Думка експерта
Формування антикорупційного законодавства як приклад відсутності політичної волі для подолання корупції в Україні. Частина 2
Закінчення. Початок
Володимир Дон,
член Національної спілки журналістів України
«Досвід та історія вчать, що народи й уряди ніколи нічому не навчалися з історії і не діяли згідно з уроками, які з неї можна було б отримати.» Георг Фрідріх Гегель
Черговий антикорупційний закон
У 2009 р., а точніше 18.07.2009 р. набрав чинності ЗУ «Про відповідальність юридичних осіб за скоєння корупційних правопорушень» № 1507-VI. Як зазначено в ст. 1, закон ухвалено відповідно до Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції (Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції. Відомості Верховної Ради України, 2007, № 49, ратифікована ЗУ № 251-V (251- 16) від 18.10.2006 р., ВВР, 2006, № 50, ст. 496), Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією (ETS 173). Відомості Верховної Ради України, 2007, № 47-48), а також у зв’язку з необхідністю приведення вітчизняного законодавства у відповідність до вимог Конвенції ООН щодо боротьби з транснаціональною організованою злочинністю, Конвенції Ради Європи з боротьби з корупцією в контексті кримінального права.
Виходячи зі ст. 26 Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції та ст. 18 «Відповідальність юридичних осіб» Кримінальної конвенції РЄ про боротьбу з корупцією (Конвенція про кримінальну відповідальність за корупцію. Страсбург, 27 січня 1999 року), Закон передбачає встановлення відповідальності юридичних осіб за корупційні правопорушення.
У зв’язку з цим однією з основних цілей цього Закону є гармонізація українського законодавства з нормами міжнародного права, а конкретно з положеннями Конвенції ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 р., Конвенції Ради Європи про корупцію в контексті кримінального права від 27 січня 1999 р. Крім того, Законом передбачено відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень, порядок притягнення до відповідальності та порядок провадження у зазначеній категорії справ.
При цьому відповідно до ст. 10 Закону підставами для порушення провадження у справі про притягнення юридичної особи до відповідальності є наявність обвинувального вироку суду, який набрав законної сили, яким встановлено винність фізичної особи у вчиненні будь-якого злочину, передбаченого Кримінальним кодексом України та зазначеного в статті 2 цього Закону, або ухвали, постанови про закриття кримінальної справи на підставах, передбачених пунктами 4, 8 частини першої статті 6, статтею 7, пунктами 1, 4 частини першої статті 7-1 Кримінально-процесуального кодексу України (Кримінально-процесуальний кодекс України. № 1001-05, в редакції від 13.01.2009 р.).
Більше того, навіть в разі відмови в порушенні кримінальної справи стосовно осіб, зазначених в статті 2 цього Закону, провадження в справі стосовно юридичних осіб має бути відкрито. Водночас виникає низка запитань до змісту частини 2 ст. 1 Закону «Дія цього Закону не поширюється на юридичні особи публічного права, які повністю утримуються за рахунок державного або місцевих бюджетів, а також міжнародні організації». Юридичні особи публічного права – це організації, які створюються розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування.
Частиною 3 ст. 167 Цивільного кодексу України (Цивільний Кодекс України Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2003, №№ 40-44, ст. 356) передбачено, що держава може створювати юридичні особи приватного права (суб’єкти господарювання тощо), брати участь в їхній діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом. Аналогічна норма існує в частині 2 ст. 169 Цивільного кодексу України щодо територіальних громад: «Територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом».
Водночас ст. 13 Конституції України однозначно вказує на те, що «Всі суб’єкти права власності є рівними перед законом». У зв’язку з чим у Законі виникла така дискримінаційна норма зрозуміти неможливо. Можна лише припустити, що народні обранці абсолютно впевнені в наявності в юридичних осіб публічного права стовідсоткового корупційного імунітету.
Ще один досить важливий висновок полягає в тому, що відповідно до існуючої в Україні правової доктрини суб’єктом дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності може бути виключно фізична особа. Викликає сумнів правомірність та допустимість притягнення до відповідальності, поряд із посадовими та уповноваженими особами, як потенційних суб’єктів корупції, засновників та учасників юридичної особи. Законом встановлюється новий вид відповідальності – гібридної, поєднаної форми – кримінально-адміністративної, що знову ж таки не відповідає доктринам адміністративного та кримінального права.
Враховуючи тривалість «життя» цього Закону – всього 4 дні – набрання чинності 01.01.2011 р., втрата чинності 05.01.2011 р., постає цілком резонне запитання щодо доцільності його детального аналізу. Водночас запропоновані в законі «інновації» несуть загрозу їх можливій подальшої реалізації в інших нормативно-правових актах.
Складається таке враження, що наші законодавці намагаються віднайти будьякі шляхи для збереження відповідальності за корупційні злочини виключно у вигляді адміністративної, при тому створюючи імітацію бурхливої діяльності на ниві боротьби з корупцією та не вносячи відповідних змін до Кримінального кодексу України.
Закони про державну службу не є профільними нормативно-правовими актами, спрямованими на запобігання та протидію корупції, але у зв’язку з тим, що державні службовці є суб’єктами, на яких поширюється дія закону «Про запобігання корупції» № 1700-VII (ст. 3), деякі положення законодавства, що регламентує державну службу в Україні, становлять певний інтерес у реалізації антикорупційної політики в країні.
У грудні 1993 р. набрав чинності закон «Про державну службу» (ЗУ «Про державну службу» Відомості Верховної Ради України, 1993, № 52, ст. 490). Відповідно до ст. 13 цього закону «Декларування доходів державних службовців» (у редакції 1993 р.) (далі – закон), передбачено подання особами, які претендують на посаду державного службовця відомостей про належне їм та членам їх сімей нерухоме та цінне майно, вклади в банках та цінних паперах.
Надалі в зв’язку зі змінами у 2017 р. ст. 13 змінила назву на: «Фінансовий контроль», а її текст набув такого змісту: «Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця, а також державний службовець, подають декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції» (№ 1700-VII). Неподання або подання державним службовцям неправдивих відомостей про його доходи, передбачені статтею 13 цього закону, є підставами для припинення державної служби (ст. 30).
Крім того, відповідно до ст. 15 Закону (в редакції 2017 р.), особи, які претендують на зайняття посади державного службовця повинні пройти спеціальну перевірку відповідно до ЗУ «Про запобігання корупції».
У грудні 2015 р. ВРУ ухвалює новий Закон «Про державну службу» (ЗУ «Про державну службу» № 889-VIII. Відомості Верховної Ради, 2016, № 4, ст. 43), який набирає законної сили з 01.05. 2016 р., за винятком окремих статей.
У цьому зв’язку слід звернути увагу на те, що в цьому Законі (ст. 5) вперше зазначено про поширення на державних службовців дії Закону «Про запобігання корупції». Ще однією його інновацією є п. 8 ч. 1 ст. 83: «Підставою для припинення державної служби є застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».
Відповідно до ст. 84 «Припинення державної служби при втраті державним службовцем права на державну службу або її обмеження» відбувається, в тому числі, у таких випадках: – набрання законної сили рішенням суду про притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за пов’язане з корупцією правопорушення, яким на особу накладено стягнення у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; набрання законної сили рішенням суду щодо такого державного службовця про визнання активів якого або активів, придбаних за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 ЦПК України випадках, необґрунтованими та стягнення їх у дохід держави.
«Закон про АРМА»
Ще одним непрофільним законом є ЗУ «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів» (ЗУ «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів» № 772-VIII. Відомості Верховної Ради, 2016, № 1, ст. 2). Варто сказати, що саме формулювання назви Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими насамперед саме від корупційних злочинів, має виключно популістський характер. Законом передбачено єдиний порядок виявлення, розшуку та управління активами, які отримані внаслідок вчинення будь-яких злочинів. Диференціація методик, способів, алгоритмів тощо, залежно від виду злочинів, Законом не передбачена. Більше того, в розділі II «Виявлення та пошук активів» такий термін, як корупція, взагалі не згадується жодного разу.
Політичним аргументом для ухвалення цього Закону стала тотальна корупція влади часів Януковича, а також інформація від організації Global Financial Integrity про те, що в період з 2004 по 2013 роки з України було нелегально виведено близько 116,762 млрд доларів США (За 10 років з України нелегально вивели майже $117 млрд. Дзеркало тижня. Україна, 10 грудня 2015).
Відповідно до ст. 2 Закону Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів (скорочена назва згідно з офіційним сайтом – Агентство з розшуку та менеджменту активів або АРМА), є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері виявлення і розшуку активів, на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні або в справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, та/або з управління активами, на які накладено арешт у кримінальному провадженні або по справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави або конфісковано в кримінальному провадженні, або стягнуто за рішенням суду у дохід держави, внаслідок визнання їх необґрунтованими.
Варто зазначити, що в даному конкретному випадку законодавець використовував класичний спосіб вирішення проблеми. По-перше, спочатку необхідно організувати навколо цієї теми ажіотаж; по-друге, створити спеціальний орган для вирішення цієї проблеми та виділити відповідні кошти з державного бюджету; по-третє, провести активну піар-компанію та одержати додаткові кошти з бюджету, освоїти ці кошти та… гідно передати дану проблему наступному поколінню політичного керівництва держави для реалізації за запропонованим алгоритмом.
При цьому, на думку експертів, у зв’язку зі створенням указаного агентства виникає загроза рейдерського захоплення заарештованого майна шляхом незаконного порушення кримінального провадження, накладення арешту на майно та подальшою передачею такого майна в управління спочатку Національному агентству, а потім іншій афілійованій особі, яка зможе користуватися ним, допоки роками триватиме слідство та слухання справи в суді, або інші протиправні дії з метою незаконного збагачення.
Так воно й сталося. Керівники Національного агентства, діючи за попередньою змовою, заволоділи коштами, переданими в управлінні АРМА в сумі 400 тис. доларів США. В зв`язку з цим слідчими Державного бюро розслідувань були пред’явлені повідомлення про підозру в скоєнні злочину, передбаченого ч. 5 ст. 191 КК України «Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем». Санкція ч. 5 передбачає покарання у вигляді позбавлення волі на строк від семи до дванадцяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років та з конфіскацією майна. Ось уже справді мав рацію великий сатирик Михайло Жванецький: «Що охороняєш, те маєш, і ще й із друзями ділишся»…
Варто зазначити, що тодішній керівник Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів, не входив до категорії осіб з малими доходами. На момент скоєння злочину його середньомісячна заробітна плата, з урахуванням надбавок та премій становила 131 250 грн, і це при мінімальній заробітній платі в Україні в 5 тисяч гривень та середній по Україні в 10 340 грн 35 коп. (Урядовий портал. ПФУ: Затверджено показник середньої заробітної плати за 2020 рік).
Джерело: Юридичний вісник України
