Перезавантаження АМКУ, або Чому потрібні зміни до Закону «Про Антимонопольний комітет України»?

Зоя БОРИСЕНКО, доктор економічних наук,
професор

Оголошена новою владою необхідність перезавантаження АМКУ вимагає усунення серйозних колізій у конкурентному законодавстві.

Підстави для внесення змін

У Верховній Раді вже більше трьох років розглядаються два майже аналогічних законопроекти: «Про внесення змін до статті 9 Закону України «Про Антимонопольний комітет Украї ни» (№ 4965 від 12.07.2016 р.) та «Про внесення змін до статті 9 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» щодо приведення у відповідність із Конституцією України (№ 5299 від 20.10.2016 р.).

Внесення змін обумовлюється тим, що норми чинного закону про АМКУ щодо порядку призначення і звільнення голови комітету не відповідають нормам Конституції України. Так, відповідно до п. 12 ч.1 ст. 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради відноситься призначення за поданням Прем’єр-міністра голови АМКУ та звільнення його з посади. Водночас законом про Антимонопольний комітет передбачено, що його голова призначається на посаду та звільняється з посади Президентом за згодою Верховної Ради України, як це було встановлено ще попередньою редакцією Конституції. Однак згідно з чинною редакцією Основного Закону такого повноваження у Президента немає.

Законопроект має на меті усунути цю колізію. Пропонується внести зміни до ч. 1 та 4 ст. 9 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» щодо порядку призначення і звільнення голови АМКУ. Однак, замість того, аби чітко написати, що цю посадову особу призначає Верховна Рада, що відповідатиме положенням Конституції, автори законопроекту № 4965 пропонують просто вилучити із закону ч. 1 ст. 9., де записано, що її призначає Президент.

Визнаючи необхідність усунення існуючої нині колізії даного закону та Конституції, вважали б за недоцільне виключення із закону ч. 1 ст. 9. Її слід не виключати, а викласти в редакції, що міститься у Конституції: «Голова Антимонопольного комітету України призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Прем’єр-міністра України». Саме таке формулювання й запропоновано авторами законопроекту № 5299.

Щодо ч. 4 ст. 9 закону про АМКУ, то автори законопроекту № 4965 пропонують замість речення: «Голова Антимонопольного комітету України має право заявити про свою відставку Президенту України» написати: «Голова Антимонопольного комітету України має право заявити про свою відставку». Тут слід уточнити, кому конкретно має подавати заяву про відставку голова комітету. Вочевидь, що Прем’єр-міністру України. Водночас автори законопроекту № 5299 пропонують, щоб він мав право заявити про свою відставку Верховній Раді України.

Проблемні моменти чинного закону

Слід також зазначити, що ці короткі пропозиції авторів обох законопроектів далеко не вичерпують усіх проблем, що має закон. Зокрема, в його чинній редакції визначено, що голова АМКУ може бути звільнений з посади у разі вчинення ним злочину та у зв’язку з неможливістю виконання обов’язків за станом здоров’я. Злочин — це передбачене Кримінальним кодексом України суспільно небезпечне винне діяння. Замахом на злочин є вчинення особою з прямим умислом діяння, безпосередньо спрямованого на вчинення злочину, передбаченого відповідною статтею цього кодексу. Тобто діяння посадової особи в даному випадку мають відповідати змісту конкретної статті Кримінального кодексу, отже, таке порушення не так просто довести. Більше того, особа вважається невинуватою у вчиненні злочину й не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Таким чином, цей шлях звільнення голови АМКУ не так просто застосувати. Він може розтягтися на довгі роки.

До 2003 р. у ст.9 закону про АМКУ містилося також положення, що цю посадову особу можна звільнити в разі «грубого порушення службових обов’язків». Воно було виключено Законом «Про внесення змін до деяких законів України з питань захисту економічної конкуренції (від 20.11.2003 р. № 1294-IV). Враховуючи те, що довести злочин у суді не завжди можливо, це вилучення створило умови для фактичної безкарності голови АМКУ протягом фактично 14 років, оскільки строк його повноважень становить сім років і може подвоюватися. Вважаємо, що варіант звільнення цієї посадової особи Верховною Радою у разі «грубого порушення службових обов’язків» доцільно повернути.

Процедурні аспекти призначення членів АМКУ

Крім питання про призначення голови Антимонопольного комітету залишається невирішеною проблема процедури призначення та звільнення членів АМКУ — державних уповноважених, які при прийнятті колегіальних рішень мають рівні права з головою комітету. Тому ці посадові особи повинні бути захищені в питаннях призначення та звільнення так само, як і голова комітету.

У ст. 10 діючого закону визначено, що перший заступник і заступник голови АМКУ з числа державних уповноважених призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра та звільняються з посад Президентом України. Прем’єр-міністр вносить на розгляд Президента подання про призначення на посади першого заступника і заступника голови АМКУ відповідно до пропозицій керівника Антимонопольного комітету. Така ж вимога прописана і щодо процедури призначення інших членів комітету. Відповідно до ст. 11 державні уповноважені призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра, яке вноситься на підставі пропозицій голови АМКУ, та звільняються з посад Президентом. Водночас відповідно до ст. 106 Конституції, де йдеться про повноваження Президента України щодо призначення посадових осіб, ні голова комітету, ні державні уповноважені не згадуються.

При цьому згідно з п. 12 ст. 85 Конституції до повноважень Верховної Ради належить призначення за поданням Прем’єр-міністра голови АМКУ та звільнення його з посади. Про призначення і звільнення державних уповноважених тут теж не йдеться. А в ст. 116 Конституції визначено, що Кабінет Міністрів утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, а також призначає та звільняє за поданням Прем’єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу КМУ.

Водночас ст. 1 закону про АМКУ встановлено, що комітет є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції. Тобто він не визначений у Конституції як центральний орган виконавчої влади. Таким чином, і КМУ, відповідно до Конституції, не має повноважень щодо призначення та звільнення його керівників.

Отже, згідно з чинною редакцією Конституції ні у Верховної Ради, ні у Президента, ні у Кабінету Міністрів немає повноважень призначення і звільнення державних уповноважених Антимонопольного комітету України.

При цьому поняття «державний орган із спеціальним статусом», визначене в ст.1 закону про АМКУ, передбачає, зокрема, особливий порядок призначення та звільнення голови комітету, його заступників, державних уповноважених та голів територіальних відділень. Однак сама процедура такого порядку виписана недостатньо чітко. Вона міститься лише в законі про Антимонопольний комітет, який у чинній редакції не відповідає Конституції.

Існуюча колізія щодо процедури призначення та звільнення голови й державних уповноважених АМКУ спонукає до того, щоб узгодити вимоги статей 9, 10 та 11 закону «Про Антимонопольний комітет України» з вимогами статей 85, 106 та 116 Конституції. Причому йдеться не лише про голову АМКУ, як запропоновано в законопроекті, але й про його членів.

Спосіб вирішення проблеми — конкурсний відбір

Зразком виходу з цієї колізії можуть бути відповідні положення Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (від 22.09.2016 р. № 1540-VIII). Мова йде про відкритий конкурсний відбір фахівців на зайняття керівних посад у колегіальних органах. Аналогічний порядок призначення керівних осіб нині запропоновано встановити й щодо членів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку. (ст.6-1 законопроекту 6303-д від 04.07.2018 р.)

Крім того, за зразком цих законів доцільно було б внести зміни до ст. 11 закону про АМКУ щодо уточнення вимог до претендентів на зайняття керівних посад. Так, відповідно до ст. 7 закону про НКРЕКП визначено, що «Головою або членом комісії може бути громадянин України, який має повну вищу освіту (технічну, юридичну або економічну), високі професійні та моральні якості, досвід роботи у сферах енергетики або комунальних послуг не менше п’яти років, у тому числі на керівних посадах не менше двох років, володіє державною мовою, має освітній і професійний рівень та стан здоров’я, необхідні для виконання своїх посадових обов’язків». До того ж, законом визначено ще 13 випадків, коли особа не може бути призначена на ці посади. Ще детальніше виписані вимоги до претендентів на зайняття посади голови або члена Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (ст.6-2 законопроекту 6303-д від 04.07.2018 р.)

Для порівняння, у ст.11 закону про АМК визначено лише, що «Державним уповноваженим може бути призначено громадянина України, який досяг тридцяти років, має вищу, як правило, юридичну чи економічну освіту, стаж роботи за фахом не менше п’яти років протягом останніх десяти років». Тобто про високі професійні та моральні якості, тривалий досвід роботи у сфері захисту конкуренції, у т.ч. на керівних посадах, взагалі не йдеться. В результаті на високі керівні посади в комітеті нині, як правило, призначаються з політичних міркувань та дружніх стосунків просто випадкові люди, які не мають жодного уявлення про те, якими складними питаннями їм доведеться займатися та ще й керувати більш професійними за них співробітниками.

Процедура звільнення

Не менш важливою є і процедура звільнення. Так, останнім часом розгорівся скандал щодо звільнення державного уповноваженого АМК А. Загребельської, яка зарекомендувала себе як активний захисник конкуренції. Своєю принциповою позицією вона не влаштовувала чинного голову комітету Ю. Терентьєва та багатьох впливових порушників конкурентного законодавства, які при попередній владі всіляко її переслідували й бажали звільнення. А нова влада, під гаслом необхідності перезавантаження АМКУ почала з того, що замість звільнення Ю. Терентьєва, в першу чергу звільнила саме її. Причому відбулося це з грубим порушенням законних підстав.

Щодо Ю. Терентьєва, то за законом голова АМК може бути звільнений з посади лише в разі вчинення ним злочину та в зв’язку з неможливістю виконання обов’язків за станом здоров’я. А доведення злочину є досить тривалою процедурою. Тому задля можливості законного звільнення голови, як зазначалося вище, слід повернути в текст закону раніше вилучений варіант звільнення цієї посадової особи в разі «грубого порушення службових обов’язків». В умовах наявності у правлячої партії більшості голосів у Верховній Раді це не буде становити серйозної проблеми.

А от щодо державного уповноваженого ситуація більш чітка. По-перше, зазначається, що припинення повноважень голови комітету не тягне за собою складання повноважень державними уповноваженими. Крім того, законом визначено виключний перелік підстав його звільнення. У статті 18 зазначено, що державний уповноважений АМК, крім загальних підстав, передбачених законодавством про працю та про державну службу, може бути звільнений з посади за станом здоров’я, за власним бажанням, а також у разі грубого порушення службових обов’язків або вчинення ним злочину. Оскільки у ст. 11 закону визначено, що строк повноважень державного уповноваженого становить сім років, то зрозуміло, що дострокове звільнення має відбуватися виключно з вищенаведених підстав.

Водночас звільнення А. Загребельської відбулося з порушенням цих вимог. Заяви на звільнення вона не подавала, а претензій щодо грубого порушення службових обов’язків, а тим більше вчинення злочину, не було. До того ж, не було виконано й вимоги закону щодо необхідності отримання відповідного подання Прем’єр-міністра України, яке вноситься на підставі пропозицій голови АМКУ. Така вимога встановлена ст. 11 для вирішення кадрових питань в Антимонопольному комітеті.

Натомість заступник глави Офісу Президента України О. Гончарук заявив у соцмережах, що це звільнення було політичним рішенням, бо, на його думку, до А. Загребельської немає довіри. Тут слід нагадати, що звільнення з підстав відсутності довіри — ознака тоталітарних держав. Зокрема, воно існує в Росії. В українському законодавстві такого ще не було. Тому, якщо нова влада хоче наслідувати приклад Росії, то їй слід потурбуватися про внесення змін до закону та по аналогії з РФ додати таку причину в перелік підстав для звільнення.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути