Думка експерта
Феномен зловживання владними, управлінськими або функціональними обов’язками
Останні резонансні політичні скандали на міжнародному та національному рівнях знову актуалізують необхідність аналізу складних процесів порушення різними категоріями осіб покладених на них обов’язків. Водночас певна «звичність» таких вчинків і «традиційність» заходів реагування, які не завжди набувають необхідної реальності, зумовлюють потребу у пошуку нових форм і видів впливу на ці негативні процеси. Свої міркування з цього приводу висловлює доктор юридичних наук, доктор теології, професор, член–кореспондент Національної академії правових наук України, заслужений діяч науки і техніки України Є. Л. СТРЕЛЬЦОВ.
Стратегія без тактики – це найповільніший шлях до перемоги.
Тактика без стратегії – це просто метушня перед поразкою.
Китайський стратег та мислитель Сунь Цзи
Сучасний стан
Протидія різним проявам зловживання (порушення) своїх обов’язків особами різних категорій, котрі мають відому спрямованість і які традиційно позначаються узагальненим терміном «корупція» (це питання буде розглянуто детальніше далі), зазвичай подається як своєрідний «хрестовий похід» добра проти зла. Постійні реформи, передусім пов’язані з посиленням законодавства та створенням нових антикорупційних інституцій, часто декларуються як «панацея» – універсальні засоби подолання всього комплексу відповідних проблем. Однак аналіз відомостей навіть останніх десятиліть із тривожною очевидністю демонструє, що корупція зберігає характер «безсмертного» та «непереможного» явища. Її прояви залишаються доволі поширеними навіть серед представників найвищого рівня державного управління – того рівня, за яким, як прийнято казати, «вже нікуди вище».
Зосередимося на європейському рівні. Так, у 1999 році вибухнув масштабний скандал, пов’язаний із фінансовими зловживаннями в структурах Європейської комісії, що зрештою спричинило колективну відставку всієї (!) Комісії на чолі з її Президентом Жаком Сантером. У 2012 році відбулася чергова гучна подія: Єврокомісар з питань захисту прав споживачів і охорони здоров’я подав у відставку на тлі антикорупційного розслідування, розпочатого щодо нього компетентними органами (Захар Бутирській. Корупція у Єврокомісії?). У 2021 році Європейська комісія опинилася в центрі нового скандалу, пов’язаного із закупівлями вакцини проти пандемії у консорціуму американської компанії Pfizer та німецької BioNTech (Наталія Лебідь. «Відправила меседж». Як Урсула фон дер Ляєн втрапила у скандал з корупційним присмаком). У 2024 році Європарламент був охоплений так званим «Катаргейтом» – масштабною корупційною справою, що включала ознаки конфлікту інтересів, відмивання коштів. Офіційні звинувачення супроводжувалися й побутовими образами ситуації, такими як вилучення великих сум готівки (сумки, доверху набиті готівкою) і залучення до протиправної діяльності родичів та знайомих.
Особливого резонансу справі надав той факт, що в її центрі опинилася віце–президентка Європарламенту (Корупція, кумівство та сумки з готівкою: що таке Катаргейт і як він вдарив по ЄС). Останні події на загальноєвропейському рівні також засвідчують сталість проблеми. Так, екс–віце–президентку Єврокомісії та екс-очільницю дипломатії ЄС було затримано за підозрою у конфлікті інтересів та можливому нецільовому використанні коштів Європейського Союзу у 2021–2022 роках у межах діяльності структур, що опікувалися підготовкою молодих дипломатів (Ярослав Коджушко. Корупція в ЄС: колишня європейська топ–дипломатка пішла у відставку після звинувачень у корупції). Сукупність таких випадків, які за кількісними та якісними показниками з часом набувають ознак системності, свідчить про те, що їх слід не лише «механічно» фіксувати у формальному сенсі, але й піддавати комплексному, глибинному науковому аналізу.
У будь–якому разі, коли у 2014 році Європейська Комісія вперше у своїй історії здійснила офіційне комплексне дослідження цієї проблеми в державах–членах Європейського Союзу, було встановлено, що корупція, хоча й з різним рівнем поширеності, притаманна всім країнам Союзу (Єврокомісія встановила, що корупція вразила усі країни–члени ЄС). На той час її економічні збитки оцінювалися приблизно у 120 млрд євро щорічно, що фактично відповідало розміру загального бюджету ЄС (Корупція щорічно завдає Євросоюзу збиток в 120 млрд євро). Втім, згідно з даними дослідження, оприлюдненого Transparency International через десять років – у 2024 році – ситуація з корупцією в Європі продемонструвала подальше погіршення (Корупція стає глобальною загрозою – Transparency International). Незважаючи на комплекс заходів, які ухвалюються на рівні ЄС для протидії таким тенденціям (див., наприклад, Марина Давиденко. Еволюція законодавства ЄС щодо боротьби з відмиванням грошей), так званий «особистісно–негативний фактор» продовжує відігравати визначальну роль і продовжує «перемагати». До цього переліку варто додати й корупційні скандали, пов’язані з найвищими посадовими особами окремих європейських держав. Останніми роками особливого резонансу набула справа щодо екс–президента Франції Ніколя Саркозі, якого засуджено за спроби отримання «тіньових» грошей для президентської кампанії 2007 року (Джорж Райт, Г’ю Шофілд. Екс– президента Франції Саркозі засудили до п’яти років ув’язнення; Галина Хомуляк. Колишнього президента Франції Саркозі засудили до п’яти років тюрми).
Складність проблеми корупційних проявів є характерною і для України. Із певною часткою сумного гумору можна констатувати, що за цим показником ми вже досягли «європейського рівня». Так, за результатами загальнонаціональних досліджень, ще декілька років тому населення України визначало корупцію однією з найнебезпечніших проблем. При цьому на перше місце респонденти ставили політичну корупцію, далі – побутову корупцію, а на третє – корупцію в бізнес–сфері (Стан корупції в України. Порівняльний аналіз результатів загальнонаціональних досліджень). У будь–якому разі вважається, що корупційні процеси, які на найвищому державному рівні простежуються ще від часу діяльності першого Прем’єр–міністра незалежної України, мають перманентний характер і виявляються на всіх етапах, у всіх періодах та напрямах розвитку української державності (Свинарчуки, «золоті батони» та міндічгейт: історія української корупції – хто та як втікав з України з мільярдами; Підбірка свіжих корупційних скандалів України, які викликають справжній шок). Останні події, умовно пов’язані з ім’ям напівміфічного царя Мідаса, мають не лише правові наслідки (Вадим Денисенко. Міндіч–гейт. Короткі підсумки першого тижня і прогнози), але й ширший політичний вимір. За думкою Президента України, цей корупційний скандал здатний впливати й на перебіг мирного процесу (Зеленський визнав вплив корупційного скандалу на мирний процес). До цього необхідно додати відкриття кримінального провадження та обрання первісних запобіжних заходів щодо членів злочинної організації, очолюваної народною депутаткою (Анна Скороход. Хабар за санкції РНБО: спільника народної депутатки взяли під варту – САП).
У зв’язку з викладеним, перший підсумок полягає в необхідності усвідомлення того, що наведені відомості слід розглядати не лише як певний «фактаж», а як передумови для подальшого аналізу. Лавиноподібність та насиченість подібних подій викликають сумніви щодо ефективності традиційного позитивістського підходу до відповідної «реакції» з боку держави, який зводить феномен корупції до «простого» порушення закону та пропонує лише «технічні» рішення, покладаючи всі обов’язки щодо подолання цієї надзвичайно складної комплексної проблеми виключно на правовий механізм. Водночас складність проблеми та її значна, іноді критична, шкода за всіма прямими й опосередкованими показниками, яку не лише не вдається усунити, а й навіть мінімізувати її прояви, зумовлює необхідність застосування з самого початку більш реалістичного підходу до розуміння проблеми та розробки комплексу заходів, що забезпечують більш продуктивний характер впливу. При цьому надзвичайно важливо уникати «простих» або «лінійних» заходів протидії, зазначених вище; такі заходи повинні бути максимально реалістичними та ефективними. Враховуючи зазначені соціальні потреби, слід також підкреслити, що сучасне становище не повинно формувати уявлення про корупційні прояви як про фатальний недолік людського буття або заздалегідь приречену ситуацію. Навпаки, зміна оцінки, уточнення та корегування змістовних характеристик і критеріїв оцінки цього феномену можуть сприяти формуванню нових напрямів моніторингу та впливу на нього. Саме така «обережна» спроба буде здійснена в цій публікації. Перед цим однак необхідно зробити деякі важливі уточнення.
Перше важливі уточнення
Від самого початку необхідно визначити коло діянь, які підпадають під аналізовану категорію та формують саме такий феномен, і саме у такій сукупності будуть розглядатися у цій публікації. При цьому слід звернути увагу, що спроба загальної систематизації не лише не виключає, а й додатково підкреслює необхідність диференціації цих діянь для більш точного визначення їх особливостей та проведення ґрунтовного аналізу. Отже, по–друге, у цій публікації буде здійснена спроба такої диференціації, що має сприяти чіткому визначенню сутності цілого та частини. Слід пам’ятати, що, згідно з класичними принципами, ціле може визначатися через частину (Totum in parte), а єдине, у свою чергу, може проявлятися у множині (Unum in multis). Доречно зазначити, що цей принцип, на мою думку, слід застосовувати не лише у межах даного дослідження. Складності, які виникають при визначенні змісту відповідних груп діянь, часто пов’язані з відсутністю внутрішньої видової диференціації цих груп, що є необхідним для більш точного їх аналізу.
Отже, розпочнемо з визначення кола діянь, які можна систематизувати в межах такої групи. Основними міжнародно–правовими актами, що регулюють ці питання, вважаються: на рівні ООН – Конвенція ООН проти корупції (UNCAC), прийнята у 2003 році; на рівні Ради Європи: – Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією (ETS № 173, прийнята у 1999 році); Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією (ETS № 174, прийнята у 1999 році); Конвенція про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом (ETS № 141, прийнята у 1990 році); інші важливі міжнародні документи, зокрема, Конвенція Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) про боротьбу з підкупом іноземних посадових осіб у міжнародних комерційних операціях, прийнята у 1997 році. До того ж, останнім часом було ухвалено рішення щодо приєднання України до Конвенції ОЕСР, що підтверджує прагнення держави до інтеграції у систему міжнародних стандартів боротьби з корупцією.
В Україні ключовим нормативно–правовим актом, що регулює питання запобігання корупції, є Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції». Цей закон визначає основні засади запобігання та протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданої внаслідок вчинення корупційних правопорушень шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Визначені такі правопорушення і в положеннях галузевого законодавства. Так, Кримінальний кодекс України (КК) передбачає відповідальність за корупційні та «схожі» діяння у статтях: 191, 210, 364, 364–1, 365–2, 368, 368–3, 368–4, 369, 369–2 та ін. Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП) встановлює адміністративну відповідальність за такі порушення у статтях: 172–4, 172–5, 172–6, 172–7, 172–8 та інших. Кодекс законів про працю (КЗпПУ) передбачає відповідальність у ст. 147, а Закони України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначають дисциплінарну відповідальність, включаючи звільнення, за порушення антикорупційних вимог Закону «Про запобігання корупції». Серед інших важливих нормативних документів слід зазначити: Закон України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021–2025 роки»; Укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України, які деталізують положення законодавства та визначають умови й порядок функціонування антикорупційних органів: Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), Національного антикорупційного бюро України (НАБУ), Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА) (див. більш детально: Нормативно–правові акти з питань запобігання корупцію).
У науково–аналітичному плані проблема корупції та суміжних із нею явищ постійно перебуває в полі зору провідних фахівців. Серед найбільш відомих сучасних зарубіжних дослідників цієї проблеми слід відзначити: Елізабет Андерсен (Elizabeth Andersen) – директор Базельського інституту управління (Basel Institute on Governance); Фредрік Гальтунг (Fredrik Galtung) – засновник та керівник організації Integrity Action; Леонардо Борліні (Leonardo Borlini) – дослідник університету Бокконі (Мілан, Італія); Річард Мессік (Richard E. Messick) – незалежний експерт та колишній радник Світового банку з питань управління та боротьби з корупцією. Серед представників міжнародних організацій, зокрема ОЕСР та ООН, дослідження проблеми корупції здійснюють фахівці профільних відділів, зокрема Anti–Corruption Division ОЕСР. Серед них варто відзначити Русудан Міхелідзе (Rusudan Mikhelidze) та Ольгу Савран (Olga Savran). Окрему увагу слід приділити науковцям, які працюють у дослідних інститутах фонду Макса Планка в Німеччині: у Макс–План інституті з вивчення злочинності, безпеки та права (Max Planck Institute for the Study of Crime, Security and Law) – Михаель Кильхлинг (Michael Kilchling) та Барбара Хубер (Barbara Huber); у Інституті порівняльного публічного права та міжнародного права Макса Планка в Гейдельберзі (Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law) – Анна Петерс (Anne Peters).
Серед дослідників, які активно працюють над проблематикою корупції в Україні та представляють різні напрями наукових досліджень, можна відзначити таких вітчизняних фахівців: Андрушко П. П., Бандурка О. М., Батраченко Т. C., Баулін Ю. В., Бусол О. Ю., Гаращук В. М., Головкін Б. М., Горох О. П., Гусенко А. А., Гуторова Н. О., Дудоров О. О., Ключник А. В., Лещенко А. В., Литвиненко В. І., Мельник М. І., Мирославський С. В., Михайленко Д. Г., Мовчан А. В., Мухатаєв А. О., Навроцький В. О., Невмержицький Є. В., Новак А. М., Пономаренко Ю. А., Самодай В. П., Тертишник В. М., Тіньков А. Л., Удовика Л. Г., та інш. Такі наукові дослідження та науково–практичні коментарі здійснюються також автором цієї публікації (див., наприклад: Стрельцов Є. Антикорупційна політика: комплексний підхід. Правове забезпечення трансформації діяльності органів публічної влади для відновлення України: матеріали всеукраїнської наук.–практ. конференції, приуроченої до 28–ої річниці прийняття Конституції України, м. Київ, 25 червня 2024 року. С. 80 – 86; Стрельцов Є. Сучасне визначення корупції на міжнародно–правовому рівні. ЮВУ, 2016. № 2. С. 47–58; Стрельцов Є. Допінг і корупція: парадоксальна схожість. ЮВУ. 2016. № 14. С. 7–10; Стрельцов Є. Лондонський саміт, панамські документи, офшорні зони, або сучасне розуміння новітніх форм корупції. ЮВУ. 2016. №№ 20–21. С. 6–10; 9–14; Стрельцов Є. Еволюція в розумінні корупції: зміна акцентів. Соціальна функція кримінального права: проблеми наукового забезпечення, законотворення та правозастосування: матер. науков. конференції. Харків: Право, 2016. С. 58 – 63; Стрельцов Є. 800 євро особистої вигоди: привід чи причини? Соціальна функція кримінального права: проблеми наукового забезпечення, законотворення та правозастосування: матер. науков. конференції. Харків: Право, 2016. С. 58 – 63; Стрельцов Є. Nota notae est nota rei ipsius, або Знову про відповідальність високопосадовців. ЮВУ. 2012. № 25, С. 15–17; С. 10– 14. Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо відповідальності за корупційні правопорушення»: Науково–практичний коментар// Відп. ред..: С. В. Ківалов і Є. Л. Стрельцов. Х.: Одіссей, 2011; «Національна антикорупційна стратегія на 2011–2015 роки». Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції». Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення»: Науково–практичний коментар. Вид. 2–ге допов. та переробл. / Відп. ред.: С. В. Ківалов, Є. Л. Стрельцов. Х.: Одіссей, 2012; Науково–практичний коментар Закону України «Про запобігання корупції»// Віктор Ковальський, Олександр Миколенко, Євген Стрельцов, Олександр Клименко. Київ, Юрінком Інтер, 2019 та ін.)
У будь–якому разі можна припустити, що законодавча база як на міжнародному, так і на національному рівнях, а також обсяг досліджень та відповідних публікацій з проблеми корупції є значним і, можливо, навіть найбільш об’ємним у порівнянні з дослідженнями інших соціально–правових проблем. Проте це не усуває суттєвих складнощів, які досить часто виникають, зокрема щодо визначення поняття корупції. Так, загальна дефініція корупції міститься у Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції», на який вже було посилання вище. В цьому Законі закріплено, що корупційним правопорушенням визнається «умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 2 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, цивільно–правову та дисциплінарну відповідальність, а корупцією – використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей (ч. 1 ст. 1). До аналізу наведеного загального визначення корупції слід додати, що галузеве законодавство, з урахуванням своєї специфіки, вводить уточнення, які більш детально регламентують окремі аспекти цього поняття. Подібні уточнення існують як на міжнародному, так і на національному рівнях, і нерідко вони можуть містити певні неузгодженості. Усі ці визначення тою чи іншою мірою стосуються характеристик діянь, характеристики суб’єкта таких діянь або одночасно й діянь, і суб’єкта. Це складна проблема, яка потребує подальшого вирішення, однак вона не є предметом цієї публікації. Враховуючи, що ця публікація має більш загальну філософсько–правову спрямованість, для цілей аналізу використовується таке визначення корупції, яке дозволяє, на максимально доступному та умовно «спокійному» рівні, визначити поняття корупції, уникаючи при цьому непотрібних дискусій, що виходять за межі даного матеріалу.
Таке визначення також міститься у статті 2 Конвенції Ради Європи про цивільну корупцію, де зазначається: «Прохання, пропонування, давання або прийняття, прямо чи опосередковано, хабаря чи будь–якої іншої неналежної переваги або обіцянки такої переваги, що спотворює неналежне виконання будь–якого обов’язку або поведінку, які вимагають від одержувача хабаря, неналежної переваги чи обіцянки такої переваги». (цитується з першоджерела: Civil Law Convention on Corruption. Strasbourg, 4.XI.1999). Ключовим аспектом цього визначення є те, що корупція розглядається як діяння, яке спотворює або порушує нормальне виконання обов’язків особою, що отримує або просить неправомірну вигоду, незалежно від того, чи є ця особа державним службовцем, чи працівником приватного сектору, та від посади, яку вона обіймає. У цьому випадку йдеться саме про цивільно–правову корупцію, яка, як передбачається, є менш суспільно небезпечною, ніж, наприклад, кримінально–правова корупція. Проте для проблематики цієї публікації саме таке офіційне визначення корупції є найбільш підходящим і слугуватиме основою для подальшого аналізу. У зв’язку з цим можна сформулювати другий підсумок: використання найбільш загального визначення корупції дозволяє визначити назву цієї публікації та основний напрям дослідження, який у ній буде проведено.
(Далі буде…)
Джерело: Юридичний вісник України
