Думка експерта
Формування антикорупційного законодавства як приклад відсутності політичної волі для подолання корупції в Україні. Частина 3
Закон «Про запобігання корупції» як загроза втрати престижності держслужби
Володимир Дон,
член Національної спілки журналістів України
Для початку нагадаємо, абсолютно необхідний та вкрай затребуваний суспільством Закон України «Про запобігання корупції» (далі – Закон) було прийнято 14 жовтня 2014 року 25.10.2014 р., набрав чинності 26.10.2014-го. У зв’язку з прийняттям втратили чинність закони «Про основи запобігання та протидії корупції» та «Про правила етичної поведінки».
Корупція без влади неможлива, чи можлива влада без корупції?
Основною метою вказаного закону є комплексне реформування системи запобігання корупції відповідно до існуючих міжнародних норм та стандартів. «Закон визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст і порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила усунення наслідків корупційних правопорушень». (Закон України «Про запобігання корупції» Відомості Верховної Ради, 2014 р. № 49. Ст. 2056. Преамбула).
Читайте також: Військові зможуть бути викривачами корупції
Основні його положення викладені в вісьмох розділах серед яких Національного агенства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК); запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням; запобігання та врегулювання конфлікту інтересів; фінансовий контроль; відповідальність за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення та усунення та інші.
Чому Верховною Радою було прийнято цей закон, ідеологія якого спрямована проти корупційної влади, до якої, певною мірою, належить і сама ВРУ? По-перше, вимога та умова міжнародних інституцій і насамперед Євросоюзу для отримання безвізового режиму, по-друге, українське суспільство, натхнене перемогою Майдану, могло досить агресивно відреагувати на бездіяльність нової влади щодо ліквідації найважливішої проблеми держави. Хоча, як свідчить попередній досвід, ні міжнародне співтовариство, ні думка громадян ніколи не були вирішальною силою для прийняття рішень, що обмежують інтереси, а тим більше матеріальні, владних еліт.
Якщо відволіктися від популістських гасел і звернень та підійти до проблеми виключно з прагматичних позицій, можна виділити такі мотиви ухвалення цього досить незручного, на перший погляд, для можновладців закону:
1. Корупція в Україні настільки зміцніла, набула системного характеру та підмінила собою структуру державного управління, що жодні закони ні на що не зможуть вплинути.
2. Розуміння того, що, як і інші, цей закон матиме «вибіркову силу» й можновладці не потраплять під його санкції.
3. Вибіркова дія положень закону сприятиме захисту чиновників, які вже прорвалися до корупційної годівниці, та гальмувати приплив нових конкурентів.
4. Закладені в законі помилки, невизначеності, протиріччя та неточності дозволять уникнути відповідальності покарання.
Як підтверджує подальший аналіз, усі чотири згадані мотиви були досить успішно реалізовані, зокрема й при організації НАЗК. Інтрига, закручена навколо цього агентства, є класичним прикладом протистояння корупційних владних еліт здійсненню трансформації України – переходу від авторитарного та гібридного режиму до демократичного.
Отже, Закон України «Про запобігання корупції» набрав чинності 26.10.2014. Майже через 5 місяців, очевидно були більш важливі питання, КМУ приймає постанову № 118 від 18 березня 2015 р. «Про утворення Національного агентства з запобігання корупції». У першому пункті постанови зазначено: «Утворити Національне агентство із запобігання корупції, як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України».
Відповідно до ст. 4 Закону «Національне агентство із запобігання корупції (далі – Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику». Відповідно до ст. 16 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» (Далі – ЗУ ПЦОВВ) (ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади» ВВР, 2011. № 38. Ст. 385) центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій щодо реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії, бюро. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів відповідно до законодавства.
Статтею 17 ЗУ ПЦОВВ визначено завдання та функції центральних органів виконавчої влади, а також відповідно до них і критерії організації цих органів і діяльності.
У разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої становлять функції з проведення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування кримінальних правопорушень, центральний орган виконавчої влади може утворюватися як бюро. Якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади становлять функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган визначається як служба.
У разі, якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади становлять контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція. Якщо більшість функцій центрального органу виконавчої становлять функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.
Читайте також: Державну антикорупційну програму актуалізовано відповідно до воєнних умов
Виходячи з положень Закону України «Про запобігання корупції», абсолютно не випливає те, що за більшістю функцій НАЗК є «управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління».
Така невідповідність могла виникнути завдяки банальній помилці, а можливо мала далекосяжні плани щодо подальшої дискредитації та компрометації, що в результаті може стати причиною для скорочення повноважень Національного агентства. Наступні, менш віддалені події, досить переконливо підтверджують другу версію. Як вже зазначалося раніше, НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Характерні відмінності центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом від аналогічного, але такого, що не має спеціального статусу, наведено в ст. 24 та ст. 19 ЗУ ПЦОВВ.
Відповідно до п. 2 ч.1 ст. 24 «центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом можуть бути утворені Кабінетом Міністрів України або згідно із законом». Питання діяльності центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у Кабінеті Міністрів України згідно з ч. 3 ст. 24 представляє виключно Прем’єр-міністр України. Відповідно до п. 4 ст. 24 положення вказаного закону поширюються на утворені Кабінетом Міністрів України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначено інші особливості організації та порядку їхньої діяльності.
Саме враховуючи специфіку роботу, в силу ч. 7 ст. 19, у разі виникнення в керівника центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом реального чи потенційного конфлікту інтересів він зобов’язаний не пізніше наступного робочого дня письмово проінформувати про це Кабінет Міністрів України.
Рішення про здійснення заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів приймає та контролює виключно Кабінет Міністрів України. Рішенням КМУ 11 грудня 2015 р. було призначено членів Національного агентства із запобігання корупції, раніше обраних конкурсною комісією. На позачерговому засіданні КМУ 16 березня 2016 р. було ухвалено рішення про призначення ще двох членів НАЗК, що практично дозволило агенції приступити до виконання своїх завдань відповідно до закону.
Відповідно до ст. 5 Закону «Про запобігання корупції» в редакції від 2014 р. «Національне агентство є колегіальним органом, до складу якого входять п’ять членів». У цій статті зазначено, що члени Національного агентства призначаються Кабінетом Міністрів України строком на чотири роки за результатами конкурсу. Одна й та сама особа не може обіймати цю посаду більше двох строків поспіль. Кандидатів, відібраних конкурсною комісією, для призначення Кабінетом Міністрів України на посади членів Національного агентства вносить Прем’єр-міністр України. До речі, склад конкурсної комісії теж затверджує КМУ.
До складу конкурсної комісії входить по одній особі, делегованій Верховною Радою, Президентом України, Кабінетом Міністрів України; керівник спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної служби; чотири особи, запропоновані громадськими об’єднаннями, які мають досвід роботи у сфері запобігання корупції.
Згодом, у зв’язку з постійними скандалами навколо НАЗК, відсутністю реальних результатів та невідповідністю положень Закону Конституції України, Законом № 140-IX від 02.10.2019 р. були внесені зміни, відповідно до яких агентство перестало бути колегіальним органом, а його керівництво покладено на голову, який призначається та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України. Як і в попередній редакції, відповідно до ст. 4 Закону Національне агентство, відповідальне перед Верховною Радою України та підконтрольне їй, а також підзвітне уряду. У цьому зв’язку зазначено, що відповідно до соціологічних досліджень громадяни України найменше в 2014 р. довіряли ВРУ – рейтинг довіри – 7, КМУ – 14 та судам – 6,1; максимально довіряли СБУ – 30, Президенту України – 27,2.
Аналогічна картина спостерігалася й у 2019 р., коли було ухвалено зміни до цього закону – найвищий рейтинг довіри був у Президента України (В. Зеленського) – 62,6; ВРУ (21,1) та КМУ (38,8) – останні дещо покращили свої позиції, але, як і раніше, не викликали значної довіри. Антирекорд, як і у 2014 р., належить судам – 12,9. Викликає як мінімум здивування те, що контроль та підзвітність НАЗК покладено на державні структури, які не мають достатнього рівня довіри громадян, більше того, є лідерами корупційних відносин в Україні.
Дозвіл на приховування реальних доходів…
Планувалося, що Національне агентство розпочне свою діяльність у повному обсязі, у тому числі й здійснення фінансового контролю шляхом перевірки електронних декларацій у липні 2016 року. Однак подальші події, що розвивалися в детективному жанрі, змусили перенести зазначені терміни. А згідно із рішення НАЗК, запуск системи електронного декларування мав відбутися 15 серпня 2016 р. Відповідно до заяви керівниці НАЗК М. Корчак, до цього моменту агентство працювало в підготовчому режимі, було завершено комплектацію необхідними кадрами, вирішено багато організаційних питань. При цьому М. Корчак повідомила, що наразі відсутній атестат відповідності для системи електронних декларацій.
Читайте також: Більш м’яке покарання для корупціонерів, які уклали угоду про визнання винуватості
Тим не менш, 12 серпня 2016 р. Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації (ДССЗІ) опублікувала рішення про відмову в сертифікації комплексу збору та обробки електронних декларацій, що спричинило зрив запуску в роботу системи електронного декларування.
Водночас, незважаючи на відсутність сертифікату, систему електронного декларування було запущено, як і планувалося 15 серпня 2016 р. о 00 годині 00 хвилині. Варто такожс зазначити, що міжнародна організація «Transparency International Україна» вкрай негативно сприйняла рішення НАЗК про запуск системи електронних декларацій без сертифікації Держспецзв’язку та кваліфікувала його як «дозвіл на приховування реальних доходів». Більше того, відсутність необхідного захисту від несанкціонованого проникнення до реєстру електронних декларацій дозволяє звільнити від відповідальності, зокрема й кримінальної, суб’єктів, зазначених у ст. 3 закону в разі надання недостовірної інформації.
Таким чином було вирішено дві проблеми: усунуті перешкоди для впровадження безвізового порядку перетину кордонів Євросоюзу та отримання Україною траншу МВФ. При цьому, з іншого боку, декларування доходів у такому режимі було абсолютно безрезультатним. Забігаючи наперед, спробуємо розібратися, з яких причин це сталося, кому було вигідним, а отже, хто є режисером цього дійства та які негативні наслідки виникли у зв’язку з цим? Відповідно до закону особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування – президент, міністри, народні депутати та депутати місцевих рад, державні службовці і службовці місцевого самоврядування, судді, співробітники прокуратури, силових відомств й інші суб’єкти, на яких поширюється дія цього закону, зобов’язані своєчасно подавати декларації про доходи, що достовірно відображають їхні статки. Нагадаю, що метою декларування є виявлення осіб, які за невисоких легальних доходів володіють дорогим майном, реальним джерелом якого є корупція. Зауважимо й те, що система декларування доходів існувала і до 2014 р., але відсутність реальної відповідальності, в тому числі й кримінальної, огріхи законодавства, що дозволяють різними методами маніпулювати справжньою інформацією про майно шляхом заниження цін, оформлення нерухомості на довірених осіб, не дозволили отримати необхідний результат. Натомість запропоновані новим законом положення, що базуються на посиленні відповідальності, публічності і відкритості інформації, а найголовніше мотивовані зростанням суспільної самосвідомості у зв’язку з Революцією Гідності та вимогами міжнародних інститутів для отриманням безвізового режиму з ЄС та фінансової допомоги істотно змінили ситуацію. З метою виконання зобов’язань для отримання безвізового режиму, ВРУ 16.02.2016 р. приймає закон, спрямований на підвищення відповідальності посадових осіб за несвоєчасне подання декларації та надання недостовірної інформації у ній про доходи (ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру у 2016 році.» ВВР, 2016 р. № 13. Ст. 146).
Зазначеним законом було вперше передбачено кримінальну відповідальність за надання недостовірної інформації, щоправда ця норма набирала чинності через рік – у 2017 р., всупереч узгодженим з міжнародними партнерами термінам. Цілком природньо, що подібні дії викликали доволі передбачувану реакцію представників Євросоюзу, а також протестні настрої громадян України. Варто зазначити, що в демократичних країнах подібні негідні й цинічні демарші, спрямовані на захист своїх абсолютно непристойних інтересів, приховування доходів, у тому числі отриманих незаконним шляхом, спроба обдурювання громадян, призвели б до негайного розпуску парламенту.
Новий варіант закону
У зв’язку із ситуацією, що склалася, Президент України ветував цей Закон і 15 березня 2016 р. ВРУ прийняла новий закон з урахуванням пропозицій глави держави. Закон набрав чинності 18.03.2016 року. Відповідно до змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення штраф за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, становить від однієї до двох тисяч п’ятсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до змін до Кримінального кодексу України абзац другий ст. 366-1 «Декларування недостовірної інформації», було викладено в такій редакції: «караються штрафом від двох тисяч п’ятсот до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадськими роботами на строк від ста п’ятдесяти до двохсот сорока годин, або позбавленням волі на строк до двох років, з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років».
(Далі буде…)
Джерело: Юридичний вісник України
