Думка експерта
Децентралізація — системні помилки
Іван ФУРСЕНКО, перший заступник керівника
Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад
Децентралізація передбачала передавання громадам аграрних земель за межами населених пунктів, але цього не відбулося. Хто винен і що робити?
Передати місцевим громадам трошки доріг, землі та енергетики — це те, що відбувається зараз під назвою «децентралізація». Однак децентралізація, тобто розбудова самостійних і спроможних органів місцевого самоврядування, вимагає дещо іншого: комплексного покриття всієї території громади повноваженнями органів місцевого самоврядування. Мова йде про перегляд функцій органів державної влади та місцевого самоврядування, перерозподіл повноважень між центром» і «місцями».
Земля — основний ресурс для багатьох громад. На прикладі земельної складової чи не найкраще видно, як відстає нинішній розподіл функцій і повноважень від потреб так званої децентралізації.
Три в одному
Земельна складова децентралізації передбачає, що місцеві громади стануть власниками земель не лише в межах населених пунктів, а й поза ними, і що вони зможуть повноправно розпоряджатися цими землями для наповнення своїх бюджетів, планування та розвитку території, створення робочих місць. Чому за нинішнього розподілу повноважень між центром і органами місцевого самоврядування це неможливо, демонструє така типова ситуація. Фермер хоче взяти в оренду державну земельну ділянку біля населеного пункту, в якому живе. Орган місцевого самоврядування підтримує намір фермера, але розпоряджається цією землею не місцева влада, а Держгеокадастр.
Доля ділянки вирішується через віддалені від громади київські офіси. Як правило, рішення ухвалюються не на користь місцевого самоврядування, а в інтересах тієї юридичної особи, яка вміє правильно брати участь у тендерних закупівлях на оренду земельної ділянки або вміє, так би мовити, зайти в правильні двері.
Як переможець тендеру використовує ці землі: три роки поспіль сіє соняшник чи перепродує право оренди? Контролювати такі випадки повинен Держгеокадастр, але він цього не робить. Тобто держава не контролює використання своїх земель.
Якщо орган місцевого самоврядування хоче поскаржитися на певні земельні порушення, то він мусить звертатися або в Держгеокадастр, або ж до суду. Більше того, сільради не мають повної кадастрової інформації щодо земель на своїх територіях. Вони повинні писати запити до Держгеокадастру, який веде Державний земельний кадастр й одноосібно розпоряджається цією інформацією.
Таким чином, один орган виконує три функції: ведення реєстру, управління державними землями і контроль за їх використанням. Між цими функціями є конфлікт інтересів, тому таке поєднання створює велику корупційну складову.
Саме Держгеокадастру уряд доручив організувати процес передавання аграрних земельних ділянок об’єднаним територіальним громадам. Який результат ми отримаємо, якщо обмежимося лише процесом передавання?
Вибіркова децентралізація
За офіційними даними, 750-и громадам уже передано 1,6 млн гектарів державних земель. Їх досвід виявив кілька проблем. Коротко — кому, чому, скільки і в якому стані передано. А ще — з якими повноваженнями громади вступили в розпорядження цими землями. Подивімося на ці проблеми ближче. Перша. Громаді передаються не «всі державні сільськогосподарські землі за межами населеного пункту», а лише частина — так звані сформовані ділянки. Формує їх Держгеокадастр. За яким принципом він їх обирає? Жоден закон це не регулює. Друга. Частина переданих громадам ділянок перебуває в оренді. Це спричиняє принаймні дві проблеми.
Перша — орендар не давав згоди на зміну власника, як це передбачено законом про оренду, й може оскаржити таке передавання в суді.
Друга — немає механізму розірвання договору оренди органами місцевого самоврядування, навіть якщо орендар порушує його умови. Це можна зробити лише через Держгеокадастр, а громади можуть ініціювати розірвання через суд.
Третя. Не всі передані ділянки належно оформлені й зареєстровані в кадастрі. Хто повинен платити за розробку технічної документації, не зрозуміло.
Четверта. Документація на частину переданих ділянок оформлена з помилками. Їх припустився сам Держгеокадастр, бо він затверджує результати землевпорядних робіт. Тут також незрозуміло, хто повинен виправляти ці помилки. За нинішнього законодавства це дуже складний і часом витратний процес.
П’ята. Громадам не передані функції розпорядження цими землями та контролю за їх використанням. Вони лишаються там, де й були, у Держгеокадастру, а це унеможливлює повноправне використання цих земель громадами.
Шоста. Землі передаються лише ОТГ, що ставить в нерівні умови з ними сільські та селищні ради. Сільськогосподарськими землями довкола тих населених пунктів, які ще не об’єдналися в ОТГ, й надалі розпоряджається Держгеокадастр.
Сьома. Навіть у населених пунктах громаді належить не вся земля. Так, у кожному селі є так звані колгоспні двори. Кожен з них — це близько 20 гектарів, але з радянських часів це був логістичний центр з розвиненою інфраструктурою. З 1 січня 2019 року всі колгоспні двори і землі Держгеокадастр повинен був передати в комунальну власність, але цього не зробив. Передавання аграрних земель відбувається в ручному режимі й повністю залежить від цього відомства.
Тобто формально якісь ділянки передали, відрапортували, але повноцінно користуватися ними громади не можуть. Крім того, фрагментарне передавання земель, так звана шахматка, не дозволяє громаді цілісно бачити свою територію і здійснювати її просторове планування на перспективу.
Мова повинна йти про передавання не «сформованих ділянок», а всіх земель державної власності за межами населених пунктів за деякими винятками. Який вихід? Мусить бути не урядова постанова, як зараз, а закон, який уніфіковано визначить, що громадам належать усі землі за межами населених пунктів.
Ідеться не лише про землі сільськогосподарського призначення, а й про землі лісового та водного фондів — за винятком об’єктів загальнонаціонального значення. З використанням лісів та водних об’єктів аналогічна ситуація: якщо їх не передають, це означає, що зиск отримує не громада, а хтось інший.
Таким чином, системна помилка децентралізації — не лише функції Держгеокадастру, а й те, що значними площами земель розпоряджаються не громади, а центральні органи державної влади. Держгеокадастр є одним з органів, набір функцій якого не здатен забезпечити процес децентралізації.
Держгеокадастр — верхівка айсберга
В Україні є чимало органів, інтереси яких присутні на територіях громад. Аграрні землі перебувають в управлінні Держгеокадастру, промислові землі — в управлінні ОДА, землі лісового фонду — в Лісгоспу та Мінінфраструктури. Крім того, є архітектура, охорона культурної спадщини, Міноборони. Чому мисливське господарство на території громади належить центральному органу влади?
Чому доходи від нього ідуть в центр? Де тут інтерес місцевого жителя та можливості управління ресурсами для місцевого самоврядування?
Частина центральних органів ще й засекречує свою інформацію, хоча це не завжди пов’язано з державною таємницею. Виходить, громада щось планує, вкладає кошти в розробку документації, навіть починає будувати якийсь об’єкт, а тут приходять енергетики, землевпорядники і кажуть: «Не можна, бо тут труба».
Інформація повинна бути доступна громадам. Це ще одна важлива складова децентралізації, яка підвищує інвестиційну привабливість території.
Часто говорять про спроможність громад. Мовляв, у них немає кваліфікованих кадрів, тому нехай усе буде в центральних, обласних чи районних органів влади. Проте якщо у громади будуть кошти, то будуть і кваліфіковані фахівці-землевпорядники. Більш забезпечені зможуть взяти на роботу кращих працівників.
Закон про децентралізацію був ухвалений понад півтора роки тому. Далі — тільки розмови. Слід ухвалити пакет законопроектів у новій редакції, а не постійно вносити зміни в закони «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про адміністративно-територіальний устрій». Цей пакет повинен врегулювати питання передавання земель громадам, створення механізмів контролю за їх використанням, доступу до інформації.
На коли це потрібно?
Якими повинні бути граничні терміни цієї реформи? Державні землі та функції з розпорядження і контролю слід передати в комунальну власність до жовтня 2020 року: в останню неділю жовтня 2020 року відбудуться місцеві вибори.
На моє переконання, кожен склад місцевого депутатського корпусу повинен відпрацювати увесь свій термін на одній законодавчій базі. Нинішнім місцевим депутатам дорікають «неспроможністю», тоді як за час їхньої каденції вже кілька разів змінювався Бюджетний кодекс, тобто базові умови їх діяльності. Хіба можна за цих умов запроваджувати хоча б середньострокове планування? Усі законодавчі зміни повинні відбутися до присяги нових депутатів місцевих рад.
Парламентські вибори, що відбулися 21 липня, — точка відліку для змін. Головне завдання зараз — не кадрові перестановки, не проведення дострокових місцевих виборів, а переформатування повноважень органів влади. Їх мусить бути суттєво менше в центрі і суттєво більше — в органів місцевого самоврядування.
Джерело: Юридичний вісник України
