Медіація в адмінсудочинстві: чи дійсно вона необхідна та можлива?

Будь-які зміни в процесі реформуванням судової системи передбачають не лише підвищення якості роботи судів, а й ефективне врегулювання юридичного конфлікту — правового спору. За інформацією огляду даних про стан здійснення правосуддя у 2018 році у місцевих загальних та окружних адміністративних судах перебувало на розгляді 199,3 тисячі адміністративних справ. Така кількість спорів із державою звичайно обтяжує процедуру винесення справедливого, законного рішення, оскільки навантаження на суддівський корпус неспіврозмірне його можливостям. Одним із неюрисдикційних способів захисту порушених прав є медіація (від англ. mediation — посередництво). Медіатором повинна виступати незалежна третя сторона (особа) по відношенню до сторін спору, яка жодним чином не зацікавлена у вирішенні конфлікту на свою користь, проте яка сприяє вирішенню спору шляхом пошуку найоптимальнішого задовольняючого обидві сторони варіанту рішення. Таким чином, навіть за наявності законодавчих імперативів та судової практики розв’язання подібних ситуацій, медіатор, не відступаючи від норм закону, займається врегулюванням конфлікту на користь обох сторін.

Як зазначає Фрідріх-Йоахім Мемель, головуючий суддя адміністративного суду м. Гамбург: «Медіація — це переговорний процес, що має добровільний характер і може бути перерваний у будь-який час, при цьому сторони самостійно напрацьовують рішення та можуть впливати на результат. Медіації притаманні три особливості: по-перше, переговори проводить третя особа із спеціальною підготовкою — медіатор. По-друге, процедура медіації має особливу структуру, яка відкриває можливості спільного знаходження взаємовигідного рішення. І по-третє, на відміну від класичного судового розгляду, медіація не обмежується процесуальним предметом спору».

Що стосується загальних принципів здійснення медіації, то вони відрізняються специфічними, притаманними лише цьому способу врегулювання, рисами. До таких рис належать:

• результат вирішення конфлікту максимально задовольняє інтереси обох сторін спору;
• надання переваги в мотивуванні рішення інтересам сторін, а не фактам справи, на відміну від судового врегулювання;
• гнучкість самого процесу врегулювання, врахування побажань сторін, незалежність від бюрократичних вимог державного втручання.

Вирішення спорів із застосуванням медіації має низку переваг, порівняно із юрисдикційними способами захисту: економія часу, наявність можливості впливати на рішення з особистими перевагами, конфіденційність, збереження позитивних відносин з іншою стороною (сторонами) конфлікту тощо.

Тоді чому за наявності такої кількості переваг, зручностей та доступності медіація в Україні залишається не такою поширеною, як очікувалося? Та яким чином використовувати медіацію у спорах із державою в межах адміністративного судочинства? Чи не суперечитиме незалежне втручання професіонала медіатора природі таких конфліктів?

Норма частини 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює право на захист судом порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Положення статті 55 Основного Закону вказує, що кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Проходження в кулуарах Верховної Ради проекту Закону України про медіацію від 17 грудня 2015 року (далі – проект) зупинилося на стадії винесення Постанови ВРУ 1725-VIII від 3 листопада 2016 року про прийняття його за основу в першому читанні, а 28 лютого 2019 року винесений на друге читання законопроект було відхилено.

Незважаючи на повільний та невизначений процес прий- няття закону, його положення є орієнтирами для розуміння процедури медіації. У проекті закону пропонується наступне визначення медіації: альтернативний (позасудовий) метод вирішення спорів, за допомогою якого дві або більше сторони спору намагаються в рамках структурованого процесу за участі медіатора досягти згоди для вирішення їх спору.

Як уже зазначалося, медіатором може бути незалежний посередник, який допомагає сторонам спору в його вирішенні шляхом медіації. Сфера застосування медіації поширюється і на адміністративні спори (стаття 3 проекту), а можливість її застосування не обмежується лише стадією досудового врегулювання суперечки, а продовжується на будь-який етап судового розгляду, навіть на процес виконання рішення. Суддя або третейський суддя має право звертати увагу сторін на можливість проведення процедури медіації на всіх стадіях судового розгляду справи, проте заборонено рекомендувати конкретного медіатора, порушуючи таким чином принцип незалежності (стаття 14 проекту закону).

Отже, чинне нормативно-правове регулювання не забороняє використовувати медіатора в адміністративному судочинстві, проте й відсутній прямий припис про таку можливість. Виключенням є лише згадка в статті 17 КАСУ про можливість сторін вживати заходів для досудового врегулювання спору за домовленістю між собою або у випадках, коли такі заходи є обов’язковими згідно із законом.

Ще одним не менш болючим питанням є виконання рішення, яке прийняте сторонами при вирішенні спору із залученням медіатора. За своєю правовою природою таке рішення набуває форми циівільно-правової угоди, і в разі його невиконання застосовуються способи захисту цивільних прав. І лише після використання таких способів захисту, а також у разі використання судового захисту (стаття 16 Цивільного кодексу України), до процесу виконання рішення залучається державний механізм. Чи дійсно медіація є адекватним способом врегулювання адміністративних спорів?

Змоделюємо ситуацію, при якій особа (громадянин) оскаржує індивідуальний адіміністративний акт — виданий органом публічної влади документ. Згідно з проектом закону про медіацію такий громадянин направляє в письмовій формі пропозицію про зустріч з медіатором для проведення процедури медіації. Далі особа очікує на відповідь від іншої сторони юридичного конфлікту протягом тридцяти днів з дня направлення цієї пропозиції або протягом іншого строку, зазначеного в пропозиції. У разі відсутності відповіді іншої сторони зі згодою на врегулювання спору шляхом медіації, така пропозиція вважається відхиленою. Але постає питання, до кого направляти пропозицію і хто буде присутній під час проведення процедури медіації: представник колективного органу як суб’єкт владних повноважень чи його посадова особа, яка винесла індивідуальний акт? У кінцевому підсумку, і орган, і посадова особа є представниками держави, то чи не буде стороною врегулювання сама Україна?

Враховуючи відсутність прийнятого закону про медіацію на сьогодні у сторін адміністративного спору є два варіанти її використання: звернення за допомогою до незалежного приватного медіатора або врегулювання спору за участю самого суду (судді). Зважаючи на колосальну кількість позовів, які надходять до адміністративних судів, самим суддям доводиться застосовувати механізми та прийоми, які спрямовані на попередження судового розгляду. При такому підході медіація розглядається як окрема процесуальна специфічна діяльність суду, і позитивний досвід Німеччини демонструє, що тут немає нічого неможливого.

Стаття 47 КАС України для сторін адміністративного спору передбачає право сторін на примирення на будь-якій стадії судового процесу. Наслідком такого примирення є закриття провадження у справі. Проте пункт 6 зазначеної статті визначає, що таке примирення є за юридичною природою угодою та не може суперечити закону або ж порушувати чиї-небуть права, свободи чи інтереси. Норма статті 180 КАС Україна надає можливість сторонам вирішити спір шляхом примирення на стадії підготовчого судового засідання. Альтернативою такому вирішенню є звернення до суду для проведення врегулювання спору за участю судді у формі нарад з участю сторін, а отже, можна припустити, що законодавець під примиренням розуміє як судовий, так і позасудовий порядок врегулювання без або із залученням судді, який водночас виконує роль медіатора. Право на позасудовий порядок вирішення справи гарантується статтею 11 КАС України, хоча, знову ж таки, пряма вказівка на медіацію відсутня.

Врегулювання спору за участі судді теж характеризується низкою специфічних рис:

• як правило, примирення стосується лише права та обов’язків сторін, проте, може виходити за межі предмета спору, якщо прийняті умови не суперечитимуть правам чи інтересам третіх осіб;
• умови примирення не повинні суперечити закону та виходити за межі компетенцій суб’єкта владних повноважень як сторони спору;
• наслідком прийняття рішення про врегулювання спору шляхом примирення є зупинення провадження на необхідний не обмежений законом час;
• факт примирення оформлюється шляхом підписання заяви;
• оформлення всього процесу примирення закінчується винесенням судом ухвали, яка закриває провадження у справі і водночас є виконавчим документом.

Таким чином, сьогодні медіація в адміністративному процесі виступає в ролі частини факультативної діяльності суду, але варто ще раз наголосити та підкреслити, що не заборонено звертатися до незалежної сторони – медіатора, для якого сама медіація є професійним напрямом. Національна асоціація медіаторів України, яка є саморегулівним, неприбутковим громадським об’єднанням, забезпечує підтримку розвитку врегулювання спорів шляхом медіації, здійснює професійну акредитацію медіаторів, центрів, що надають послуги з медіації, програм з підготовки медіаторів. Також напрямами діяльності Асоціації є організація та проведення тренінгів, навчань, консультацій для громадськості і представників держави, популяризація та вдосконалення інструментів здійснення медіації. В Україні також діє реєстр медіаторів, де кожен, хто зацікавлений, може знайти медіаторів за наступними критеріями: регіон роботи, робочою мовою та сферою врегулювання конфлікту, що видається дуже зручним для пересічного громадянина.

Оскаржуючи дії держави в межах адміністративного судочинства, варто враховувати специфіку подібних правових спорів, яка, перш за все, полягає в особливому відповідачеві — державі, її органі чи посадовій особі, що наділена владними повноваженнями та особливими компетенціями, а також здійснює свою діяльність в межах суворо визначеного імперативу. Впровадження інституту медіації дозволить мати можливість використовувати альтернативний спосіб вирішення конфлікту, у якого, порівняно із судовим розглядом справи, набагато більше переваг для сторін.

Валерія ЧЕРНИШОВА,
юристка

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути