки влади — органу конституційного контролю. Такі висновки аргументуються наступним.
По-перше, якщо виходити з тексту чинної редакції Конституції, то в розділі VIII Основного Закону «Правосуддя» немає жодного слова про Конституційний Суд чи конституційну юрисдикцію в Україні. Згадуються лише адміністративні суди, які діють з метою захисту прав та свобод людини в сфері публічно-правових правовідносин, і передбачається можливість створення судів інших спеціалізацій (ст. 125 Конституції України).
У той же час Конституційний Суд як орган державної влади передбачається окремим розділом XII Конституції. Зокрема, в зазначеному розділі Основного Закону немає жодного слова про таку функцію Конституційного Суду, як здійснення правосуддя. Натомість зазначається наступне: «Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та в передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції» (ч. 1 ст. 147).
Відповідно, за текстом Конституції Конституційний Суд, хоча й містить у своїй назві слово «суд», однак не здійснює правосуддя, а є особливим органом конституційного (нормативного) контролю. Не є звичними суддями й судді КСУ, адже на відміну від основоположного принципу судочинства — безстроковості перебування на посаді судді, судді Конституційного Суду призначаються (обираються) не безстроково, а строком на дев’ять років без права переобрання.
Крім того, по-друге, що ще важливіше, питання не лише в суто нормативному тлумаченні Конституції, питання, швидше, у функціональному наповненні. Зокрема, як витікає з принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову основоположна функція суду — захист прав і свобод фізичних і юридичних осіб у їх відносинах з державою або спорах між собою (стаття 55 Конституції). Проте Конституційний Суд не здійснює судового захисту прав і свобод людини у формі вирішення спорів.
Єдиним механізмом діяльності Конституційного Суду є абстрактний нормативний контроль, причому основними суб’єктами звернення до КСУ з приводу застосування механізмів конституційного контролю визнаються Президент України, Кабінет Міністрів й не менше, як сорок п’ять народних депутатів України. Й хоча при здійсненні конституційного контролю не виключається захист прав людини, ототожнювати останній із функцією правосуддя навряд чи видається можливим.
Натомість, подання політичних (державних) органів чи посадових осіб (Президент, народні депутати, Кабмін), не є формою вирішення судового спору і, тим більше, не судовий захист прав і свобод людини. Вказані подання, в тому числі з урахуванням непозовної та, як правило, письмової процедури їх розгляду й невизначеності строків такого розгляду, не можуть вважатися навіть «компетенційними спорами» органів державної влади.
А введений нещодавно до тексту Конституції механізм конституційної скарги особи також не може розглядатися як ефективний механізм захисту людських прав, адже в такому випадку вирішується питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України, що застосований в остаточному судовому рішенні (стаття 151 Конституції України). Проте для особи непомірно складно «увійти в конституційний процес», адже суди загальної юрисдикції приймають до розгляду спір виключно у випадку, якщо права, свободи чи законні інтереси є законними, інакше для суду загальної юрисдикції просто відсутній предмет спору.
Наведу лише один приклад, свого часу Верховна Рада України внесла зміни до Закону України «Про судову експертизу», позбавивши таким чином приватних судових експертів права проводити судові експертизи в кримінальних провадженнях. Відповідно до практики Європейського суду з прав людини в цьому випадку відбулося втручання держави в право приватних експертів мирно володіти своїм майном. Адже для приватних експертів клієнтура — «майно». Проте судові експерти не мали змоги звернутися до Конституційного Суду, адже не мали спору про їх права в суді загальної юрисдикції, бо їх права були обмежені законом чітко й напряму, а не практикою судів у застосуванні такого закону. Єдиний вузький виняток із цього правила — випадок коли законом обмежується доступ громадян до касаційного оскарження, в такому випадку, маючи відповідну ухвалу Верховного Суду, громадянин дійсно має змогу на ефективне звернення до КСУ з відповідною скаргою.
Далі — сама процедури розгляду Конституційним Судом конституційних скарг, зокрема, невизначеність у строках їх розгляду, критеріях прийнятності, відсутність змагального процесу тощо, вказує на екстраординарність такого механізму захисту людських прав. Зокрема, громадянин із таким же успіхом може звертатися й до Верховної Ради України, як органу законодавчої влади, й остання навіть може відреагувати на це звернення та змінити законодавчі положення.
Рішення КСУ від 5 червня 2019 року № 4-р(ІІ) 2019 у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства «Запорізький завод феросплавів» щодо конституційності положень пункту 13 частини першої статті 17 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» є, швидше, щасливим винятком, ніж правилом у прийнятті КСУ конституційних скарг. Причому таким винятком, який лише вказує на непомірно значну дискрецію повноважень КСУ, властиву, швидше, органу законодавчої гілки влади.
Із наведених вище причин Конституційний Суд України не визнається, на відміну від конституційних судів Федеративної Республіки Німеччина, Королівства Іспанія тощо, механізмом ефективного національного захисту прав людини і Європейським судом з прав людини (див. наприклад ухвали Європейського суду у справах «Dudnik and others v. Ukraine» від 20.11.2007 р., «Sheidl v. Ukraine» від 25.03.2008 р.).
Відповідно, в назві Конституційного Суду слово «суд» не може вважатися як таке, що вказує на приналежність відповідного державного органу до судової гілки влади, адже вказаний державний орган не здійснює основоположну судову функцію — функцію правосуддя, тобто процесуального визначеного порядку вирішення спорів. Крім того, захист прав і свобод людини якщо і здійснюється Конституційним Судом, то досить опосередковано — виключно через механізм абстрактного конституційного контролю.
Ідучи далі в своїх роздумах, зазначу, що й історія діяльності КСУ свідчить про те, що переважна більшість його рішень стосується суто політичних питань — порядку діяльності і прийняття рішень органами державної влади та визначення меж їх компетенції. Й хоча окремі його рішення виступали формою захисту й утвердження прав і свобод людини, одним з останніх прикладів чого є рішення КСУ від 15.05.2019 р. № 2-р(ІІ)/2019 щодо конституційності положень ч. 2 ст. 26 Закону України «Про виконавче провадження» (справа про забезпечення виконання державою судових рішень) щодо неконституційності обов’язкового авансування стягувачем виконавчого збору на рахунок державної виконавчої служби. Проте такі випадки не дають підстав визнавати Конституційний Суд органом судової влади. Адже, повторюся, захист прав і свобод людини з боку КСУ відбувається через абстрактний нормативний контроль і в порядку специфічного «наглядового» (непозовного) провадження.
Суд чи специфічна друга палата парламенту?
На мій погляд, КСУ в Україні, як і в Російській Федерації, хоча й був початково задуманий як судовий орган конституційної юрисдикції (запозичений нашою державою як Австро-Німецька модель вищого судового органу), насправді ж діяв й остаточно утвердився як певна специфічна друга палата парламенту, наділена повноваження конституційного контролю. Свідчення близькості національного КСУ до органу законодавчої влади та політичність аргументів його рішень підкреслюється, хоча б, останнім рішенням суду від 27.10.2020 р. № 13-р/2020, в тексті якого прямо стверджується «законодавча» природа компетенції Конституційного Суду: «за своєю правовою природою подання суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей у декларації, а також умисне неподання декларації, хоча й свідчать про порушення вимог антикорупційного законодавства, однак такі діяння не здатні заподіяти істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі в обсягах, необхідних для визнання їх суспільно небезпечними відповідно до вимог статті 11 КК України» (п. 17 мотивувальної частини рішення КСУ).
Автор не береться оцінювати добре, чи погано, що в державі Україна наявна, по суті, друга палата парламенту з функціями конституційного контролю за законами. У будь-якому випадку, лише Українській народ і парламент у встановлені Конституцією та законами України способи мають право вирішити, який устрій вищих державних органів потрібен країні. Проте чеснішим буде називати речі своїми іменами, зокрема, розуміти «парламентську» природу дій і рішень Конституційного Суду України. Адже тривалий час Палата Лордів в Англії відігравала саме законодавчу функцію.
Хоча важливо зауважити, що на відміну від Верховної Ради України процедура обрання (призначення) суддів КСУ не передбачає прямої участі Українського народу, що на мій погляд має певним чином обмежувати політичну компетенцію такого державного органу. Відповідно, наявні в сучасній історії України два акти політичного позбавлення повноважень суддів КСУ — Президентом Віктором Ющенком суддів КСУ В. Пшеничного та С. Станік у 2008 році (Укази Президента від 30.04.2007 р. № 369/2007 й від 01.05.2007 р. № 370/2007, відповідно) та Верховною Радою України суддів КСУ А. Головіна, М. Колоса, М. Маркуш, В. Овчаренка, О. Пасенюка у 2014 році (постанова Верховної Ради України від 28.02.2014 р. «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді»), у контексті парламентської природи КСУ не виглядатимуть як акти політичної розправи над судовою гілкою влади. Адже хоча право кожної особи на законне звільнення і є важливим правом, вказані права не мають нічого спільного з правом судді перебувати на посаді визначені законом строки. Відповідно, застосування політичної відповідальності до осіб, які самі є елементом політичної (законодавчої) влади, хоча й виглядає певним дикунством за формою реалізації, однак не має нічого спільного з міжнародними гарантіями судової незалежності.
Цікаво відмітити й той факт, що Європейський суд з прав людини до цього часу не вирішив питання, чи підпадає під предмет Конвенції про захист прав та основоположних свобод людини звільнення в 2014 році суддів КСУ України? Бо хоча відповідні справи й знаходяться на розгляді ЄСПЛ уже тривалий час та до цих пір рішення в них судом не ухвалені.
Джерело: Юридичний вісник України
