Право громадянина на безоплатну приватизацію землі: чи можна його реалізувати двома ділянками?

Павло Кулинич, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрНУ, завідувач сектора проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права імені В.М.Корецького НАН України

До Ради по науково-правовій експертизі при Інституті держави і права НАН України надійшов лист від громадянина України О. (далі — Замовник) з проханням допомогти вирішити одну правову головоломку, а саме роз’яснити, чи має він право безоплатно отримати у власність не одну, а дві земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею, яка не перевищує встановлене законом обмеження — не більше двох гектарів.

Суть проблеми

У листі Замовника експертизи зазначається, що громадяни України мають право на безоплатне отримання у власність земельних ділянок різного цільового призначення в межах норм, встановлених у ст. 121 Земельного кодексу України. Зокрема, цією статтею встановлено, що кожен громадянин України має право на безоплатну передачу їм у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірі не більше двох гектарів.

Намагаючись реалізувати це право, громадянин О. звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою про надання йому у власність двох земельних ділянок з одним і тим самим цільовим призначенням — для ведення особистого селянського господарства: одну земельну ділянку площею 0, 5999 га, а другу — площею 1,4 га. Зазначені земельні ділянки розташовані за межами населеного пункту на невеликій відстані одна від одної. Дана заява була задоволена і громадян О. став власником двох зазначених вище земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства.

Водночас органи прокуратури поставили під сумнів законність отримання громадянином О. зазначених земельних ділянок. Вони виходили з такого трактування норм закону, відповідно до якого передача громадянину О. безоплатно у власність другої земельної ділянки є незаконною, так як право на безоплатне отримання земельної ділянки ним було використане в момент отримання безоплатно у власність першої земельної ділянки. В зв’язку з цим громадянин О. звернувся до Ради по науково-правовій експертизі з проханням надати науково-експертне роз’яснення з питання: чи мають право громадяни України на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної чи комунальної власності для ведення особистого селянського господарства (не більше 2,0 гектарів) в кілька етапів (за двома і більше зверненнями в порядку ст. 118 ЗК України) в межах розміру, зазначеного в ст.121 Земельного кодексу України?

Слід відзначити, що питання, поставлене громадянином О., стосується багатьох інших громадян України, які безоплатно отримали у власність земельну ділянку певного цільового призначення меншого розміру, ніж встановлений законом максимальний розмір безоплатної приватизації відповідних земельних ділянок.

Правові засади безоплатної приватизації земель громадянами України

Питання набуття громадянами України земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства із земель державної та комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації врегульовані статтями 116, 118, 121 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р. (далі — ЗКУ) та ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» від 15 травня 2003 року. Згідно з ч. 1 ст. 116 ЗКУ громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених Земельним кодексом України або за результатами аукціону. У ч. 3 ст. 116 ЗКУ встановлено випадки, коли землі держаної та комунальної власності передаються громадянам України безоплатно. Так, безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

• приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
• одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
• одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим кодексом.

Разом із тим у ч. 4 ст. 116 ЗКУ встановлено, що передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм безоплатної приватизації, визначених у ч. 1 ст. 121 ЗКУ, провадиться один раз по кожному виду використання. От саме це формулювання закону досить часто неоднозначно тлумачиться органами влади, які покликані забезпечувати законність у земельних та інших відносинах у нашій державі.

Норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам встановлені у ст.121 ЗКУ. Згідно з п. б ч. 1 ст. 121 ЗКУ, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірі не більше 2,0 гектара. Однак у чинному Земельному кодексі України чітко не встановлено, скільки земельних ділянок має право безоплатно одержати чи скільки разів громадянин України має право подавати клопотання до відповідних органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади для повної реалізації права на безоплатне одержання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель держаної та комунальної власності у межах норми, встановленої у п. б ч. 1 ст. 121 ЗКУ.

Закон «Про особисте селянське господарство»

Слід також відзначити, що крім ЗКУ, земельні відносини щодо набуття у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства регулюються і спеціальним Законом — «Про особисте селянське господарство». Згідно зі ст. 5 цього закону для ведення особистого селянського господарства використовують земельні ділянки розміром не більше 2,0 гектара, передані фізичним особам у власність або оренду в порядку, встановленому законом. У ч. 2 ст. 5 ЗУ «Про особисте селянське господарство» встановлено правило, що розмір земельної ділянки особистого селянського господарства може бути збільшений у разі отримання в натурі (на місцевості) земельної частки (паю) та її спадкування членами особистого селянського господарства відповідно до закону.

Нарешті, в ч. 7 ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» додатково зазначено, що громадяни України, які реалізували своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого підсобного господарства в розмірі менше 2,0 гектара, мають право на збільшення земельної ділянки в межах норм, установлених п. б ч. 1 ст. 121 ЗКУ для ведення особистого селянського господарства.

Надання земельних ділянок громадянам України у власність для ведення особистого підсобного господарства було врегульоване Земельним кодексом України від 18 грудня 1990 р. (в редакції від 13 березня 1992 р.)

Згідно з ч. 1 ст. 56 ЗКУ в редакції від 13 березня 1992 р., для ведення особистого підсобного господарства громадянам за рішенням сільської, селищної, міської Ради народних депутатів передавалися безоплатно у власність земельні ділянки в межах населених пунктів у розмірах, вказаних у земельно-облікових документах, або надавалися безоплатно у власність у розмірі не більше 0,6 гектара.

Отже, з аналізу ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» випливає висновок про те, що громадянину України надано право на ведення особистого селянського господарства на земельній ділянці площею до 2 гектарів. Таке позначення в законі цієї норми слід розуміти таким чином, що громадянин України має право отримати безоплатно у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства площею не більше 2 гектари. Однак рівень забезпеченості вільними земельними ділянками різних регіонів України є різним. Так, у західних областях України, для яких характерна велика скупченість населення та, відповідно, низька землезабезпеченість однієї людини, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть надавати громадянам України безоплатно у власність земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства у розмірах, які є значно меншими ніж 2 гектари. Натомість у південних та південно-східних областях нашої держави, для яких характерні менша заселеність та більша землезабезпеченість, зазначені органи влади досить часто надають громадянам безоплатно у власність земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства в розмірі 2 гектари (або близько до цієї норми). Однак і Земельний кодекс України, і Закон «Про особисте селянське господарство» надають громадянам України, які проживають у різних регіонах держави, однакове право на отримання безоплатно у власність земельних ділянок різного цільового призначення, в тому числі й земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства.

Не повністю реалізоване право

Таким чином, аналіз наведених норм зазначених законодавчих актів дає підстави для висновку про те, що громадянин України, який отримав безоплатно у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства меншої площі ніж 2 гектари, є таким, що не повністю реалізував надане йому законом право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. А раз так, то він має право отримати безоплатно у власність принаймні ще одну ділянку з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства», яка разом з раніше отриманою ним безоплатно у власність земельною ділянкою з таким же цільовим призначенням не перевищуватиме розмір у 2 гектари. Безперечно, не завжди в розпорядженні органу влади за місцем проживання громадянина України є вільні землі запасу, за рахунок яких йому може бути надана безоплатно у власність ще одна чи більше земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства з тим, щоб загальна площа земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, які даний громадянин України отримав чи збирається отримати безоплатно у власність, не перевищувала 2-х гектарів.

Реалії практики

На жаль, на практиці при застосуванні положень п.б ч. 1 ст. 121 ЗКУ та ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» в частині права громадянина України на отримання безоплатно у власність земельної ділянки (земельних ділянок) для ведення особистого селянського господарства досить часто має місце невірне тлумачення їх змісту. Як правило, автори такого невірного тлумачення змісту наведених положень кодексу і закону обґрунтовують свою позицію тим, що в чинному законодавстві можливість додаткового отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства передбачена лише в частині 7 ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство». Нагадаємо, що дана норма гласить: «Громадяни України, які реалізували своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки для ведення особистого підсобного господарства в розмірі менше 2,0 гектара, мають право на збільшення земельної ділянки в межах норм, встановлених статтею 121 Земельного кодексу України для ведення особистого селянського господарства».

Дійсно, лише в ч. 7 ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» передбачено, що громадянин України може реалізувати своє право на безоплатну приватизацію земель двома земельними ділянками, загальний розмір яких не перевищує норму безоплатної приватизації — 2 гектари. То чи означає це, що тільки громадяни-власники ділянок для ведення особистого підсобного господарства можуть скористатися цією нормою? Ні, не означає. Адже, справжнє завдання ч. 7 ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» полягає в іншому: оскільки земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства надавалися громадянам України безоплатно у власність на підставі Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 р., а нині чинний Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р., який введений у дію з 1 січня 2002 р., не передбачає такого виду земельних ділянок, а ввів інший вид земельних ділянок такого ж господарського призначення — для ведення особистого селянського господарства, то справжнє завдання ч. 7 ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» полягає, по-перше, у визнанні однорідності цільового призначення земельних ділянок для ведення особистого підсобного господарства та земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства та, по-друге, визнання за громадянами України, які в 90-х роках отримали безоплатно у власність земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства в «стандартному» розмірі до 0,6 га, права на додаткове отримання ними безоплатно у власність принаймні ще однієї земельної ділянки з тим, щоб площа ділянки, наданої для ведення особистого підсобного господарства, та площа нової (чи нових) ділянки для ведення особистого селянського господарства, не перевищували загальний розмір у 2 гектари.

Таке законодавче уточнення необхідне було лише з тієї причини, що назва цільового призначення земельних ділянок «для ведення особистого підсобного господарства», які надавалися на підставі Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 р., та назва цільового призначення земельних ділянок «для ведення особистого селянського господарства», які надаються на підставі Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р., словесно відрізняються, що могло б ускладнити реалізацію права громадян України, які набули у власність земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства, на отримання безоплатно у власність додаткової земельної ділянки з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства».

Отже, положення ч. 7 ст. 5 Закону «Про особисте селянське господарство» не можна трактувати таким чином, що право на отримання безоплатно у власність додаткової (чи додаткових) земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства мають лише громадяни України, які раніше отримали безоплатно у власність земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства в розмірі, меншому за 2 гектари. Правомірність такого висновку підтверджується й аналізом формулювання пункту б частини 1 ст. 121 ЗКУ, яка гласить: громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: … б) для ведення особистого селянського господарства — не більше 2,0 гектара. Звертаємо увагу на те, що законодавець позначив лише одне обмеження для реалізації громадянином України права на безоплатне отримання у власність землі для ведення особистого селянського господарства. Це обмеження полягає в тому, щоб площа такої землі не перевищувала 2 гектари. Однак, будь-які інші обмеження юридичних чи фізичних параметрів цього права законодавець не встановив. Зокрема, законодавець не передбачив у пункті б частини 1 ст. 121 ЗКУ чи в нормі будь-якого іншого закону обмеження у вигляді отримання громадянином України безоплатно у власність землі для ведення особистого селянського господарства лише однією земельною ділянкою.

Як слід розуміти положення частини 4 статті 116 ЗКУ?

То як же слід розуміти положення ч. 4 ст. 116 Земельного кодексу України про те, що передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання? На жаль, зміст і цієї норми досить часто трактується при її застосуванні на практиці по-різному. Так, мають місце тлумачення, згідно з якими передбачене зазначеною нормою кодексу уточнення змісту права на безоплатну приватизацію земельних ділянок словосполученням «провадиться один раз по кожному виду використання» має, нібито, означати «провадиться однією земельною ділянкою». Тобто, якщо громадянин України отримав на підставі Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р. земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства в розмірі, наприклад, 0,10 га, 0,20 га чи 0, 30 га, то він уже повністю реалізував надане йому законом право на безоплатну приватизацію земельної ділянки за нормою безоплатної приватизації, яка передбачена статтею 121 Земельного кодексу України, й не може вимагати надання йому безоплатно у власність додаткової земельної ділянки такого ж цільового призначення з тим, щоб їх загальний розмір не перевищував норму безоплатної приватизації земельних ділянок відповідного цільового призначення.

Однак, ще раз підкреслюємо невірність такого тлумачення змісту частини 4 ст. 116 ЗКУ. Автор цієї статті був членом створеної у Верховній Раді України у 2000 р.  робочої групи по підготовці проекту чинного Земельного кодексу України й має зазначити, що вжите в цій статті словосполучення «провадиться один раз по кожному виду використання» означає лише одне: громадянин України, який отримав безоплатно у власність земельну ділянку будь-якого цільового призначення, в тому числі й земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства, площею, що дорівнює граничній нормі безоплатної приватизації земельної ділянки певного цільового призначення, не має права отримати безоплатно у власність ще одну земельну ділянку такого ж цільового призначення. Стосовно земель для ведення особистого селянського господарства положення частини 4 ст. 116 ЗКУ означає, що якщо громадянин України отримав безоплатно у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства розміром у 2 гектари, то це й вважатиметься, що він реалізував це право один раз, тобто повністю. Отже, він не може отримати безоплатно у власність ще одну земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства, оскільки таке її отримання означатиме отримання ділянки «другий раз» у розумінні ч. 4 ст. 116 ЗКУ.

Висновок

Таким чином, норми чинного земельного законодавства України не містять заборони на повторне звернення громадян України до органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади із заявами про набуття додатково земельних ділянок у межах норм, встановлених у ч. 1 ст. 121 ЗКУ. Тому громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної чи комунальної власності для ведення особистого селянського господарства загальною площею не більше 2,0 гектарів однією, двома чи більше ділянками, а відповідні органи влади мають право надати громадянину України одну, дві чи більше земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, загальна площа яких не перевищуватиме 2 гектари.

Цей же висновок стосується і тих громадян України, які отримали безоплатно у власність земельні ділянки іншого цільового призначення (для житлового будівництва, дачного чи гаражного будівництва тощо) меншого розміру ніж норми їх безоплатної приватизації, встановлені в ст. 121 ЗКУ. Відповідно, дії органів влади, які надали таким громадянам додаткові земельні ділянки такого ж цільового призначення, але загальна площа таких ділянок разом із раніше отриманими не перевищує встановлений законом розмір їх безоплатної приватизації, слід визнати такими, які повністю базуються на законі.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути