Думка експерта
Множинне громадянство: що насправді це означає?
Юрій Бауман, адвокат, керівник Адвокатського об’єднання «Бауман Кондратюк»
Після здобуття незалежності в 1991 році Україна зіткнулася з нагальною потребою формування власної правової системи. Й одним із ключових елементів став інститут громадянства.
Чому саме зараз?
Історичний парадокс та вимоги часу Як говорити загалом, то інститут єдиного громадянства був зумовлений історичним контекстом. На зорі незалежності головним завданням було утвердження суверенітету та запобігання зовнішнім впливам, насамперед з боку російської федерації, яка активно використовувала «паспортний» інструмент для збереження контролю над пострадянським простором. Принцип єдиного громадянства розглядався як запобіжник від сепаратизму, також був завжди гарячою темою всіх політичних ток-шоу.
Читайте також: Все про множинне громадянство
Так протягом 33 років незалежності Україна жила з юридичним парадоксом. Згадаймо, статтю 4 Конституції, яка проголошує: «В Україні існує єдине громадянство». Цю фразу десятиліттями трактували як заборону мати другий паспорт, хоча насправді її суть інша: у правових відносинах з Україною держава визнає вас лише своїм громадянином, ігноруючи ваші іноземні паспорти.
Попри це закон донедавна передбачав можливість втрати українського громадянства за добровільне набуття іноземного. Ця колізія створила «сіру зону», в якій опинилися мільйони: від нащадків старої діаспори до новітніх трудових мігрантів та біженців. Де-факто вони були біпатридами, а де-юре – потенційними порушниками. Новий закон легалізує право людини бути громадянином України, а також іншої країни.
Переломним моментом, як не дивно, стала повномасштабна агресія росії в 2022 році. Сьогодні вже очевидно, що мільйони українців, які знайшли притулок за кордоном, та потужна світова діаспора є не загрозою, а величезним активом для держави. Відтак потрібно було запровадити законодавчі механізми, що дозволять взаємодіяти з українцями, які проживають за межами України. Отож 15 липня цього року Президентом було підписано Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення реалізації права на набуття та збереження громадянства України», який офіційно «запрацює» 16 січня 2026-го.
Спосіб регулювання
Новий закон не відкриває двері для всіх без винятку. Центральним елементом регулювання є «схвалений перелік» країн, громадянство яких можна набувати без ризику втрати українського паспорта. Він не є статичним і формується та оновлюється Кабінетом Міністрів України (станом на зараз такий перелік країн ще не затверджений). Утім, 26 серпня на зустрічі з представниками Світового конгресу українців Президент України Володимир Зеленський заявив, що такими країнами стануть Німеччина, Польща, Чехія, США та Канада. Але за гучними політичними заявами ховається складний світ юридичних нюансів.
Подвійне громадянство, або біпатризм, – це юридичний феномен, що виникає на стику законодавств різних держав. Його джерело – в правових колізіях, коли дві чи більше країн одночасно, на підставі власних законів, вважають одну й ту саму людину своїм громадянином. В історичному контексті справжнім каталізатором для переосмислення стала Друга світова війна, коли десятки мільйонів людей були змушені полишити свої домівки, що зробило правове регулювання їхнього статусу нагальною потребою. Поворотним моментом став Закон про британське громадянство 1948 року (British Nationality Act 1948), який уперше прямо дозволив, що громадянин Сполученого Королівства і колоній (Citizen of the United Kingdom and Colonies – CUKC) може бути громадянином й іншої держави, зокрема держави-члена Співдружності.
Що означатиме володіння двома паспортами на практиці? Як поділити обов’язки перед двома державами? Де платити податки, в чиїй армії служити і хто захистить твої права, коли ти – громадянин світу з українським серцем? Проаналізуймо, що чекає на українців, які отримають також паспорти Німеччини, Чехії, Польщі, Канади та США – країн, названих пріоритетними для впровадження нової політики.
Як це працюватиме: паспорт за правилами?
Новий закон – не «день відкритих дверей» для всіх охочих. Це – ретельно регульований механізм. Його серце – «схвалений перелік» країн, який формуватиме Кабінет Міністрів України. Критерії чіткі: членство в ЄС або G7, активна підтримка України та відсутність безпекових загроз.
Для громадян цих країн (і для українців, що набувають їхнього громадянства) скасовується ризик втрати українського паспорта. Іноземці, що прагнуть стати українцями, мають прожити в країні певний термін та скласти іспити з мови, історії та Конституції.
Водночас закон встановлює жорсткі запобіжники:
– категорична заборона на множинне громадянство з державою-агресором, добровільне отримання паспорта рф – пряма підстава для втрати українського;
– обмеження для держслужбовців: високопосадовці, судді та правоохоронці, як і раніше, не зможуть мати подвійного громадянства;
– незмінний принцип: на території України ви – лише громадянин України. Ця норма є наріжним каменем для вирішення всіх подальших юридичних колізій.
Одним із ключових, хоча й раніше відсутніх, елементів є запровадження обов’язку для громадян повідомляти уповноважені органи (ймовірно, Державну міграційну службу) про набуття іноземного громадянства. До ухвалення нового закону в Україні фактично не існувало жорсткої адміністративної чи кримінальної відповідальності за неповідомлення про наявність другого паспорта.
Для того, аби нова система запрацювала, законодавство має встановити чіткі терміни, форми подання такого повідомлення та санкції за його неподання. Без цих елементів регуляторна рамка залишиться неповною. У цьому питанні новий закон містить юридичну прогалину.
Світовий досвід (чотири різні історії)
Як відреагували українці на новацію за кордоном? Щоб зрозуміти майбутнє українських біпатридів, варто поглянути, як це працює у ключових країнах-партнерах.
Німеччина. Синхронна лібералізація. Українська реформа дивовижним чином збіглася в часі з німецькою. Там був прийнятий закон, відомий як «Gesetz zur Modernisierung des Staatsangehörigkeitsrechts (StARModG)». Як результат, з 27 червня 2024 року Німеччина скасувала вимогу відмовлятися від попереднього громадянства при натуралізації. Це створює сприятливі умови для сотень тисяч українських біженців, відкриваючи прямий шлях до подвійного громадянства без юридичних перепон.
Польща та Чехія. Європейські сусіди. Чехія дозволила подвійне громадянство ще в 2014 році, накопичивши значний практичний досвід. Польща також лояльна до біпатридів, але висуває жорсткіші інтеграційні вимоги, зокрема обов’язковий іспит з польської мови на рівні В1.
США. «Все складно». Америка дозволяє подвійне громадянство, але офіційно не заохочує його. Верховний суд США в своєму рішенні у справі Kawakita v. United States, 343 U.S. 717 (1952) визнав, що людина може «мати та реалізовувати права громадянства у двох країнах і нести відповідальність перед обома». Проте американський паспорт накладає унікальні, довічні та екстериторіальні зобов’язання, які роблять цей випадок найскладнішим. Держава залишає за собою право постійного юридичного моніторингу осіб з подвійним громадянством.
Глобальне оподаткування. Громадяни США зобов’язані звітувати перед Податковою службою (IRS) про свої світові доходи, де б вони не жили.
Паспортний контроль. В’їжджати до США та виїжджати з країни громадянин зобов’язаний виключно за американським паспортом – офіційна позиція Держдепу. На практиці, в квитку/PNR повинні збігатися дані з тим паспортом, з яким перетинаєте кордон США.
Підводні камені – п’ять головних викликів для біпатрида
Володіння двома паспортами – це не лише права, а й складні обов’язки. Розглянемо ключові сфери, де можуть виникнути конфлікти.
Гаманець: податки без подвійного тягаря. Найбільший страх – необхідність платити податки двічі – здебільшого є міфом.
Податкові зобов’язання визначає не громадянство (за винятком США), а статус податкового резидента. Ви є резидентом там, де маєте «центр життєвих інтересів»: постійне житло, сім’ю, роботу, або де проводите понад 183 дні на рік.
Аби уникнути подвійного оподаткування, Україна має чинні конвенції з усіма чотирма країнами. Вони працюють за двома принципами:
а) метод звільнення. Дохід, оподаткований в одній країні, звільняється від податку в іншій.
б) метод кредиту. Податок, сплачений за кордоном, зараховується в рахунок податку на батьківщині. Якщо ставка вдома вища, доплачується лише різниця.
Для українця в Німеччині, Польщі чи Чехії ситуація відносно проста. Податки сплачуються переважно в країні резидентства. Конвенції з Німеччиною та Польщею використовують змішаний підхід: звільнення для активних доходів (зарплата, бізнес) та кредит для пасивних (дивіденди, відсотки).
Для українця в США все складніше. Через глобальний підхід до оподаткування він зобов’язаний подавати декларації в IRS до кінця життя. FBAR (Звіт про закордонні банківські та фінансові рахунки). Це окремий звітний обов’язок. Кожен громадянин США повинен особисто подавати до Мережі з протидії фінансовим злочинам (FinCEN) форму 114, якщо сукупна вартість його закордонних фінансових рахунків перевищувала $10,000. Є ще FATCA (Закон про податкову звітність за закордонними рахунками). Цей закон зобов’язує іноземні (включно з українськими) фінансові установи ідентифікувати рахунки, що належать американським громадянам («US persons»), та звітувати про них до Служби внутрішніх доходів США (Internal Revenue Service). Утім, Конвенція між урядом України й урядом США про уникнення подвійного оподаткування та попередження податкових ухилень стосовно податків на доходи й капітал передбачає метод кредиту, що рятує від подвійної сплати, але не від довічної звітності до Служби внутрішніх доходів США.
Із цікавого, Україна приєдналася до глобальної системи автоматичного обміну податковою інформацією. Так, фінансові установи (банки, інвестиційні компанії) в понад 120 юрисдикціях-учасницях автоматично збирають та передають інформацію про рахунки, що належать податковим резидентам інших країн, до їхніх національних податкових служб. Це означає, що Державна податкова служба України отримуватиме прямі дані про закордонні рахунки своїх резидентів. Тому сховати неоподатковані доходи під парасолькою іншого громадянства становитиме певні труднощі.
Обов’язок: армія та вірність
Позиція України тут безкомпромісна: на її території ви – громадянин України. Ваш другий паспорт не дає імунітету від мобілізації. Якщо чоловік призовного віку з українським та, скажімо, німецьким паспортом приїде в Україну відвідати родичів, його можуть мобілізувати на рівних з усіма.
Водночас, перебуваючи на території іншої країни, ви підпорядковуєтесь її законам. На сьогодні жодна з чотирьох країн-партнерів не має обов’язкового призову: США, Польща та Чехія мають повністю професійні армії. Німеччина призупинила призов у 2011 році, хоча зараз триває дискусія про його часткове відновлення у формі обліку та добровільної служби для 18-річних з 2026 року.
Утім законодавство цих країн теж містить обов’язок для громадян щодо обліку військовозобов’язаних. Як приклад, у Польщі є обов’язок з’явитися на «kwalifikacja wojskowa» в рік досягнення 19 років (деякі категорії жінок – теж). Після кваліфікації більшість потрапляє до пасивного резерву; окремо існує активний резерв і добровільна базова служба (DZSW).
Чехія має подібну модель – громадян 18–60 років вносять до військового обліку (vojenská evidence), і в разі виклику треба з’явитися до крайового військового командування для уточнення даних/придатності. Отже, бути призваним до двох армій одночасно є малоймовірним, але облік/реєстрація в країні вашого громадянства або перебування – реальна й часто обов’язкова процедура. В Україні, повторно, «другий паспорт» не рятує від військового обов’язку, якщо людина фізично в’їхала в країну.
Правосуддя без кордонів?
Екстрадиція, подвійне громадянство та міжнародні пастки. Один із наріжних каменів міжнародного права – невидача власних громадян. Україна, Німеччина, Польща та Чехія дотримуються цього принципу. Конституція США прямо не забороняє екстрадицію власних громадян. Екстрадиція американців можлива, але тільки якщо існує чинний договір про екстрадицію або спеціальна домовленість.
Питання кримінальної юстиції створює найбільший ризик зловживань. Особа, що скоїла злочин в Україні, може виїхати, наприклад, до Німеччини, отримати там громадянство і таким чином убезпечити себе від екстрадиції. Хоча позиція ЄСПЛ щодо осіб з подвійним громадянством у кримінальних провадженнях є чіткою та послідовною. Особа з подвійним громадянством не може використовувати своє друге громадянство для уникнення кримінальної юрисдикції держави, яка законно вважає її своїм громадянином.
Правова співпраця з європейськими країнами регулюється Європейською конвенцією про видачу правопорушників (European Convention on Extradition). Проте Німеччина в своїх застереженнях до неї прямо заборонила видачу німецьких громадян. Ба більше, через війну екстрадиція з Німеччини в Україну наразі фактично призупинена, оскільки німецька сторона не може бути впевнена в дотриманні прав людини в українській пенітенціарній системі.
Зі США ситуація ще складніша: між країнами немає двостороннього договору про екстрадицію. Видача можлива на основі взаємності, але це завжди складний процес.
Наша країна має десятки двосторонніх і багатосторонніх договорів про правову допомогу у кримінальних справах. Вони дозволяють: передати докази, допитати особу дистанційно, накласти арешт на активи. Утім реалізація таких процедур на території інших держав є значно складнішою, аніж в Україні. Таким чином, політика, спрямована на єднання нації, може ненавмисно створити «відносно безпечні гавані» для злочинців та значно ускладнити процес їх притягнення до відповідальності.
Захист: допомога консула та межі юрисдикції
Маючи два паспорти, ви можете зіткнутися з обмеженнями в консульському захисті. Державний департамент США прямо попереджає своїх біпатридів: коли ви перебуваєте в країні другого громадянства, можливості американського консула допомогти вам будуть вкрай обмежені, адже місцева влада розглядатиме вас як «свого».
Цей принцип дзеркальний. Український консул у Празі чи Варшаві матиме мало важелів впливу, якщо місцева поліція затримає громадянина Чехії чи Польщі, в якого в кишені також лежить український паспорт. Утім, якщо громадянина в двома паспортами затримують в іншій країні (третя країна), то він буде мати право вибору щодо того, якої консульської допомогою скористатися.
Чи готові українські суди до подвійного громадянства?
Новий закон про множинне громадянство змусить докорінно переглянути й національний підхід у сфері міжнародного приватного права. Суди та нотаріуси більше не зможуть ігнорувати друге громадянство. Навпаки, воно стане ключовою «колізійною прив’язкою». Можливість особи обрати право держави свого другого громадянства перетворює це громадянство із суто політичного статусу на вирішальний юридичний факт, що визначає долю майна вартістю в мільйони. Наша правова система більше не зможе бути ізольованою (хоча суддів районних судах будуть «пручатися» до останнього).
Основні принципи – застосування права останнього місця проживання до рухомого майна, права місцезнаходження до нерухомості та можливість вибору права за громадянством. Судам доведеться аналізувати тривалість і регулярність перебування особи в певній державі, умови та причини цього перебування, її сімейні та соціальні зв’язки, мову, місцезнаходження основних активів.
Мета – визначити державу, з якою померлий мав найбільш тісний і стабільний зв’язок. Уявімо ситуацію, що громадянин з подвійним громадянством Польщі та України, який останні 20 років постійно проживав у Львові, помирає, не залишивши заповіту. Йому належить квартира у Варшаві, будинок у Києві та банківські рахунки в обох країнах. Тут важливим буде те, що «звичне місце проживання» спадкодавця було в Україні, тому українське право (як право звичного місця проживання) регулюватиме спадкування будинку в Києві та банківських рахунків в Україні та Польщі.
Однак спадкування квартири у Варшаві буде регулюватися виключно польським правом на підставі принципу lex rei sitae. Процедури визнання та виконання рішень, а також взаємодія між нотаріусами та судами, найімовірніше, відбуватимуться в рамках Договору про правову допомогу 1993 року.
Але є ще багато інших складних моментів. Наприклад, для громадян Польщі, Німеччини та Чехії, які також матимуть українське громадянство, ключовим документом, що регулює спадкові питання в межах ЄС, є Регламент (ЄС) № 650/2012. Цей Регламент уніфікував колізійні норми в сфері спадкування для всіх країн-членів ЄС (за винятком Данії та Ірландії), створивши єдиний правовий простір.
Як приклад, у сфері спадкових відносин запроваджено уніфікований документ – Європейське свідоцтво про спадщину (European Certi§cate of Succession). Так, стаття 22 Регламенту дозволяє особі обрати для регулювання спадкування в цілому право держави, громадянином якої вона є на момент здійснення вибору або на момент смерті. Для особи з подвійним громадянством, наприклад, України та Німеччини, це означає, що вона може в своєму заповіті прямо вказати, що до її спадщини застосовуватиметься або німецьке, або українське право.
Шлюб, сім’я
У юридичній площині виникає також багато питань щодо вибору права в шлюбних договорах. Закон України «Про міжнародне приватне право» дозволяє подружжю, яке має різне громадянство, обрати право країни, що регулюватиме їхні майнові відносини в шлюбному договорі. Як наслідок, актуальними будуть процедури визнання рішень іноземних судів щодо розлучення та стягнення аліментів, що регулюються двосторонніми договорами про правову допомогу та відповідними нормами національного законодавства.
Наступним чутливим питанням буде збільшення кількості міжнародних сімей, що відкриває ризики міжнародного викрадення дітей одним із батьків. Україна є учасницею ключових міжнародних інструментів у цій сфері. Як приклад – Гаазька конвенція 1980 року (про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей). Ця конвенція, ратифікована Україною, має на меті негайне повернення дитини, яку було незаконно вивезено або яка утримується в іншій державі-учасниці.
При практичній реалізації положень міжнародних договорів виникатиме питання конфлікту статусу дитини як громадянина іншої держави «через батька» і практичного її повернення на територію України до іншого з батьків. Тому національним судам доведеться пам’ятати про велику кількість двосторонніх договорів, укладених між Україною та іншими державами щодо надання правової допомоги у цивільних справах, а також активно застосовувати й норми правового регулювання ЄС.
Післямова
Закон про множинне громадянство – інструмент, яким треба навчитися користуватися. Він відкриває для України можливості: зберегти зв’язок з мільйонами своїх громадян, залучити інтелектуальний та фінансовий капітал діаспори, посилити свої позиції у світі. Однак успіх цієї реформи залежить від того, наскільки держава буде чесною та відкритою зі своїми громадянами.
Ухвалення закону – це лише перший крок. Насправді, щоб політика множинного громадянства стала справжньою перевагою, а не юридичною пасткою, Україна мусить невідкладно ініціювати ревізію договорів про правову допомогу з країнами-партнерами, а також оновити національне законодавство. Інакше, замість нових можливостей, громадяни ризикують отримати зачароване коло правових колізій та нерозв’язних проблем.
Джерело: Юридичний вісник України
