Connect with us

Думка експерта

Освіта дорослих: Cui prodest? Якою повинна бути політика навчання дорослих в Україні?

Наталія СОРОКА,
адвокат Укрінюрколегії, викладач кафедри
європейського права ЛНУ імені Івана Франка,
Член комітету НААУ з питань юридичної освіти

Цьогоріч новий навчальний рік розпочався в незвичних умовах карантину та соціального дистанціювання. При тому запроваджені владою обмеження лише поглибили виклики, яких і так чимало в освітній галузі. З нагоди початку навчального року пропонуємо поміркувати на тему безперервної освіти, яку ще називають освітою впродовж життя і яка сьогодні є провідною концепцією освітньої політики в світі. Безперервна освіта та освіта дорослих як її ключова складова передусім орієнтовані на підвищення конкурентоспроможності фахівців на ринку праці. З іншого боку, в цих концепціях є багато людиноцентричного, позаяк вони сприяють цілісному розвитку особистості впродовж цілого життя. Як говорив великий Махатма Ганді: «Живи так, наче помреш завтра. Вчись так, ніби житимеш вічно».

Глобальні демографічні зміни й «четверта промислова
революція»
як стимулюючі фактори безперервної освіти

Сьогодні майже в усіх країнах спостерігається старіння населення. За оцінками ООН, у наступні 15 років кількість людей похилого віку (60 років і більше) в глобальному масштабі зросте на 56%: з 901 мільйона людей у 2015-му до понад 1,4 мільярда до 2030 року. Якщо ці прогнози справдяться, то до 2030 року вперше в історії кількість літніх людей перевищить кількість дітей віком до 9 років, а до 2050 — підлітків та молоді у віці 10–24 років. При тому дорослі особи будуть змушені працювати довше, аніж попередні покоління. Пошук шляхів удосконалення своїх навичок і професійної переорієнтації за рахунок технологічних змін і глобалізації стане для них життєвою необхідністю. Вони також шукатимуть нові можливості для навчання, аби продовжити свій професійний та особистісний розвиток.

Здатність набувати додаткові навички, «освіжати» свої знання й розвивати прихований потенціал мозку набуває все більшої значимості в XXI столітті. Міжнародна організація праці (МОП) у своїй нещодавній доповіді про майбутнє сфери праці роз’яснила, що характер нашого життя різко змінюється, позаяк у багатьох країнах зараз говорять про «четверту промислову революцію», в основі якої лежать автоматизація, перехід на цифрові технології, зростання зайнятості на підприємствах IT-сфери й застосування штучного інтелекту. В результаті попередні навички стають застарілими, а попит на нові — зростає, а навчання й освіта дорослих можуть зіграти ключову роль у забезпеченні рівного для всіх доступу до використання нових можливостей.

У деяких країнах демографічні зміни є ще одним вирішальним фактором, що зобов’язує працездатне населення заповнювати більшість робочих місць і вимагає від працівників здобуття нових та оновлення наявних знань. У числі факторів також можна назвати зростаючу мобільність, вимушене переміщення населення, зміну моделей споживання й виробництва. Подібні зміни, зростаюча складність і невизначеність сучасного життя та праці вимагають стійкого, здатного до адаптації і, можливо, насамперед чутливого до навчання населення, з одного боку, та системи безперервної освіти, яка рівною мірою заохочує й реалізує ці якості, надаючи дорослим можливість для навчання впродовж цілого життя — з іншого.

Проблема кількісного та якісного дефіциту людських ресурсів

Ці глобальні тенденції не оминули й Україну. Одним із головних викликів нині є дефіцит людських ресурсів, компетентність яких відповідає сучасним вимогам ринку праці. У вересні 2018 року було презентовано аналітичний звіт: «Якою має бути політика навчання дорослих в Україні?» під егідою Української сторони Платформи громадянського суспільства Україна—ЄС. У звіті виокремлено п’ять основних проблем, що призвели до якісного й кількісного дефіциту людських ресурсів, зокрема:

1) природне старіння населення й демографічна криза;

2) зовнішня трудова міграція;

3) дисбаланс на ринку праці, пов’язаний зі значною кількістю працівників з вищою освітою і браком робітничих кадрів;

4) недостатній для успішного працевлаштування й активної участі в суспільному житті рівень володіння сучасними компетентностями людьми вікової категорії «45+»;

5) відсутність державної політики з навчання дорослих в Україні.

Як бачимо, перше місце в переліку окреслених проблем посідає природне старіння населення й демографічна криза. Відповідно до прогнозу департаменту з економічних і соціальних питань ООН, Україна входить до топ-5 країн світу за темпами скорочення населення. В майбутньому, за прогнозами, кількість жителів України зменшуватиметься і до 2050 року скоротиться на 18% і становитиме трохи більше 36 мільйонів. Згідно з прогностичними застереженнями Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України, до 2050 року в нашій країні частка осіб, старших 60-ти років, зросте в півтора рази. Причинами старіння населення й демографічної кризи є, зокрема, складна економічна ситуація, відносно низька середня тривалість життя, збройний конфлікт на сході країни.

На другому місці проблема значної зовнішньої трудової міграції, зумовлена, на думку експертів, складною економічною ситуацією, відносно низьким рівнем заробітної плати, геополітичним розташуванням нашої країни, наявністю безвізового режиму між Україною і Європейським Союзом.

Третя проблема — дисбаланс на ринку праці, пов’язаний зі значною кількістю працівників із вищою освітою і браком робітничих кадрів. Серед причин її виникнення називають, зокрема, незадовільний розвиток системи професійної орієнтації, низьку престижність робітничих професій, завищені очікування від здобуття вищої освіти і поширеність у суспільстві стереотипу, що вища освіта сама по собі є певним «соціальним ліфтом». На жаль, це також одна з глобальних тенденцій.

Четверта проблема полягає в недостатньому для успішного працевлаштування й активної участі в суспільному житті рівні володіння сучасними компетенціями людьми вікової категорії «45+». Наразі рівень участі населення віком до 70 років у формальних і неформальних видах навчання та професійної підготовки становить близько 9 %. Найбільш активною є молодь (92,2 % населення віком 15–24 років охоплено різними видами навчання). До такої ситуації призвели фактичне виключення активних гравців ринку праці з процесу формування освітніх і навчальних програм, застарілість основних фондів навчальних закладів, низька мотивація роботодавців брати учнів і студентів на практику, недостатній рівень інноваційних способів і форм освіти і навчання.

Нарешті, останньою, однак не менш важливою проблемою експерти визначають відсутність державної політики з навчання дорослих в Україні, на відміну від сталої політики та практики в цій сфері в Європейському Союзі. До причин такої ситуації відносять низьку зацікавленість упродовж усіх років незалежності в розробленні державної політики освіти й навчання дорослих, відсутність активних суб’єктів громадянського суспільства, недостатню залученість України до європейського освітнього простору в цій сфері. Окреслені негативні чинники спонукають до впровадження активних політик безперервного навчання й освіти дорослих як його складової.

Освіта дорослих як центральний компонент навчання впродовж життя

Навчання впродовж цілого життя «від колиски до домовини» (from cradle to grave) — це філософія, концептуальна основа та організаційний принцип усіх форм навчання, що базується на інклюзивних, емансипативних, гуманістичних і демократичних цінностях; вона всеохоплююча і невід’ємна в баченні суспільства, заснованого на знаннях. Міжнародна комісія з освіти XXI століття рекомендує чотири опори навчання, а саме: навчитися знати, навчитися робити, навчитися бути й навчитися жити разом.

Інститут ЮНЕСКО з освіти впродовж життя UIL (UNESCO Institute for Lifelong Learning) дає таке визначення: «По суті навчання впродовж усього життя засноване на інтеграції навчання і життя, що охоплює навчальну діяльність для людей будь-якого віку (дітей, молоді, дорослих, людей похилого віку, незалежно, чи це дівчата, чи хлопці, жінки, чи чоловіки), в будь-якому життєвому середовищі (сім’я, школа, громада, робоче місце тощо) та через різноманітні способи (формальні, неформальні та інформальні), що разом задовольняють широкий спектр навчальних потреб».

Безперечно, центральними компонентами навчання впродовж життя є навчання й освіта дорослих. Визначення освіти дорослих вперше з’явилося в Рекомендаціях ЮНЕСКО щодо розвитку освіти дорослих, прийнятих у Найробі в 1976 р. Цю дефініцію було оновлено на VI Белемській конференції 2009 року «Життя і навчання впродовж життя для успішного майбутнього — сила навчання дорослих», результатом якої стали Белемські рамки дій (Belem Framework for Action, 2009). Отже, освіту дорослих визначають як сукупність навчальних процесів формальної, неформальної та інформальної освіти, за допомогою яких люди, котрих вважають дорослими в суспільстві, до якого належать, розвивають свої здібності, збагачують свої знання та підвищують свою технічну чи професійну кваліфікацію, словом, розвиваються і покращують свою здатність до життя та праці, як у власних інтересах, так і в інтересах громади та суспільства.

Тріада формального, неформального та інформального навчання

Рішення держав-членів ЮНЕСКО замінити Рекомендацію про розвиток освіти дорослих 1976 р. Рекомендацією про навчання й освіту дорослих 2015 р. відображає нове розуміння навчання й освіти дорослих та їх значення для вирішення сучасних освітніх, культурних, політичних, соціальних й економічних проблем.

Порівняння рекомендацій ЮНЕСКО 1976 р. і 2015 р. свідчить про масштабні зміни, що відбулися в розумінні освіти дорослих. У центрі уваги — перехід від незначної ролі освіти дорослих до набагато ширшого бачення, де навчання й освіта зайняли центральне місце в дискурсі. Відображенням цього є зміна термінології ЮНЕСКО з освіти дорослих на навчання й освіту дорослих. Відповідно до принципу безперервності навчання ЮНЕСКО та інші організації на кшталт ОЕСР, ЄС і Світового банку цілковито підтримали ідею про те, що навчальні заходи не обов’язково мусять бути спланованими і структурованими та не завжди здійснюються в інституційних умовах.

За визначенням Європейської асоціації з освіти дорослих (EAEA), сегмент «освіта і навчання дорослих» у європейській практиці охоплює формальну, неформальну та спонтанну форми навчання дорослих людей. Ця нова парадигма відповідає традиційному розмежуванню між трьома основними видами навчальної діяльності: формальне, неформальне та інформальне навчання.

Формальне навчання здобувають в освітньому чи навчальному закладі, що є частиною системи формальної освіти країни, воно структуроване з погляду цілей, часу навчання чи навчальних матеріалів та передбачає атестацію.

Неформальне навчання здійснюється поза межами регулярних програм формальної системи освіти. Зазвичай таке навчання пропонують у формі короткотермінових курсів, практикумів чи семінарів; воно можливе на робочому місці, в громадських центрах чи в межах діяльності організацій громадянського суспільства. Неформальне навчання, як правило, не передбачає атестації, проте є структурованим, зважаючи на цілі, час навчання, навчальні матеріали.

Цілеспрямоване інформальне навчання охоплює форми навчання, які є цільовими або цілеспрямованими, але не інституціоналізовані. Воно може включати навчання в родині, на робочому місці, в суспільстві і повсякденному житті. Спонтанне й довільне навчання відносять до таких форм навчання, які не розраховані чи не призначені для навчання; воно може бути побічним продуктом щоденної діяльності. Хоча інформальне навчання зазвичай виходить за межі державної політики та статистичних даних навчання й освіти дорослих, його значення не варто недооцінювати. За словами німецького педагога Ґюнтера Домена, неофіційне чи «щоденне» навчання, незалежно від того, чи воно позитивне, чи негативне, є самою сутністю навчання впродовж усього життя. Виходячи з такого розуміння, основну увагу приділяють природі й структурі «щоденного» досвіду та їх наслідкам для процесів навчання людини, її способів мислення і компетенцій. Якщо подивитися на щоденне життя як на програму спонтанного навчання, постає логічне запитання: який потенціал прожитого життя людини?

Концепція тріади формального, неформального та цілеспрямованого інформального навчання запроваджена в багатьох країнах. У той час, як одні держави впровадили всі елементи тріади, інші спираються лише на неформальне навчання або поєднання формального і неформального, або ж неформальне і цілеспрямоване інформальне навчання.

Ключові сфери освіти дорослих

На відміну від рекомендацій 1976 р., де йшлося в загальних рисах про освіту дорослих як про організований освітній процес, через 40 років у новому документі представлені конкретні категорії навчання й освіти дорослих. Зважаючи на розмаїття типів навчання й освіти дорослих, у Рекомендаціях ЮНЕСКО про навчання й освіту дорослих 2015 р. виділено три ключові сфери:

— грамотність і базові компетенції;

— безперервна освіта та професійний розвиток (професійні компетенції);

— ліберальна, загальнодоступна і громадянська освіта (компетенції активної громадянської позиції).

Мінімальний рівень грамотності й освіти (literacy and basic skills), необхідний для функціонування в суспільстві, включає грамотність у плані читання і письма рідною або іншими мовами в полілінгвістичному контексті, а також базові навички лічби і базові комп’ютерні навички. Без грамотності право на освіту та інші права людини неможливо реалізувати.

Інститут ЮНЕСКО з освіти впродовж життя UIL (UNESCO визначає грамотність як набір навичок та практик, що включає читання, запис і використання чисел. Грамотність найкраще розуміється як компетентність: здатність ефективно застосовувати знання, вміння, ставлення і цінності при роботі з рукописним, друкованим чи цифровим текстами у світлі постійно мінливих вимог.

Грамотність є ключовим компонентом навчання й освіти дорослих. Вона передбачає певну тривалість навчання та рівень знань, що дозволяє громадянам навчатися впродовж усього життя, бути повноцінними членами місцевої громади, трудового колективу і суспільства в цілому. Грамотність охоплює вміння читати і писати, розпізнавати, розуміти, тлумачити, створювати, передавати й оцінювати інформацію на основі друкованих і рукописних документів, а також здатність вирішувати проблеми у все більш технологічно та інформаційно насиченому середовищі. Грамотність є найважливішим засобом розвитку знань, навичок і компетенцій людини, що дозволяють долати нові виклики та складнощі, пов’язані з повсякденним життям, культурою, економікою і суспільством.

Експерти ЮНЕСКО зазначають, що навіть сьогодні є достатньо молодих людей із серйозними прогалинами в читанні й розумінні текстів і роботі з числами. Ця проблема властива не лише слаборозвиненим країнам світу. Крім цього, є чимало дорослих, що не можуть оволодіти письмовою мовою у достатніх для повсякденного життя та трудової діяльності обсягах. Особи з освітніми прогалинами потребують і заслуговують на другий шанс. Тому важливо спрямовувати зусилля на подолання неграмотності населення й забезпечення базової освіти, зокрема в контексті математичних, економічних і громадських знань.

Безперервне навчання і професійний розвиток (vocational skills) включають низку заходів із професійного навчання та підготовки, в межах яких дорослі отримують знання, навички і компетенції, необхідні для роботи в економіці, незалежно від того, чи це сімейне фермерство, кваліфікована робота, індивідуальне підприємництво, навчання без відриву від виробництва, стажування для дорослих, програми професійно-технічної підготовки для дорослих чи підготовки для безробітних. Безперервне навчання і професійний розвиток можуть відбуватися у формальній, неформальній та інформальній обстановці.

Для переважної більшості людей їхня професія та робота є способом забезпечення життєвих потреб. Але вони також мають колосальне значення в особистісному розвитку та соціальних зв’язках особи. У світлі демографічних та швидких технологічних змін потреба в добре підготованих й освічених кадрах неухильно зростає.

У контексті професійного розвитку визначальне місце посідає розробка програм навчання інформаційним технологіям, що є ключовою компетенцією, котра повинна постійно оновлюватися. На відміну від Белемських рамок дій, Рекомендації ЮНЕСКО 2015 року визнають цінність і актуальність інформаційно-комунікативних технологій для навчання й освіти дорослих, які покращують доступ до різноманітних можливостей навчання, підвищують ступінь рівності та інклюзії. ІКТ відкривають різні інноваційні можливості для реалізації безперервної освіти, послаблення залежності від традиційних формальних структур освіти. Завдяки мобільним пристроям, електронним мережам, соціальним медіа, онлайн-курсам дорослі слухачі можуть навчатися в будь-який час і в будь-якому місці. ІКТ також мають значний потенціал для полегшення доступу до освіти людей з обмеженими можливостями, дозволяючи їм повніше інтегруватися в суспільство, а також для вразливих груп населення, що є ізольованими або перебувають у несприятливих умовах.

У рамках безперервного навчання і професійного розвитку можуть здійснюватися:

— професійна орієнтація в період безробіття і подолання прогалин у трудовому стажі, наприклад, під час переходу між школою й роботою;

— подальша професійна освіта жінок, наприклад, підвищення кваліфікації для повернення на роботу після декретної відпустки;

— підвищення кваліфікації персоналу, наприклад, освітні курси з інформаційних технологій, навчання управлінським навичкам або міжкультурній компетенції.

Третя сфера ліберальної, загальнодоступної і громадянської освіти (active citizenship skills) спрямована на розвиток компетенцій, що сприяють активній громадянській позиції. Громадянська освіта покликана готувати людей активно займатися такими соціальними явищами, як бідність, участь у демократичних процесах, поширення фейкових новин, міжпоколінна солідарність, справедливість, рівноправ’я, соціальне відчуження, насильство, безробіття, охорона довкілля, зміна клімату. На індивідуальному рівні ці компетенції корисні з погляду охорони здоров’я й добробуту, вони сприяють розвитку особистості, зміцненню її гідності.

Центри освіти дорослих повинні створювати відкритий громадський простір для дискусій і розуміння, сприяючи критичному сприйняттю політичних проблем та участі в громадському та політичному житті. Громадяни нерідко стикаються з певними нагальними політичними й соціальними викликами чи соціальними конфліктами. Саме заходи у формі дискусійних форумів і презентацій, експертних семінарів-обговорень історії і майбутнього уможливлюють діалог між громадянами та політиками й запобігають зростаючій аполітичності. Нарівні з аналізом історико-політичних аспектів важливими є дискусії стосовно сучасних подій, що мають на меті зміцнення політичної проникливості.

Українські реалії

Освіта дорослих є важливим інструментом підвищення конкурентоспроможності фахівців на ринку праці, а отже, скорочення рівня бідності, покращення здоров’я й добробуту. Тому її фінансування слід сприймати радше не як витрати, а як інвестиції в майбутнє. Натомість Україна залишається однією з небагатьох європейських країн, де освіта дорослих функціонує без закріплення на законодавчому рівні та без бюджетного фінансування. Наразі єдина норма, що регулює питання освіти дорослих, це ст. 18 Закону України «Про освіту», яка є надто загальною та сфокусована головним чином на післядипломній освіті. Для законодавчого забезпечення розвитку освіти дорослих, яка мала б стати одним із напрямків державної політики, необхідно сформулювати її завдання і принципи, пріоритетні напрямки, дати визначення термінам освіти впродовж життя, освіти дорослих, здобувачів і провайдерів освіти дорослих, неформальної та інформальної освіти, визначити структуру тощо.

Сподіваємося, що дану проблему вдасться вирішити шляхом прийняття Закону «Про освіту дорослих», над проектом якого вже кілька років поспіль працює робоча група Міністерства освіти і науки. До усвідомлення важливості впровадження безперервного навчання спонукають численні зовнішні чинники, здебільшого документи й ініціативи ООН, ЮНЕСКО, ініціативи Міжнародної організації праці, Ради Європи, Європейської Комісії, а також резолюції, конвенції, меморандуми, рекомендації, схвалені багатьма всесвітніми й регіональними форумами з проблем освіти дорослих як ключового елемента освіти упродовж життя. Крім цього, не варто залишати поза увагою й міжнародні зобов’язання України, адже відповідно до ст. 433 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС сторони вивчають можливості розвитку співробітництва у сфері середньої освіти, дистанційного навчання та освіти протягом життя. Важливим партнером у процесі впровадження безперервної освіти є активність громадянського суспільства, тому помітне зростання уваги до цих питань розцінюється безумовно позитивна тенденція.

Попри різні труднощі та суперечності становлення освіти дорослих, зокрема, її нерозуміння, недооцінку й навіть спротив чиновників різних рівнів, висловимо обережний оптимізм стосовно того, що жвавий інтерес до цієї проблеми та позитивний досвід іноземних колег допоможуть, врешті-решт, «запустити» процес впровадження доступної та відкритої для всіх освіти дорослих, невід’ємним елементом якої стануть центри освіти дорослих — чи не найважливіша інституційна ланка в продовженні освіти.

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

Посада «Генерального прокурора»: чи настав час для розбудови її нової конституційно-правової моделі?

Микола РУДЕНКО, професор кафедри конституційного права Східноукраїнського національного університету імені Володимира Даля, доктор юридичних наук, професор, почесний працівник прокуратури України, спеціально для ЮВУ

Історичним підґрунтям становлення посади Генерального прокурора на теренах незалежної України є вітчизняні традиції державотворення, пов’язані, насамперед, із централізацією прокурорської системи. Нашій країні за роки незалежності взагалі не щастило з очільниками прокурорського відомства, тому й невипадково кількість генеральних прокурорів на сьогодні припала на число тринадцять. Причому жоден із них не пропрацював на посаді встановленого Конституцією п’ятирічного (з 2016 року — шестирічного) терміну, що, звісно, дуже погано, адже серйозна конституційна норма через її систематичне невиконання перетворюється на фікцію. Цю кадрову проблему в Україні прийнято пов’язувати з постійною зміною розташування політичних сил: яка з них при владі, такого вона й призначає собі Генерального прокурора, що міг би гарантувати її безпеку.

Щодо порядку призначення (звільненя) Генерального прокурора: як було і як є

Нагадаю, в перші роки незалежності України Генеральний прокурор призначався Верховною Радою, причому в період так званого Конституційного договору 1995—1996 рр. — за поданням Президента України. Конституцією 1996 року було передбачено протилежну послідовність, а саме призначення Генерального прокурора Президентом за згодою Верховної Ради України, а за конституційними змінами 2016 року (щодо правосуддя) — й звільнення Генерального прокурора з посади за її згодою. Отже, існуючий порядок призначення (звільнення) Генерального прокурора передбачає задіяння в цьому процесі двох вищих центрів влади: Верховної Ради та Президента України. Верховна Рада України може також висловити недовіру Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади. При такому підході політично незаанґажованим Генпрокурор бути не може, адже де-факто стає виконавцем політичної волі або Президента, або Верховної Ради України, що, звичайно, неправильно. Врахування саме цих положень обумовлює в подальшому необхідність стисло дослідити деякі обставини щодо передумов призначення, строку повноважень та підстав звільнення кожного Генерального прокурора як національного публічного діяча.

Хто й коли очолював ГПУ

Відомо, що першим Генеральним прокурором України був Віктор Іванович Шишкін, який перебував на цій посаді в період з 4 вересня 1991 по 21 жовтня 1993 рр. Саме 4 вересня 1991 року постановами Верховної Ради України № 1478 та № 1478а були припинені повноваження Прокурора Української РСР Михайла Олексійовича Потебенька та призначено Генеральним прокурором України В. І. Шишкіна. На цей момент він був народним депутатом першого демократичного скликання ВРУ, а ще раніше — працював заступником голови Кіровоградського обласного суду. До речі, мандат народного депутата на той час мав й М. О. Потебенько, який 24.08.1991-го голосував проти незалежності України.

Той період не відзначився розслідуванням «гучних справ», але запам’ятався відомчими конфліктами, сутичками навколо уряду та Генеральної прокуратури України. Генпрокурор опинився поміж двох вогнів: з одного боку, його відставки стали вимагати депутати, що підтримували Ю. О. Гайсинського (першого заступника Генерального прокурора, теж народного депутата). З іншого — позиція В. Шишкіна не задовольняла деяких представників виконавчої влади. У підсумку вузол двовладдя й розколу в Генпрокуратурі було розрубано в 1993 році на восьмій сесії Верховної Ради, коли депутати проголосували за звільнення В. Шишкіна з посади Генерального прокурора України, а Ю. Гайсинського — з посади першого заступника Генпрокурора за серйозні недоліки в керівництві органами прокуратури України.

У період з 21.10.1993 по 19.10.1995 року посаду Генерального прокурора України обіймав Владислав Володимирович Дацюк, досвідчений та авторитетний у прокурорських колах працівник. Його перебування на посаді припало на пік протистояння протилежних політичних сил. Це був час підписання Конституційного договору, чергових парламентських та дострокових президентських виборів — ідеальний період для «війни компроматів». У новообраному (в 1994 році) парламенті розпалилася боротьба між правими та лівими за керівні посади. Виконавши «замовлення» націонал-демократів і кинувши тінь на спікера ВРУ Олександра Мороза та його заступника О. Ткаченка, В. Дацюк став супротивником лівого крила парламенту, і цим, по суті, прирік себе на відставку. Для цього знайшовся й формальний привід — звіт Генерального прокурора перед парламентом. Постановою Верховної Ради від 19 жовтня 1995 року другий Генпрокурор незалежної України був звільнений з посади за грубі порушення виконання службових обов’язків.

Упродовж наступних двох років із 19.10.1995 по 22.07.1997 року на посаді Генеральну прокуратуру України очолював Григорій Трохимович Ворсінов, кадровий прокурорський працівник. Перебування третього Генпрокурора у владі припало на легендарну «епоху Павла Лазаренка». І це невипадково, адже Генерального прокурора вважали людиною «дніпропетровської команди». І вже перші рішення Г. Ворсінова в політично заанґажованих справах стали причиною загострення його відносин із головою профільного комітету Верховної Ради України Григорієм Омельченком, окрім цього він виявився втягнутим у суперечку між Президентом та Кабміном, з одного боку, і парламентом — з іншого, з приводу передачі приміщення на вул. Банковій 5/7 щойно створеному Конституційному Суду України. Інакше кажучи, Верховній Раді потрібен був прояв політичної приналежності Генпрокурора. Не з’ясувавши його остаточної позиції з цього приводу, група депутатів почала активну кампанію щодо відставки Г. Ворсінова, яка не змусила себе довго чекати. І вже 27 липня 1997 р. Указом Президента України Л. Кучми № 669/97 він був звільнений з посади у зв’язку з виходом на пенсію.

Та, мабуть, у найбільш невизначеному становищі (знову ж таки, через позицію народних депутатів) опинився виконувач обов’язків Генерального прокурора України (з 22 липня 1997 по 24 квітня 1998 рр.) Олег Михайлович Литвак. На момент призначення виконувача обов’язків Гепрокурора він був директором Національного бюро розслідувань (так і не створеного на той час), а до цього — працював в органах прокуратури. Олег Литвак запам’ятався своєю принциповістю, тож він точно не вписувався в рамки «кишенькового прокурора». Водночас, саме цей період характеризується активним зверненням народних обранців до Генпрокуратури, втручанням у хід досудового слідства тощо. Можливо, в цьому причина «несхвалення» його роботи депутатським корпусом. Президент Л. Кучма тричі (!) вносив до Верховної Ради другого скликання подання про призначення Олега Литвака Генеральним прокурором України і вони щоразу відхилялись. Як результат — прокуратура України тривалий час залишалася без легітимного керівника. Про шкідливість такої ситуації в державі я писав ще в далекому 1998-му в окремій публікації, пропонуючи, зокрема, висунення кандидата на посаду Генерального прокурора України Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури.

У період із липня 1998 по 30 квітня 2002 рр. посаду Генерального прокурора України обіймав уже згаданий Михайло Потебенько. Як недивно, але четвертий Генпрокурор протримався на посаді довше за всіх своїх попередників (майже чотири роки), адже найбільше влаштовував на той час провідних політиків. Сам Потребенько та його підлеглі не загострювали відносин із жодною з гілок влади. Як виняток можна назвати хіба що його заступницю Ольгу Колінько, яка в порядку загального нагляду за дотриманням законності «дістала» багатьох сильних світу цього. Зробивши в березні 2002 року всупереч принципу політичної нейтральності прокуратури вибір на користь Компартії (20-й у її відкритому виборчому списку), Михайло Потебенько пересів із прокурорського крісла в депутатське, тобто був звільнений з посади у зв’язку з обранням народним депутатом четвертого скликання.

Далі упродовж нетривалого періоду з 6 липня 2002 по 29 жовтня 2003 р. ГПУ очолював Святослав Михайлович Піскун, який на момент призначення на посаду був заступником голови Державної податкової адміністрації України, начальником Слідчого управління податкової міліції, а на початку своєї кар’єри працював в органах прокуратури. П’ятий Генпрокурор широко інформував громадськість про хід розслідування «резонансних справ», зокрема вперше (нарешті!) повідомив про те, що вбивство в 2000 році журналіста Георгія Ґонґадзе мало політичне підґрунтя (тим самим кинувши тінь на Адміністрацію Президента), що Генпрокуратура обов’язково зробить міжнародну експертизу плівок Мельниченка тощо. Несподівано, 29 жовтня 2003 року, С. Піскун був звільнений з посади Указом Президента Л. Кучми за незадовільну роботу.

На посаді Генпрокурора працював із 18 листопада 2003 по 9 грудня 2004 рр. Геннадій Андрійович Васильєв, досвідчений прокурорський працівник та політик. Свого часу, у 1988 —1991 роках — він був заступником прокурора УРСР, у 1991—1996, а також 1997 — 1998 рр. працював прокурором Донецької області, у 1998 р. обраний депутатом Верховної Ради. На чергових виборах у 2002-му знову був обраний до парламенту, де обійняв посаду першого віце-спікера.

Перші кроки новопризначеного Генерального прокурора давали зрозуміти, що попереду прокуратуру чекають реформи. Адже багато хто з політиків хотів бачити в прокуратурі не правозахисний, а репресивний, каральний орган. Тому Г. Васильєв докладав багато зусиль, щоб докорінно змінити ситуацію. Автор цих рядків, працюючи в той час проректором Академії прокуратури при Генеральній прокуратурі України, відчував саме такий підхід Генерального прокурора до прийняття рішень, його витончене мислення логічно співпадало з етапами здійснення прокурорської реформи тощо. Інакше кажучи, Президент Л. Кучма, напевно, знав, кого призначати шостим Генпрокурором у країні. Неймовірно, але факт: на початку акцій протесту, пов’язаних із черговими президентськими виборами, 9 грудня 2004 року, Г. Васильєва було звільнено з посади за власним бажанням.

Святе місце, як відомо, порожнім не буває. Й наступного дня, 10 грудня 2004-року, на посаді Генерального прокурора України відновлено Святослава Піскуна (на підставі рішення Печерського районного суду м. Києва). Нагадаю, це був час «Помаранчевої революції», одна з найвизначніших подій у життєдіяльності українського суспільства. Тому новий (старий) Генпрокурор наголосив на необхідності швидкого та прозорого розслідування низки злочинів, що набули резонансу як в Україні, так і за її межами. Перш за все, це стосувалося справ щодо вбивства Ґонґадзе, отруєння новообраного Президента В. Ющенка, фальсифікації президентських виборів, проявів сепаратизму. Проте вже 14 жовтня 2005 року його знову було звільнено з посади, причому з таким же формулюванням, як і в 2003- му, — «за незадовільну роботу». За висловлюванням глави держави діяльність Генпрокуратури в той час представляла собою здебільшого «центр політичної амністії, а не верховенства права».

Піскуна на Різницькій замінив Олександр Іванович Медведько (перебував на посаді з листопада 2005 по листопад 2010 рр.), кадровий прокурорський працівник. Представляючи його колективу ГПУ, Президент В. Ющенко зажадав від останнього незаангажованості, відданості закону і праву, а не жонглювання судовими рішеннями (мався на увазі попередник), а ще побажав, аби його «не смикали» лідери політичних парламентських партій. У подальшому, 26 квітня 2007 року, Президент буде змушен ий відмінити свої укази від 14.10.2005 р. (про звільнення С. Піскуна) і від 04.11.2005 р. (та про призначення О. Медведька) — на виконання ухвали Шевченківського районного суду м. Києва, тобто Святослав Піскун знову (вдруге) був відновлений на посаді Генерального прокурора України. Доцільно зазначити, що 30 травня того ж року, ВРУ п’ятого скликання, депутатом якої став С. Піскун, відмовила в згоді Президенту на його звільнення. З метою подолання прокурорського двовладдя 1 червня 2007 року Віктор Ющенко відновив дію свого Указу від 04.11.2005 р. (про призначення О. І. Медведька Генеральним прокурором України). У результаті С. Піскун залишився в двох іпостасях: і як народний депутат п’ятого скликання, і як незвільнений Генеральний прокурор України при чинному наступнику.

Олександр Медведько обіймав посаду Генерального прокурора України майже конституційний строк (з відповідною перервою), адже виявився компромісною фігурою для усіх гілок влади. Опонуючи йому під час захисту його кандидатської дисертації «Організаційно-управлінські функції та повноваження Генерального прокурора України» у 2010 році в Національному університеті «Одеська юридична академія», мені доводилося констатувати недосконалість конституційної процедури, за якою Генеральний прокурор України призначається на посаду Президентом за погодженням із Верховною Радою, а звільняється з посади Президентом, коли той вважає за потрібне. У зв’язку з цим виникало природне запитання (залишається актуальним і на сьогодні): як може нормально працювати Генпрокурор, якщо він не знає, коли й за що його звільнять? Адже, починаючи з Григорія Ворсінова, Президент взагалі не вважав за необхідне зазначати про чіткі підстави такого звільнення. Тож громадськість і не здогадується, чим керується Президент, коли призначає та звільняє Генерального прокурора. Інакше кажучи, на перешкоді об’єктивності інколи, насамперед, стає непрозорість процедури погодження кандидата на посаду Генерального прокурора в Адміністрації (нині — Офісі) Президента України.

За часів президентства Віктора Януковича (у період з 04.11.2010 до 22.02.2014-го) на посаді Генерального прокурора України перебував Віктор Павлович Пшонка, кадровий прокурорський працівник. Сумісність четвертого Президента та восьмого Генпрокурора як двох політичних діячів була стовідсотковою. Вони мали безліч спільних інтересів, гонитва за якими викликала в них порозуміння й відчуття взаємної підтримки. Проте масові акції протесту, які розпочалися в листопаді 2013 року, призвели до усунення в лютому 2014 року В. Януковича з посади Президента України. Верховна Рада сьомого скликання взяла на себе усю відповідальність за подальший стан у державі. Зокрема постановою № 1755-VII від 22.02.2014 року Верховна Рада вперше в новітній історії України висловила недовіру Генеральному прокурору В. П. Пшонці, що мало наслідком його відставку з посади.

У цей критичний час Революції Гідності 24 лютого 2014 року виконувачем обов’язків Генерального прокурора України було призначено народного депутата від ВО «Свобода», першого заступника глави комітету ВРУ з питань верховенства права і правосуддя Олега Ігоровича Махніцького, який перебував у статусі в. о. Генпрокурора до 19 червня 2014 року. Доцільно зазначити, що на початку своєї кар’єри О. Махніцький пропрацював два роки слідчим прокуратури, а потім займався адвокатською практикою.

З обранням у травні 2014 року на дострокових виборах Президентом України Петра Порошенка за його часів каденції на посаді Генерального прокурора перебували три особи; один із яких — кадровий прокурорський працівник, два інших — взагалі ніколи не працювали в органах прокуратури, що, звичайно, неправильно. Зокрема, з червня 2014-го по лютий 2015-го посаду Генерального прокурора України обіймав Віталій Григорович Ярема, який до цього був першим віце-прем’єр-міністром України, народним депутатом сьомого скликання, а ще раніше — кадровим працівником міліції. Представляючи його, Президент назвав два основних завдання, які дев’ятий Генпрокурор мав би реалізувати: перше — кардинальна зміна образу Генеральної прокуратури, другим глава держави називав рішучу боротьбу з корупцією. Ні першого, ні другого В. Ярема не зміг (не встиг) реалізувати, оскільки лютого 2015 року ВРУ восьмого скликання надала згоду на його звільнення з посади за власним бажанням.

Можна стверджувати, що за логікою інституту прокуратури В. Ярема, як колишній працівник міліції, нагляд за додержанням законності в діяльності якої (міліції) здійснював у той час Генеральний прокурор України і підлеглі йому прокурори, не мав би розглядатися кандидатом на посаду Генпрокурора (виникнення конфлікту інтересів). Експерт Ради Європи Дж. Гамільтон свого часу влучно відзначив потребу в тому, щоб спосіб пошуку кандидата на посаду Генерального прокурора користувався довірою громадськості та повагою представників суддівської і прокурорської професії. Навряд чи може розраховувати на такий авторитет особа, яка має заслуги в основному як «естрадний політик». Той, хто має авторитет у суспільстві, серед юридичної громадськості і прокурорського співтовариства, відчуватиме міцний ґрунт під ногами й буде впевнений, що згодом не стане жертвою закулісних інтриг. З такими міркуваннями слід цілком погодитись.

У подальшому з 15 лютого 2015 по 3 квітня 2016-року посаду Генерального прокурора України обіймав Віктор Миколайович Шокін, кадровий прокурорський працівник. За час свого перебування на посаді він започаткував реформу прокуратури в контексті щойно прийнятого нового Закону про прокуратуру, анонсував безкомпромісну боротьбу з корупцією та самоочищення прокурорської системи. Однак уже 29 березня 2016 року Верховна Рада ухвалила постанову про надання згоди на його звільнення з посади. За це рішення проголосували 289 народних депутатів із 339, зареєстрованих у сесійній залі. Представник Президента в парламенті Степан Кубів тоді нагадав, що глава держави вніс цей документ до ВРУ ще 22 лютого. За його даними, В. Шокін сам подав заяву про звільнення. До речі, США оперативно відреагували на цю новину, підтримавши таку згоду устами свого посла в Україні Джеффрі Пайєтта. «Неважливо, скільки допомоги міжнародне співтовариство надає Україні, неважливо, скільки коштів і технічної підтримки Україна отримує, бо стоїть перед викликом подолання корупції. Тому події в Раді зі звільненням дискредитованого Генпрокурора ми підтримуємо», — цитувало УНІАН слова дипломата. Залишається визначити наступника: хто зможе вибудувати довіру людей до Генпрокуратури?

Цим наступником Президент обирає Юрія Віталійовича Луценка, який перебував на посаді Генерального прокурора України понад три роки з 12 травня 2016 по 29 серпня 2019-го. На момент призначення на посаду він був лідером депутатської фракції блоку Петра Порошенка в парламенті. Варто зазначити, що призначення Ю. Луценка виявилося найскандальнішим за всю історію існуючого порядку призначення Генерального прокурора. Адже одного дня, 12 травня 2016 року, Верховною Радою поспіхом були внесені зміни до діючого закону про прокуратуру щодо необов’язковості наявності вищої юридичної освіти для кандидата на посаду Генерального прокурора України (Луценко такої освіти не мав), водночас ці зміни практично одразу були надруковані в газеті «Голос України», була також надана згода ВРУ на це призначення, та видано відповідний Указ Президента. І хоча одинадцятий Генпрокурор заявив про те, що прийшов у прокуратуру на півтора — два роки для здійснення швидких та радикальних реформ, керуючись принципом «трава пробиває асфальт», на посаді він протримався до 29 серпня 2019 року, коли новообрана ВР (дев’ятого скликання) надала згоду Президенту України Володимиру Зеленському на його звільнення з посади.

У головному офісі ГПУ на Різницькій його замінив Руслан Георгійович Рябошапка (найменший строк повноважень з усіх Генеральних прокурорів — із 29 серпня 2019 по 5 березня 2020 р.). Як правник дванадцятий Генпрокурор запровадив нову реформу прокуратури, проте, як уже зазначалося, вже 5 березня цього року Верховна Рада на позачерговому засіданні висловила йому недовіру (другий випадок у правозастосуванні), що мало наслідком його відставку з посади. У контексті дослідження заслуговує на увагу виступ Руслана Рябошапки в парламенті, який слушно зазначив: «… Двадцять вісім років українська прокуратура була інструментом тиску та політичних репресій, і в цій залі є люди, які відчули це на собі. Двадцять вісім років ця інституція не мала жодної довіри до людей. Двадцять вісім років прокуратура була джерелом власного збагачення для обраних, як результат — олігархи в прокурорських погонах», — завив він, підкресливши, що на шляху реформи прокуратури за цей час зроблено більше, ніж за попередні 28 років. Причиною його відставки є те, що він не став нічиїм «слугою», а був і є незалежним. «А незалежного прокурора не можна змусити, його можна тільки звільнити. І я йду. Але я йду для того, щоб повернутися», — заявив він і залишив залу, проігнорувавши нагадування голови парламенту, що також потрібно відповісти на запитання народних депутатів.

17 березня поточного року в Україні призначено тринадцятого Генерального прокурора. І вперше в історії ним стала жінка — відома юристка Ірина Валентинівна Венедіктова. Подання Президента про призначення нового Генпрокурора на позачерговому засіданні парламенту підтримали 269 народних депутатів. Під час свого виступу в Верховній Раді Генпрокурорка запевнила, що виконуватиме свої обов’язки чесно і сумлінно, обіцяла не продавати справи, не зливати їх, не повертати прокурорських перевертнів, обіцяла прокурорам відновити потужну державну інституцію, щоб вони відчували себе незалежними, захищеними, потрібними цій державі. Вона обіцяла стояти на засадах верховенства права, будувати прокуратуру за міжнародними стандартами…

Підсумовуючи певною мірою викладене, можна дійти висновку, що успішна діяльність Генерального прокурора потребує нових гарантій незалежності та відсутності побічних факторів, які б її підривали. Невідомо, чи змогли б Генеральні прокурори протриматися на своїй посаді протягом встановленого строку, якби не підтримували жодної з влад. Можливо, якщо б у нашій країні існувала інша нормативноправова база їх призначення (звільнення), а Генпрокурор був би вільним від політичних уподобань. Тому настав час для розбудови нової конституційно-правової моделі посади Генерального прокурора.

Усвідомлюючи дискусійність обговорюваної проблеми та з огляду на реорганізацію прокуратури (у 2014 році) та її трансформацію (у 2016-му) до Розділу VIII «Правосуддя» Конституції як суміжного правового інституту судової влади (правосуддя), ця посада має стати суто процесуальною (адміністративною), подібно до статусу Голови Верховного Суду. Це повинно розв’язати проблему невідповідності сучасного конституційно-правового статусу Генерального прокурора положенням ст. 6 Основного Закону, які закріплюють поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Залишати надалі цю посаду політико-правовою (з наслідками конституційно-політичної відповідальності), тобто проводити, наприклад, аналогію між відставкою членів уряду і Генерального прокурора для обґрунтування можливості віднесення його до категорії політичних діячів, немає жодних підстав.

З метою нівелювання політичної складової у процесі призначення (звільнення) Генерального прокурора доцільно було би здійснювати це призначення і звільнення не за участі Верховної Ради України, а Вищої ради правосуддя. Зокрема, призначення Генерального прокурора Президентом України мало би відбуватися за її (ВРП) поданням із кандидатів, попередньо рекомендованих їй Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури. Саме такий механізм (порядок) призначення Генерального прокурора, в якому беруть участь органи суддівського врядування та прокурорського співтовариства, передбачено, наприклад, у Болгарії, Іспанії, Польщі. Вища рада правосуддя мала би також надавати й висновок щодо виконання Генеральним прокурором своїх професійних обов’язків у разі дострокового припинення ним повноважень. Звичайно, це питання вимагає свого вирішення на законодавчому рівні, передусім шляхом внесення відповідних змін до статей 85, 106, 130, 131-1 Конституції України.

Законодавчі заходи мають бути спрямовані на те, щоб запобігти втручанню в організацію і діяльність прокуратури, як автономного органу судової влади (правосуддя) з боку Президента, хоч як би парадоксально це не звучало, виключити спроби усунути Генерального прокурора з посади без будь-якої мотивації або скасування указів про призначення його на посаду. Це ж саме має стосуватися й повноважень Верховної Ради, яка не повинна надавати таку ж оцінку намаганням Президента звільнити Генерального прокурора, висловити йому недовіру, тобто пошуку підстав для того, щоб позбутися «незручного Генпрокурора». Це сприятиме організації роботи прокурорського відомства таким чином, щоб органи прокуратури забезпечували належне та ефективне виконання головного обов’язку держави — утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Про прийдешній колапс у сфері містобудування та буксування децентралізації

Сфера містобудування є надзвичайно широкою та зачіпає інтереси майже кожного з нас. Це будівництво житла, шкіл, садочків, лікарень, доріг, заводів; благоустрій і комфортність умов проживання; безпечність таких об’єктів; захист від самочинного будівництва та інше. І дуже важливо, щоб тут панував порядок. Що вийшло насправді? Насправді ця сфера залишається без будь-якого державного контролю вже шість місяців, і незрозуміло, як же уряд її надалі реформуватиме. Кінця цьому поки що не видно. А тим часом у даній галузі хаос, невизначеність, розбалансування ситуації, а громадяни не захищені від недобросовісних забудовників.

А все тому, що на початку року уряд ліквідував Державну архітектурно-будівельну інспекцію (ДАБІ) і розпочав чергову реформу державного архітектурно-будівельного контролю (ДАБК) згідно з постановами уряду №218 і 219. Мета була як завжди благородна — боротьба з корупцією. Але така ліквідація ДАБІ та супутні процеси викликали багато запитань без чітких відповідей і спричинили хвилю негативних відгуків серед експертного середовища, бізнесу, органів влади тощо.

З самого початку процес прийняття урядом постанов №218 і 219 знівелював принцип правової визначеності, порушив Конституцію України. По-перше, підзаконними актами запроваджено зміни, які блокували виконання законів з питань ДАБК, зокрема, і передані повноваження органів місцевого самоврядування (ОМС) у рамках децентралізації. По-друге, нормами Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що ЦОВВ, діяльність яких припиняється, продовжують виконувати повноваження та функції до завершення здійснення заходів із утворенням нового ЦОВВ. Але галузь фактично залишилася без державного регулювання.

До того ж перед прийняттям рішення про реорганізацію ДАБІ не було проведено жодної комунікації з профільним організаціями, установами, ОМС. Все відбулося швидко та утаємничено від громадськості.

Що передбачають затверджені урядом зміни?

1. Ліквідацію ДАБІ та створення трьох нових органів:

— Державної сервісної служби містобудування України, що виконуватиме реєстраційні функції у будівництві;

— Державної інспекції містобудування України, яка здійснюватиме нагляд і контроль у будівництві;

— Державного агентства з питань технічного регулювання у містобудуванні, що, визначатиме параметри, будівельні норми (ДБН), єврокоди.

2. Призупинення на невизначений термін здійснення ОМС та органами державної влади архітектурно-будівельного контролю.

3. Відсутність прямо заявленої державними органами позиції щодо ролі ОМС у сфері ДАБК.

Які наслідки таких змін?

Очікуваний ефект від реформи зведено до критичного мінімуму. Нові органи отримають старі повноваження та функції. Тому всі проблеми, які існували при функціонуванні ДАБІ, найімовірніше, залишаться невирішеними.

Очевидним є повний параліч діяльності всіх органів влади, які здійснюють ДАБК (ОМС, територіальних підрозділів ДАБІ). Через блокування архітектурно-будівельного контролю вже на сьогодні в муніципалітетах виник цілковитий хаос у питаннях будівництва. Недобросовісні забудовники отримали зелене світло при спорудженні об’єктів із порушенням правил, стандартів, нормативів; неможливо перевірити раніше видані приписи про усунення порушень — органи ДАБК паралізовані. Одним із перших наслідків цього став інцидент у місті Одесі, де обвалилася частина житлового будинку (пам’ятки архітектури) через незаконні роботи забудовника з демонтажу будівлі, розташованої поруч. Крім того, наприклад, у Львові станом на сьогодні інспекція ДАБК встановила понад 200 об’єктів, на яких порушено містобудівне законодавство (виконання будівельних робіт без дозвільних документів, без виділення на це земельної ділянки, відхилення від проєктної документації), у Тернополі — близько 40. Важко уявити кількість таких порушень у масштабах усієї країни.

З моменту реформування ДАБК через неузгодженість положень урядових постанов №218, 219 і 466 із нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органи ДАБК були позбавлені можливості надавати послуги з реєстрації дозволів на будівництво. Цим самим порушувалися права громадян на отримання гарантованих державою послуг, а розвиток містобудівної сфери по всій території України та будівництво різних об’єктів були пригальмовані.

Усе це негативно позначається на іміджі держави. Тому, швидше за все, за звітний період позиція України в рейтингу DoingBusiness може знизитися.

Неминучим є і згортання процесу децентралізації повноважень у сфері ДАБК. Передача ОМС повноважень у сфері ДАБК була найвагомішим здобутком децентралізації та яскравим прикладом застосування принципу субсидіарності. Такі повноваження реально розширювали їхні можливості з управління місцевими справами. На сьогодні відповідні повноваження отримав 101 ОМС. Незважаючи на неоднозначність формування місцевих органів ДАБК і, як наслідок, різний обсяг досвіду їх посадових осіб, за цей час у засобах масової інформації не було висвітлено жодного серйозного скандалу за їх участю. Виконання адміністративних функцій у сфері містобудівної діяльності не зупинилось і навіть не ускладнилось, а знесення першого в країні незаконно збудованого багатоквартирного житлового будинку забезпечено саме новоствореним місцевим органом ДАБК.

Адже одна справа, коли один орган на всю область здійснює такий контроль, і зовсім інша, коли ОМС, будучи наближеними до об’єктів, можуть оперативно та в інтересах жителів громади приймати відповідні рішення. І хоча на перший погляд 101 муніципалітет — це не так багато в контексті всієї країни, але це ті, на території яких спостерігається найбільша активність у процесах забудови. І відібрати такі повноваження ОМС — означає поставити під ризик захист інтересів значної частини громадян.

Ну і картину зі ставленням до децентралізації доповнюють законодавчі ініціативи з питань ДАБК. Перш за все законопроєкт №3336 від 14 лютого 2020 року. Він пропонує запровадити приватних реєстраторів і надати самозайнятим особам і експертним організаціям повноваження з реєстрації, видачі, відмови у видачі чи анулювання (скасування) дозвільних документів у сфері містобудівної діяльності та проведення ДАБК. Приватним реєстраторам пропонується надати більше повноважень, ніж ОМС, зокрема повноваження ДАБК щодо найскладніших об’єктів будівництва (клас СС3) та об’єктів поза межами населених пунктів.

Тобто законопроєктом №3336 інтереси окремих фізичних осіб і приватних організацій, які несуть досить умовну відповідальність за вчинені дії у сфері ДАБК, поставлено вище інтересів ОМС. А саме органи місцевого самоврядування є відповідальними перед жителями сіл, селищ, міст за створення комфортного та безпечного середовища для їх проживання та сприятливих умов для розвитку територій. ОМС також приймають на себе негатив від незаконних і скандальних забудов та як ніхто зацікавлені у дотриманні всіма суб’єктами містобудування вимог законодавства.

При цьому у ОМС передбачено забрати такі повноваження:

— анулювання (скасування) документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів;

— здійснення ДАБК щодо об’єктів, які споруджені із залученням коштів державного бюджету, коштів державних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, а також об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури та об’єктів, що підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Також законопроєктом пропонується одночасно закріпити за Державною інспекцією містобудування функції як контролю за забудовниками, так і нагляду за ОМС і приватними суб’єктами реєстрації та ДАБК. Така концентрація повноважень у одного суб’єкта, поза сумнівом, призведе до негативних наслідків: зловживань, корупції, некомпетентності та важких наслідків для життя, здоров’я громадян та їх власності.

Ще один законопроєкт №3875 від 16 липня 2020 року на перший погляд робить чергові кроки з децентралізації повноважень. ОМС надаються повноваження ДАБК щодо найскладнішої групи об’єктів (клас СС3): багатоквартирних житлових будинків, ТРЦ, бізнес-центрів тощо. Проте, уважно придивившись, можна зрозуміти, що це не так. Дивним чином поза увагою авторів залишилися всі об’єкти будівництва (всі класи складності), що розміщуються поза населеними пунктами. А саме поширення компетенції ОМС на такі території є одним із завдань децентралізації.

Іншою малопомітною, але суттєвою новацією стало право замовника будівництва обирати орган ДАБК для свого об’єкта. Тобто такий замовник зможе вибирати між ОМС і Державною інспекцією містобудування. Неважко спрогнозувати результати такого вибору. Особливо якщо Державна інспекція містобудування матиме повноваження як щодо контролю за будівництвом, так і щодо нагляду за ОМС. Тобто знову проглядається бажання централізувати цю діяльність.

Отже, процес масштабної реорганізації ДАБІ виявився непрозорим і поспішним. Залишення сфери містобудування без контролю із неузгодженим законодавчим регулюванням матиме негативні наслідки для безпеки громадян, діяльності бізнесу, інвестиційного розвитку муніципалітетів і країни в цілому. Існуючі законодавчі ініціативи не вселяють надії на краще, а лише свідчать про те, що на державному рівні переважає ідея централізації сфери ДАБК. Законодавчі ініціативи ще більше заплутують систему управління та викривлюють і нівелюють нагальну і потрібну ідею «підвищити ефективність регулювання сфери містобудування».

Виходом із цієї ситуації є проведення відкритого обговорення тих змін, які необхідно внести до законів і нормативно-правових актів, із залученням широкого кола всіх дотичних сторін. Прислухатися до голосу ОМС, які досить ефективно виконували свої повноваження.

Паралельно уряду варто прийняти відповідну постанову, якою передбачити відновлення порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, а не очікувати якоїсь невизначеної дати, коли держава вважатиме за потрібне відновити такий контроль. Якщо і далі по-тихому реорганізовувати ДАБІ або ж зволікати із завершенням розпочатої ще навесні реорганізації, то вже зараз помітний суспільний негатив перетвориться на величезну хвилю критики та невдоволення.

Джерело: zn.ua

Читати далі

Думка експерта

Чи є рішення КСУ підставою для звільнення з посади директора НАБУ?

Як відомо, три тижні тому Конституційний Суд визнав неконституційним Указ Президента України «Про призначення А. Ситника директором НАБУ». Які правові наслідки цього рішення КСУ?

Логіка цього рішення наступна: перелік повноважень Президента України є вичерпним, а призначення на посаду директора НАБУ не належить до цього переліку, відтак Указ суперечить нормам Конституції України, які обмежують Президента України, знову ж таки, вичерпним переліком його конституційних повноважень.

Одразу постає питання, а що далі? Чи зможе Артем Ситник і надалі виконувати обов’язки директора НАБУ?

У пункті 3 резолютивної частини вказаного Рішення КСУ вказав:

«3. Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини, які виникли внаслідок здійснення посадових обов’язків особою, призначеною Указом Президента України «Про призначення А. Ситника директором Національного антикорупційного бюро України» від 16.04.2015 р. № 218/2015». Також у пункті 4 мотивувальної частини Рішення КСУ вказав, «КСУ може не поширювати це Рішення на певні правовідносини, які виникли внаслідок дії Указу, у разі визнання його неконституційним». Закон «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі — Закон про НАБУ) в ч. 4 ст. 6 містить вичерпний перелік підстав звільнення директора НАБУ:

1) подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням;

2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою;

3 ) досягнення шістдесяти п’яти років;

4) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я відповідно до висновку медичної комісії, що створюється за рішенням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я;

5) набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим;

6) набрання законної сили обвинувальним вироком суду стосовно нього;

7) припинення його громадянства України або виїзду на постійне місце проживання за межі України;

8) невідповідності обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, передбаченими Законом України «Про запобігання корупції», встановленим рішенням суду, що набрало законної сили;

9) невчасного подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

10) набуття громадянства іншої держави;

11) наявності висновку комісії з проведення незалежної оцінки (аудиту) діяльності Національного бюро, передбаченої статтею 26 цього Закону, про неефективність діяльності Національного бюро та неналежне виконання обов’язків його директором;

12) наявності заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання;

13) набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави.

Директора Національного бюро не може бути звільнено, а указ Президента України про його призначення не може бути скасовано, крім підстав, зазначених у цій частині.

Отже, в цій статті наведено вичерпний перелік підстав для розірвання трудових правовідносин з директором НАБУ. Як видно, ані скасування Указу Президента про призначення рішенням суду, ані визнання такого Указу неконституційним у переліку немає. Я б назвав це своєрідним «антикорупційним запобіжником».

Отже, що маємо у підсумку? Як встановив КСУ, Президент України (П. О. Порошенко), видавши Указ про призначення директора НАБУ, порушив Конституцію України. При цьому все ще вважається, що Президент України (П. О. Порошенко) діяв законно, тобто відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону про НАБУ. Адже КСУ не визнавав цю норму закону неконституційною.

Відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції, «Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення». Це означає, що «закони, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конституційного контролю» (абз. 3 п. 4 мотивувальної частини Рішення КСУ від 24.12.1997 р. № 8-зп/1997). В перекладі з юридичної це означає, що Указ Президента, навіть після визнання його неконституційним, вважається таким, що діяв від дня його прийняття і до дня ухвалення Рішення КСУ про його неконституційність.

У пункті 1 мотивувальної частини Рішення КСУ процитував пасаж із конституційного подання: «хоча індивідуальні правові акти Президента України вичерпують свою дію після їх реалізації, вони можуть видаватися з перевищенням конституційних повноважень, всупереч Основному Закону».

Знову ж таки, в перекладі з юридичної це означає, що Указ Президента про призначення директора НАБУ вичерпав свою дію одразу після свого вступу в силу. Тобто Рішення КСУ не зачіпає правову дію Указу Президента про призначення директора НАБУ, яка відбулася в минулому (16.04.2015 р.), як підстави виникнення трудових правовідносин А. Ситника як директора НАБУ.

Трудові правовідносини А. Ситника як Директора НАБУ продовжують існувати, оскільки законних підстав для їх припинення не існує. Визнання КСУ неконституційним Указу Президента про призначення на посаду Директора НАБУ такою підставою не є (див. вище ч. 4 ст. 6 Закону про НАБУ).

Який може бути вихід із ситуації?

Оскільки Рішення КСУ не зачіпає правову дію Указу Президента України про призначення А. Ситника директором НАБУ, то в чому його правовий сенс?

КСУ цим своїм Рішенням вказав на проблему невідповідності певних норм Закону про НАБУ Конституції України. На думку Конституційного Суду, НАБУ має ознаки органу виконавчої влади. Кабінет Міністрів України призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (п. 3.2 мотивувальної частини Рішення КСУ).

Отже, якщо в Законі про НАБУ буде вказано, що директор НАБУ призначається рішенням КМУ, це приведе цей закон у відповідність до Конституції. Ну, або ж, звісно, можна внести відповідні зміни до Конституції.

Олександр МИСЕНКО,
адвокат

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Новини на емейл

Правові новини від LexInform.

Один раз на день. Найактуальніше.

Facebook

TWITTER

Календар юриста

В тренді

Telegram