Думка експерта
Правовий статус земель оптових ринків сільськогосподарської продукції. Частина 2
Закінчення. Початок
Сніжана Васильєва, аспірантка Навчально-наукового інституту права, КНУ ім. Т. Шевченка, юристка АО «ALARIUS»
Оптовий ринок сільськогосподарської продукції за своєю правовою природою є інфраструктурним «вузлом» аграрного ринку, покликаним забезпечувати оптовий обіг продукції, її концентрацію та скорочення логістичних втрат. Це прямо випливає із цілей та напрямів діяльності, закріплених у Законі України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції».
Містобудівна документація як важливий критерій
визначення цільового призначення земель
Касаційний господарський суд у постанові від 14.01.2025 у справі № 924/25/24 аналізував зміну цільового призначення приватної ділянки і прямо виходив із того, що власник, зокрема, спирається на витяг із містобудівної документації щодо функціональних зон; суд відзначив можливість зміни за певною процедурною моделлю, передбаченою перехідними положеннями, та оперував логікою «узгодженості» із містобудівними рішеннями.
Для вибору коду: якщо два коди «ніби підходять», суди зазвичай надають перевагу тому, який не конфліктує з функціональною зоною.
Цільове призначення земельної ділянки є елементом її правового режиму у земельному праві (категорія/вид використання за КВЦПЗ), тоді як функціональне призначення є категорією містобудівної документації (генплан, план зонування, ДПТ), яка визначає планувальну організацію та допустимі напрями забудови/використання територій у межах населеного пункту.
Верховний Суд (КАС) прямо сформулював правовий висновок, що ці поняття не є тотожними: «…функціональне призначення території не є тотожним цільовому призначенню земельної ділянки».
У тій самій позиції ВС підкреслено, що встановлення відповідності між цільовим призначенням та функціональним призначенням «…не свідчить про їх тотожність, оскільки … за визначенням, вони є різними правовими категоріями, які регулюються різним законодавством».
Вказаний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 02.12.2021 у справі № 640/23893/19 та від 13.04.2022 у справі № 826/1754/18, а також підтверджені у подібних правовідносинах (зокрема, у постановах від 16.05.2023 у справі № 640/4844/22 та від 23.11.2023 у справі № 420/21826/21).
Земельне законодавство виходить із того, що використання земель с/г призначення під несільськогосподарські цілі пов’язане з вилученням (втратою) с/г угідь та необхідністю компенсаційних механізмів.
Верховний Суд (КГС) у справі № 925/295/18, аналізуючи правовий режим земель с/г призначення, вказує, що втрати сільськогосподарського виробництва підлягають відшкодуванню, зокрема, у разі використання с/г угідь для цілей, не пов’язаних із веденням сільського господарства (перелічуючи промисловість тощо), що відображає саме ідею охорони ґрунтового покриву та недопущення необґрунтованого «виведення» угідь із обігу.
З огляду на це, забудова земель с/г призначення об’єктами громадського чи житлового призначення (як «несільськогосподарське» використання) потенційно:
– веде до втрати угідь та/або до необхідності зміни цільового призначення і проходження спеціальних процедур;
– може супроводжуватися зняттям/порушенням родючого шару, що вимагає дотримання спеціальних вимог охорони земель та ґрунтів;
– обумовлює застосування механізмів відшкодування втрат як інструменту компенсації суспільної шкоди від вилучення угідь.
Водночас розміщення інфраструктури оптового ринку с/г продукції на ділянках із кодом 01.12 є легально закладеним різновидом використання у межах категорії «землі с/г призначення» і, за задумом законодавця, спрямоване на забезпечення аграрної логістики та збуту без «перетворення» таких земель на житлову/громадську забудову у сенсі цільового призначення.
У той час, використання ділянок, які розташовані у функціональній зоні громадської забудови для розташування інфраструктури оптового ринку сг продукції із присвоєнням таким земельним ділянкам коду 01.12 є цілком допустимим, не завдає шкоди землям та навколишньому природному середовищу, та є проявом державної підтримки національного виробника сільськогосподарської продукції.
«Особливий статус» суб’єкта та об’єкта
Коли закон прямо виділяє певний об’єкт/ діяльність (наприклад, оптовий ринок с/г продукції як спеціальний статус юридичної особи та спеціальна аграрна інфраструктура), це підсилює аргумент, що має застосовуватися спеціальний (більш точний) код виду цільового призначення, а не загальний.
Ринки торгівлі в населених пунктах, наприклад ринки «Лук’янівка» або «Торговий Дім «Дніпро» у Києві зазвичай функціонують як спеціально відведені місця для організації торгівлі, діяльність яких регулюється Правилами торгівлі на ринках та загальними нормами господарського/цивільного законодавства. Зокрема, «ринок» визначається як суб’єкт господарювання, створений для організації торгівлі на відведеній земельній ділянці та у наданих спорудах/ приміщеннях.
Оптовий ринок сільськогосподарської продукції — це юридична особа, предмет діяльності якої полягає у наданні послуг, що забезпечують оптову торгівлю с/г продукцією, і яка в установленому порядку отримала статус ОРСГП.
Отже, міський «ринок» може бути місцем роздрібної торгівлі (у т.ч. с/г продукцією), але оптовий ринок сільськогосподарської продукції — це спеціальний суб’єкт аграрної інфраструктури зі статусом, який пов’язаний саме з оптовим обігом «партіями» та інфраструктурними функціями.
Визначення інфраструктури оптового ринку с/г продукції у законодавстві дуже широке (склади, сховища, павільйони, під’їзні шляхи тощо) і прив’язане до проєкту/бізнес-плану діяльності юридичної особи в статусі оптового ринку.
Крім того, оптовий ринок сільськогосподарської продукції не виникає «за фактом» торгівлі.
Статус надається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну аграрну політику, на конкурсній основі у порядку, визначеному КМУ. Для набуття статусу подаються, зокрема: заява, бізнес-план, установчі документи, проєкт правил роботи ринку тощо. Статус оптового ринку сільськогосподарської продукції надається уповноваженим органом на конкурсній основі, а свідоцтво є офіційним підтвердженням того, що юридична особа пройшла встановлену державою процедуру та отримала відповідний статус.
У Порядку набуття юридичною особою статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2010 № 141, прямо передбачено, що:
- рішення оформлюється протоколом комісії, утвореної Мінагрополітики;
- на його підставі видається наказ про надання статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції;
- переможцю видається свідоцтво за затвердженою формою.
У земельних відносин свідоцтво про надання статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції має важливе практичне значення, оскільки відповідне свідоцтво — це документ, який долучають до матеріалів землеустрою як підтвердження, що заявник діє саме як оптовий ринок сільськогосподарської продукції, а не як «звичайний» суб’єкт торгівлі. У зв’язку із цим, наявність свідоцтва про надання статусу оптового ринку сільськогосподарської продукції у документації із землеустрою є прямим доказом, що заявник має намір отримати земельну ділянку саме для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, а отже відповідній земельній ділянці має бути присвоєно код 01.12.
Для «міського» ринку (як організаційної форми торгівлі у населеному пункті) окремий «статус» за спеціальним аграрним законом не є визначальною передумовою існування.
Закон про «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» спрямований на захист інтересів сільськогосподарських товаровиробників, розвиток оптового збуту, прозорість ціноутворення та забезпечення інфраструктури «від виробника — до каналу роздрібної торгівлі/переробки».
ОРСГП за законом прямо може забезпечувати, зокрема:
- післязбиральну обробку, пакування;
- зберігання та підготовку партій;
- ветеринарно-санітарний та фітосанітарний контроль;
- інформаційні та інші пов’язані послуги.
Натомість «міський» ринок (у звичному розумінні) — це переважно торговельний майданчик із місцями для продавців/покупців, де домінує роздрібний сегмент, і де «аграрна інфраструктурна функція» (логістика партій, контроль, сховища як системний елемент, тощо) зазвичай не є юридичною сутністю об’єкта.
Для юридично коректної кваліфікації ринку доцільно перевіряти:
1. чи надано статус оптового ринку сілсьькогосподарської продукції (наказ/рішення уповноваженого органу) та чи є конкурсна процедура/пакет документів (бізнес-план, правила роботи тощо);
2. характер операцій: партії для перепродажу/виробничого використання (опт) vs торгівля кінцевому споживачу (роздріб);
3. інфраструктурний склад (сховища, майданчики, павільйони, під’їзні шляхи як елемент бізнес-плану ОРСГП) та надання спеціальних послуг (контроль, післязбиральна обробка тощо).
«Колізія» декількох кодів виду цільового призначення земель
Конкуренція кодів виду цільового призначення земельних ділянок для оптових ринків сільськогосподарської продукції є однією з найбільш практично значущих проблем у земельно-містобудівному супроводі таких проєктів. Причина полягає в тому, що інфраструктура оптового ринку сільськогосподарської продукції за своєю природою є комплексною: вона поєднує торговельні майданчики, складсько-логістичні потужності, транспортне обслуговування та сервісні об’єкти, через що на практиці часто «конкурують» різні КВЦПЗ.
Одним із прикладів конкуруючих між собою кодів виду цільового призначення земельних ділянок є 01.12 (Для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції) та 03.07 (Для будівництва та обслуговування будівель торгівлі). Оптовий ринок майже завжди включає торгові павільйони/майданчики, адміністративні приміщення, сервісні будівлі, що інколи може помилково наштовхнути на присвоєння КВЦПЗ 03.07 або 03.15 замість спеціального коду 01.12.
Коли мова йде про агросервіс (обслуговування виробника, техніки, агрохімія, сервісні операції), інколи виникає конкуренція між кодами 01.11 (Для надання послуг у сільському господарстві) та 01.12 (Для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції інфраструктура оптових ринків).
Рекомендований алгоритм подолання колізії КВЦПЗ, який відповідає логіці судової практики:
1. Визначити категорію земель з правовстановлюючих документів на ділянку та відомостей ДЗК. Якщо категорія землі с/г призначення, то присвоїти КВЦПЗ, який за своєю природою належить до земель житлової та громадської забудови, без належної зміни правового режиму землі неможливо. Існують випадки, коли оптовому ринку сільськогосподарської продукції передається вже сформована земельна ділянка, зокрема, вилучена у землекористувача для суспільних потреб. Стаття 10 Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» визначає, що для діяльності оптових ринків допускається викуп/ вилучення для суспільних потреб, а процедурно такі дії реалізуються за правилами ЗК України (ст.ст. 146, 149 тощо) та, за потреби (коли йдеться про приватну власність), із урахуванням спеціального Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності». У такій ситуації, існують випадки коли вилучається земельна ділянки сільськогосподарського призначення, при цьому змінюється лише вид цільового призначення у межах вказаної категорії. У зв’язку із цим, необхідно брати до уваги правовстановлюючі документи попереднього землекористувача для визначення правильної категорії землі, яка після вилучення та передачі оптовому ринку сільськогосподарської продукції зберігається.
2. Визначити «головну мету» надання ділянки з первинних документів (рішення/договір/держакт/проєкт землеустрою).
3. Застосувати принцип спеціальності (lex specialis): якщо в класифікаторі є спеціальний код під ваш кейс, то обирайте його. Для інфраструктури оптових ринків с/г продукції класифікатор прямо містить код 01.12.
4. Перевірити узгодженість із містобудівною документацією (функціональна зона/ план зонування/комплексний план). Особливо це важливо у разі розташування земельної ділянки в межах населеного пункту. Якщо функціональна зона «агрологістична / виробнича/складська/ринкова інфраструктура», то беззаперечним є код 01.12.
5. Визначити правову природу інфраструктури, розташованої у межах ділянки. Встановіть, що проєкт/об’єкт є саме оптовим ринком сільськогосподарської продукції, а не роздрібним торговим центром. Найсильніші маркери: 1) наданий у встановленому законодавством порядку статус оптового ринку сільськогосподарської продукції (наказ уповноваженого органу + свідоцтво), якщо він уже отриманий або отримується паралельно; 2) правила роботи/модель діяльності (оптовий товарорух, аграрна продукція, логістика, зменшення втрат, «аграрна ринкова інфраструктура» як комплекс). Якщо домінує інфраструктура оптового аграрного ринку (товарорух + логістика + сервіс для виробника/покупця), доцільним є код 01.12. Якщо домінує комерційна торгівля як така (магазини/павільйони без спеціальної аграрної «ринкової» функції), превалює код 03.07 (або код 03.10 в попередній редакції Класифікатора).
Коди 01.12 і 03.07 (раніше 03.10) — це не «варіанти одного й того самого» цільового призначення, а коди різних правових режимів, бо 01.12 прямо знаходиться у масиві земель с/г призначення, тоді як 03.10 описує об’єкти громадської забудови/комерційної інфраструктури.
Чому землям оптових ринків сільськогосподарської продукції необхідно присвоювати код 01.12
По-перше, існує пряма вказівка ЗК України: інфраструктура оптових ринків є складовою частиною земель сільськогосподарського призначення.
Стаття 22 ЗК України прямо включає інфраструктуру оптових ринків сільськогосподарської продукції до цілей, для яких надаються землі сільськогосподарського призначення. Отже, якщо об’єкт є по суті «оптовим ринком с/г продукції», правильною базою цільового призначення є саме землі сільськогосподарського призначення, а не громадської забудови.
По-друге, КВЦПЗ дає спеціальний, вузький код 01.12, який має пріоритет над загальним «ринковим» кодом 03.07 (раніше 03.10).
По-третє, пріоритетність використання агроземель для сільськогосподарських цілей. ЗК України закріплює пріоритетність земель, придатних для сільського господарства, і зберігає обережність при відведенні їх не під «агроцілі». Якщо оптовий ринок с/г продукції функціонально є частиною агровиробничого ланцюга (логістика/зберігання/первинна доробка тощо), то переведення таких земель у землі громадської забудови шляхом присвоєння їм коду 03.07 (раніше 03.10) виглядає як необґрунтоване виведення із складу земель сільськогосподарського призначення, що суперечить статтям 22, 23 ЗК України.
По-четверте, застосування коду 03.07 (раніше 03.10) вимагає неухильного та суворого дотримання містобудівних вимог. Так, землі житлової та громадської забудови використовуються відповідно до генплану та іншої містобудівної документації. Для ділянок поза межами населеного пункту це часто означає: без належної планувальної основи та функціонального обґрунтування органи/контролюючі суб’єкти ставитимуть під сумнів правомірність такого «урбаністичного» виду використання.
Важливе уточнення: чинна редакція статті 38 ЗК України формулює поняття земель житлової та громадської забудови функціонально, без прямої прив’язки «лише в межах населених пунктів». Разом із тим, якщо передача оптовому ринку сільськогосподарської продукції земельної ділянки поза межами населеного пункту відбулась до 17.06.2020 (до моменту внесення змін до статті 38 ЗК України), то віднесення вказаної ділянки до земель громадської забудови неможливо.
Нормативних заборон на розташування земельної ділянки з видом цільового призначення 01.12 «Для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції» у межах населеного пункту немає — за умови дотримання вимог щодо функціонального призначення території (містобудівної документації) та належного оформлення цільового призначення. Закон України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» передбачає, що місця розміщення аграрної інфраструктури визначаються уповноваженим центральним органом «на відповідній території» з огляду на економічну доцільність (без застереження «лише поза межами населених пунктів»).
Так само немає загальної законодавчої заборони присвоєння коду 03.07 лише земельним ділянкам в межах населеного пункту. З 2020 року визначення земель житлової та громадської забудови в ЗК України не прив’язує їх виключно до меж населених пунктів, а описує через функціональне використання (розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд тощо).
Висновки
Наявність спеціального правового режиму оптових ринків сільськогосподарської продукції не усуває головної проблеми — фрагментарності земельно-правового регулювання, що породжує «конкуренцію» кодів КВЦПЗ і, як наслідок, підвищену конфліктність та регуляторні ризики для аграрного бізнесу.
Водночас, з урахуванням описаної вище логіки законодавця, підвищеного захисту земель сільськогосподарського призначення та наміру держави забезпечити їх використання першочергово у сільськогосподарських цілях, оптові ринки сільськогосподарської продукції відповідно до порядку визначеного законом набувають земельні ділянки із спеціальною метою, а саме для розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, у зв’язку із чим відповідним ділянкам в даному випадку може бути присвоєно код виду цільового призначення 01.12 як єдиний можливий та такий, що відповідає фактичному використанню, код.
У практичному вимірі визначення «правильного» коду цільового призначення має спиратися на первинні документи формування ділянки, на реальну домінуючу функцію інфраструктури та на містобудівні обмеження (функціональні зони), а не на формальні ознаки окремих об’єктів (павільйони, торгівельні приміщення), які є лише елементами комплексної інфраструктури оптового ринку сільськогосподарської продукції. Якісна юридична перевірка документів при оформленні прав на землю оптового ринку сільськогосподарської продукції забезпечує ключове — прогнозованість реалізації інфраструктурного проєкту, захищеність інвестицій та мінімізацію ризиків судових спорів та переслідувань правоохоронними органами.
Джерело: Юридичний вісник України
