Думка експерта
Кількість районів в Україні скоротять. На скільки, і що насправді відбувається?
Юрій ГАНУЩАК,
директор Інституту розвитку територій
Замість 490 існуючих, в Україні може стати 129 районів. Хоча й це, вважаю, багато. На жаль, питання перейшло з технічної в політичну площину.
Про проблему загалом
Ефективна територіальна організація влади передбачає створення гармонійної системи адміністративно-територіального устрою. Кожен рівень має свою місію, яка зумовлює відповідну конфігурацію та побудову органів публічної влади. Для базового рівня основне завдання — доступність більшості соціальних та комунальних послуг. Формування громад якраз і підпорядковано вказаній меті. На цьому рівні доцільно створювати лише органи місцевого самоврядування, а також підрозділи територіальних органів міністерств, які обслуговують населення безпосередньо — відділки поліції, служби соціального захисту, пожежні частини тощо.
З обласним рівнем теж більш-менш зрозуміло — на цьому рівні найкраще працюють програми регіонального розвитку, які передбачають концентрацію ресурсів та їх спрямування на проекти, які створюють додану вартість у депресивних територіях регіонів. Оскільки такий вибір завжди є політичним, його має затверджувати представницький орган — обласна рада.
Органи виконавчої влади загальної компетенції — обласні державні адміністрації — змушені виконувати подвійну роль: і як виконавчого органу обласної ради, і як представництва центральної влади. Цього вимагають конституційні норми.
Звичайно, така «гримуча суміш» інтересів регіональної еліти та інтересів держави, як правило, схиляє терези прихильності ОДА в бік місцевих груп впливу. Що нещодавно й було підтверджено епопеєю затвердження перспективних планів, де чи не в кожній області місцеві авторитетні особи «нарізали» для себе вотчини — класична феодальна система.
Найважче із субрегіональним рівнем. Самоврядні повноваження, які могли б бути на цьому рівні, незначні — школи естетичного виховання, спортивні школи. Вторинна медицина, для якої п’ять років назад проектувався цей рівень, централізувалася під управління Національною службою здоров’я України. І тарифи на медичні послуги загалом мали би покривати всі видатки закладів вторинної медицини. В найближчі роки цього не буде. І не тільки через брак коштів у державному бюджеті, але й через великі диспропорції в утриманні таких закладів.
Медичний же компонент може прораховуватися досить коректно й покриватися тарифами. Тому утримання лікарень має лягти на плечі органів місцевого самоврядування. Тільки от якого рівня? Власниками таких закладів є громади, тому апріорі фінансування має здійснюватися з їхнього бюджету. Хоча з огляду на єдину політику щодо уніфікації медичного простору, цю функцію доцільно віддати на обласний рівень, де можна буде провести спеціалізацію закладів медицини досить грамотно, хоча й болюче. Але районний рівень тут навіть не розглядається.
Щодо потреб спеціальних закладів і програм у галузі освіти, то вони цілком вкладаються в можливості обласного рівня. Прогнозувати їх реалізацію на районному рівні досить ризиковано — цей рівень ще треба створити.
Чи потрібно формувати районні ради?
Таким чином, самоврядних повноважень на субрегіональному рівні не проглядається. Тому немає якоїсь потреби у формуванні районних рад. Тільки інерція мислення в політичної еліти стримує від прийняття логічного рішення про непроведення виборів до районних рад у жовтні 2020 року. Але вже з’являється розуміння того, що самоврядування на цьому рівні вийде настільки слабким, що важко буде знайти кандидатів у депутати районних рад. Хіба що для тренування, отримання досвіду політичної діяльності. Адже реальні ресурси та повноваження будуть на рівні громади та області.
Тому головна місія субрегіонального рівня — організація виконавчої влади. Саме цей рівень має перебрати з обласного максимум повноважень територіальних органів. Більшість повноважень ОДА має перетекти до РДА. Більше того, територіальні органи міністерств теж мають виконувати більшість функцій саме на районному рівні, залишивши для обласного складні та специфічні питання.
Очевидно, що таке розмежування повноважень потрібно провести в законах — як базовому «Про місцеві державні адміністрації», так і в галузевих. Між територіальними органами районного рівня та центральними органами мають бути встановлені прямі комунікаційні та адміністративні зв’язки поряд із тими, які є між центром та обласними структурами. Останні перестануть бути «поштовими скриньками» для передачі вказівок із центру на райони, як це є сьогодні, і нарешті почнуть виконувати ті завдання, які не під силу районним та до яких, як правило, не доходять руки.
Вимоги до субрегіонального рівня
Насамперед, це високий рівень кваліфікації персоналу, як РДА, так і районних структур міністерств. Такий рівень неможливо забезпечити лише навчанням та вишколом. Повсякденне реагування на випадки і виклики, різноманітність завдань — усе це створює досвід вирішення проблем. Формування такої адміністративної еліти може відбуватися тільки в конкурентному середовищі, яке об’єктивно є лише в містах із десятком шкіл, розвинутою комунальною інфраструктурою, конкурентним бізнесом, сприятливою культурною аурою, традиціями, нарешті.
Слідчий, експерт-криміналіст високого рівня, як і лікар-хірург, повинен мати хорошу практику та повагу суспільства. Інакше вони виїдуть з цього міста. Гарантовано таким вимогам відповідають міста з кількістю мешканців понад 50 тисяч.
Має бути достатній рівень навантаженості на службовців державних органів. Адже на відміну від самоврядування, де один керівник може вести декілька напрямків вирішення соціальних питань, у державному управлінні кожна функція досить чітко регламентована. Тому має бути мінімальна кількість персоналу незалежно від обсягу роботи. Так от, цей обсяг повинен бути достатнім, аби службовці набували досвіду та не байдикували.
Розрахункова мінімальна кількість населення, яка має обслуговуватися — 1,5 млн жителів — і є цілісним організмом. Для державної служби істотну роль відіграє зона обслуговування, де гарантовано якісно будуть відпрацьовані дії органів влади на виклики та випадки, для вирішення яких призначені ті чи інші служби.
Адже швидкість реагування та якість вирішення питань визначає рівень керованості територією. Нормальним вважається, що час доїзду службовця до місця події чи для інспекції становить годину, що відповідає 60 кілометрам пересування автомобілем.
Фактори, що визначають порядок формування районів
Отже, сукупність вимог до вишколу персоналу та зони гарантованої відповідальності визначають порядок формування районів. Спочатку вибираються міста з кількістю населення понад 50 тисяч. Потім визначається зона відповідальності. Якщо поза цією зоною проживає менше 150 тисяч жителів, то межі району, відповідно, розширюються. Це збільшує час реакції, однак додаткових півгодини їзди до місця кваліфікованого державного службовця краще за створення окремого органу зі слабкими кадрами та недостатнім їх навантаженням.
Якщо ж на території проживає понад 150 тисяч жителів, то частота подій виправдовує створення окремого району для забезпечення керованості територією. Однак центром має бути вибране місто, де проживає щонайменше 10 тисяч жителів і звідки не втікатимуть фахівці.
Ще один штрих — навколо обласних центрів об’єктивно формується зона агломерації, тому всі громади в діапазоні 30 км відходять до району, створеного на основі обласного центру, незалежно від їх розміру. Така логіка формування районів зафіксована в методичних рекомендаціях Мінрегіону, які, на жаль, не були затверджені нормативним актом, що й спровокувало переведення питання формування субрегіонального рівня з технічної в політичну площину. Народні депутати намагаються «нарізати» райони або під свій виборчий округ, або «на виріст», або просто через амбіції.
Якщо застосування методології приводить у результаті до формування районів, кількість яких вкладається в сотню, то врахування побажань та примх окремих груп впливу вже на сьогодні збільшило їх кількість до 129-ти, які подані урядом до парламенту на затвердження. І цей список має тенденцію до зростання. Депутати відчули слабкість КМУ, який не опирається на методологічну основу й розпалюють апетити, каталізовані передвиборною кампанією.
«Нарізка» районів під забаганки народних депутатів
Між тим, формування штучних районів уже отримало серйозну негативну реакцію на місцях. Місцеві районні еліти та й прості мешканці протестують проти пролобійованих центрів, які не є визнаними авторитетами, проти штучних конфігурацій, котрі надалі спричинятимуть конфліктні ситуації між органами влади в сусідніх районах. Так, громади Бо горо д чанс ько го району не розуміють, навіщо їх відводять до штучно створеного Надвірнянського, якщо поруч Івано-Франківськ з набагато потужнішим кадровим потенціалом. Жителі Арциза (Одещина) вимагають розмістити районний центр саме в Арцизі, який має набагато краще розташування ніж Болград, визначений, швидше всього не без тиску на Україну Болгарії. Жителі громад на Закарпатті протестують проти включення їх до, знову ж таки, штучно створеного Берегівського району. Адже Берегове знаходиться всього в 30 км від Мукачева, тому мало б відповідно до методології увійти в Мукачевський район. Інше місто цього штучного району — Виноградів знаходиться в 20 кілометрах від Хуста, тож мало б увійти до складу Хустського району.
Дивним є вибір Тячева, як центру ще одного району, який теж видно з Хуста, і є дуже маленьким містечком. Хоча сусідній Рахів має кращі вихідні параметри і по відстанях, і по населенню, однак впливові народні депутати від Закарпаття віддали перевагу чомусь Тячеву.
Подібні конфлікти є і в інших областях. На Волині люди перекривають дорогу, дивуючись вибору Камінь-Каширського району. Невдоволення місцевої еліти існує від вибору центрів районів біля Харкова, який штучно відтяли, намагаючись не пустити харківських спеціалістів у справи місцевої еліти на периферії.
У Хмельницькій області під народних депутатів «нарізали» Дунаєвецький та Старокостянтинівський райони. В Чернівецькій області Сторожинець, який знаходиться в 20 км від обласного центру, вибрали за районний центр лише тому, щоб було мінімум три райони, як в інших областях. В Кіровоградській області для місцевого керівництва «нарізали» район із центром у Новій Українці, яка знаходиться в зоні агломерації Кропивницького.
Навіть у Дніпропетровській області, керівництво якої завжди відзначалося зваженістю, вирішили не відставати від сусідів, запропонувавши штучний Новомосковський район. Якщо Львівська область собі «нарізає» сім районів, з яких Самбірський та Новояворівський — штучні, то чому Дніпру не претендувати на шість.
У Рівненській області з невідомих мотивів з’являється Вараський район, в якому до того ж, немає шляхів сполучення північних територій із районним центром. Сумська область вимагає п’ять районів, у тому числі Охтирський та Роменський, які не відповідають вимозі щодо мінімальної кількості жителів. Проти віднесення до Охтирського району протестують люди з Лебединської громади, всі комунікації якої орієнтовані на Суми.
У Вінницькій області на вимогу народних обранців пропонується штучний Хмільницький район, і їх апетити швидше всього цим не обмежаться. Повноцінний Старобільський район Луганщини поділили на три, які апріорі будуть неефективними.
Разом із тим із міркувань державної безпеки Волноваський район на Донеччині можна розглядати як виняток — там необхідно посилити державну присутність, яка не буде нівельована впливом районної ради. Адже відповідно до закону районні ради в зоні, яка межує з ОРДЛО, не формуються. Можна з цих же мотивів погодитися на існування в Луганській області потенційно слабкого Щастинського району, але аж ніяк не Сватівського.
Штучним є Переяславський район у Київській області, і вже зовсім дивним є вибір центру в Бучі замість Ірпеня. В Черкаській області зайвим виглядає Звенигородський район.
А які з них відповідають методиці?
Методиці відповідають райони, створені в Тернопільській, Херсонській, Запорізькій, Миколаївській, Чернігівській, Житомирській областях, керівництво яких резонно вважає, що сильні й збалансовані райони, позбавлять їх необхідності «переставляти ноги» чиновникам, як це буде в штучно створених районах, і звільнить час для роботи над розвитком територій.
Чи можна уникнути помилок?
Швидше за все, ні. Адже на відміну від громад, п’ятирічний успішний досвід функціонування більшості тих ОТГ, які створилися в рамках добровільного об’єднання, підтвердив правильність філософії їх формування, закладеної в методиці формування перспективних планів спроможних громад, такого досвіду щодо функціонування органів влади на районному рівні немає. Спроби запустити пілотний експеримент в одній чи декількох областях не увінчалися успіхом. Тому ми приречені рухатися шляхом проб і помилок. Більшість із них можна буде виправити опісля, ліквідувавши в майбутньому штучні райони без особливих політичних потрясінь. Якщо ж мали місце кулуарні міждержавні домовленості, то ліквідація Болградського та Берегівського супроводжуватиметься колізіями, але тоді все таємне стане явним.
Наразі мапу субрегіонального рівня потрібно затверджувати і як найшвидше, поки вона не «порізалася» до непристойності й не стала подібною до картинки існуючих районів.
Джерело: Юридичний вісник України
