Connect with us

Думка експерта

Процесуальний алгоритм розгляду слідчим суддею клопотання про дозвіл на проведення негласних (слідчих) розшукових дій (частина друга)

Віра МИХАЙЛЕНКО,
суддя Вищого антикорупційного суду,
кандидат юридичних наук

У практиці слідчих суддів нерідкими є випадки звернення за дозволом на проведення негласних заходів у кримінальних провадженнях, зареєстрованих у 2014—2017 роках. Така тривалість не свідчить на користь надання відповідного дозволу. Тут слід виходити з того, що протягом трьох — чотирьох років здійснення досудового розслідування має вже дати якийсь результат. Якщо результату немає, можливо, слід говорити про відсутність підстав для його подальшого здійснення.

Тривалість кримінального провадження

У певних випадках тривалість кримінального провадження обумовлюється багатоепізодністю, великою кількістю задіяних осіб, поширенням протиправної діяльності на декілька країн або отриманням міжнародної правової допомоги. В інших ситуаціях отримання дозволу на проведення негласних заходів обумовлено необхідністю підтвердження суб’єктивної сторони — умислу на вчинення злочину або обізнаністю фігурантів про те, що певні діяння є протиправними. Це особливо актуально для проваджень щодо службових злочинів або так званої «економіки», коли діяння пов’язане з виконанням посадових обов’язків чи замасковане під господарську операцію.

При чому слідчий, прокурор має надати слідчому судді підтвердження того, що в цей період орган досудового розслідування плідно працював у питанні здобуття доказової інформації, ним проведено всі можливі процесуальні дії, але їх результатів недостатньо для повідомлення про підозру або встановлення повного кола учасників кримінального правопорушення. Лише в такому випадку звернення до слідчого судді за дозволом на проведення НСРД у довготриваючих кримінальних провадженнях може вважатися виправданим, а дозвіл, відповідно, наданий.

Якщо ж тривалість кримінального провадження розумно не співвідноситься з обсягом і змістом проведених процесуальних дій, а слідчий, прокурор звертається за дозволом, так би мовити, з експериментальною метою, в подальшому дослідженні обґрунтованості клопотання немає необхідності, воно не підлягає задоволенню.

Інший ракурс оцінки необхідності проведення негласних слідчих (розшукових) дій у випадках, коли уповноважений суб’єкт звертається до слідчого судді одразу або через незначний проміжок часу після початку досудового розслідування. Тут також немає універсальної формули цієї оцінки. В одному випадку звернення до слідчого судді з клопотанням про надання дозволу на проведення негласних заходів на наступний день після внесення відомостей до ЄРДР і без проведення інших слідчих (розшукових) дій є виправданим та обумовлюється вагомими причинами — терміновістю, конспірацією фігурантів, забезпеченням схоронності таємниці відомостей тощо. Однак у таких справах на уповноваженого суб’єкта покладається обов’язок обґрунтувати недотримання стандарту «якщо відомості про кримінальне правопорушення та особу, яка його вчинила, неможливо отримати в інший спосіб». Як приклад, можна навести кримінальні правопорушення, пов’язані з отриманням/наданням неправомірної вигоди та за участі суб’єктів, що мають/мали відношення до правоохоронних органів — коли відомий день передачі грошових коштів обумовлює повний контроль ситуації та/або відкрита форма може повністю нівелювати досудове розслідування через потенційну обізнаність фігурантів про факт й обставини кримінального провадження.

Із тривалістю кримінального провадження тісно пов’язаний критерій строку досудового розслідування. Зазвичай слідчий, прокурор просить надати дозвіл на двомісячний строк. У переважній більшості він зазначається лише з огляду на те, що це — максимально передбачений законом строк дії ухвали слідчого судді про дозвіл на проведення негласної слідчої (розшукової) дії (ч. 1 ст. 249 КПК України). Вирішуючи питання про надання дозволу на проведення негласних слідчих (розшукових) дій слідчий суддя має розраховувати його таким чином, щоб він не перевищував встановлені строки досудового розслідування.

Тривалість негласних заходів

Законом встановлені періоди, протягом яких можливо проводити негласні заходи. Відповідно до ч. 4 ст. 249 КПК України загальний строк, протягом якого в одному кримінальному провадженні може тривати проведення негласної слідчої (розшукової) дії, дозвіл на проведення якої дає слідчий суддя, не може перевищувати максимальні строки досудового розслідування, передбачені ст. 219 КПК України. Ця норма визначає, що в кримінальному провадженні щодо тяжкого або особливо тяжкого злочину строк досудового розслідування з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР до дня повідомлення особі про підозру становить вісімнадцять місяців. При чому цей строк може бути продовжений.

Нормативні приписи, які пов’язують можливу тривалість перебування особи під негласним контролем органів досудового розслідування зі строком досудового розслідування, містять у собі приховані ризики необґрунтованого й надмірного втручання у права особи. Мова йде про те, що у випадку, коли негласні слідчі (розшукові) дії у «фактовому» кримінальному провадженні проводяться щодо певної особи, наприклад, протягом 2-ох або 4-ох місяців і вони не дають результату, слідчий, прокурор, вважаючи, що такі заходи все ж таки «спрацюють», може звертатися до слідчого судді за дозволом знову й знову. При тому, враховуючи таємність як самого судового рішення, яким санкціонуються негласні заходи, так і всієї їх процедури, кожне звернення до слідчого судді за дозволом на проведення негласних слідчих (розшукових) дій щодо певної особи, може розглядатися як нове. В свою чергу певна особа тривалий час перебуває під контролем органу досудового розслідування лише тому, що слідчий, прокурор вбачає в цьому потребу.

Або інший приклад, коли протягом перших двох місяців отримано відомості в рамках негласних слідчих (розшукових) дій, які є достатніми для виходу досудового розслідування у відкриту площину, однак замість того, щоб припинити негласний контроль над особою і здійснювати відкриті процесуальні дії (обшуки, допити, експертизи), слідчий, прокурор намагається «закріпити» максимальні обсяги інформації протоколами НСРД. Слідча логіка в цьому, безумовно, є, однак як це узгоджується з правами людини й верховенством права — це питання. При тому в законі відсутні належні регулятори обмеження тривалості заходів негласного контролю над особою або критеріїв їх обов’язкового припинення.

Питання тривалості проведення негласних заходів набуває особливої актуальності з урахуванням усталеної практики продовження дії санкції слідчого судді. Так, наприклад, при закінченні строку дії ухвали, якою надано дозвіл на проведення НСРД, слідчий, прокурор звертається не за його продовженням, а за дозволом на їх проведення. З формальної точки зору це є правильним, адже відповідно до ч. 2 ст. 249 КПК України, якщо … проведення негласної слідчої (розшукової) дії слід продовжити, то слідчий за погодженням з прокурором або прокурор мають право звернутися до слідчого судді з клопотанням про постановлення ухвали згідно з вимогами ст. 248 КПК України, яка, в свою чергу, регламентує розгляд клопотання про дозвіл на проведення (а не продовження) негласної слідчої (розшукової) дії.

Отже, в кожному випадку слідчий суддя має з’ясувати, чи проводилися щодо певної особи в цьому кримінальному провадженні негласні заходи, якщо так, то протягом якого періоду і які результати отримано. Питання тривалості проведення негласних заходів щодо певної особи має досліджуватися з точки зору подальшого втручання в її права. Так, якщо фігурант кримінального провадження перебуває під контролем декілька місяців і жодних відомостей, які б визначали мету цих негласних заходів, досудовим розслідуванням не отримано, виникає питання обґрунтованості та подальшої необхідності таких заходів. І навпаки, якщо тривале проведення негласних слідчих (розшукових) дій поступово надає уповноваженим суб’єктам нову інформацію, яка має значення для цього провадження, вбачається безпосередній сенс у подальшому контролі. В такому випадку втручання у права людини врівноважується потребами досудового розслідування в розрізі суспільної необхідності.

При дослідженні цього критерію слідчому судді не залишається нічого іншого, аніж покладатися на відвертість та добросовісність уповноваженого суб’єкта, який підтримує клопотання. Адже ним може бути не представлена інформація про факт раніше проведених щодо особи негласних заходів, а в силу передбачених законом процедур відповідні документи на певних етапах можуть не становити частину матеріалів кримінального провадження.

Причетність до вчинення злочину

Згідно з п. 5 ч. 2 ст. 248 КПК України в клопотанні про надання дозволу на проведення негласних слідчих (розшукових) дій, серед іншого, зазначаються обставини, що дають підстави підозрювати особу у вчиненні злочину. Однак зазвичай при розгляді клопотання слідчий суддя не застосовує стандарт обґрунтованої підозри і не встановлює обґрунтованість підозри конкретної особи. Це є логічним з огляду, по-перше, на те, що переважна більшість негласних заходів проводяться до того, як особа набуває процесуального статусу підозрюваного, по-друге, обґрунтованість підозри є предметом розгляду при вирішенні інших питань у межах кримінального провадження. На нашу думку, використане в п. 5 ч. 2 ст. 248 КПК України формулювання не зовсім вдало вписується в саму концепцію негласних слідчих (розшукових) дій, адже підстави підозрювати особу у вчиненні злочину обумовлюють вручення їй повідомлення про підозру. Буквальне розуміння цього припису унеможливлює проведення негласних заходів у кримінальних провадженнях, в яких жодній особі не повідомлено про підозру, а також щодо заявників та осіб, які перевіряються на причетність до вчинення злочину.

Згідно з положеннями Кримінального процесуального кодексу України негласні слідчі (розшукові) дії, залежно від їх виду й конкретної мети, проводяться щодо підозрюваного чи іншої особи, якщо лише в результаті їх проведення є можливість отримати відомості про злочин та особу, яка його вчинила, чи обставини, що мають значення для досудового розслідування (про події, речі й документи, які мають істотне значення для досудового розслідування) (Інструкція про організацію проведення негласних слідчих (розшукових) дій та використання їх результатів у кримінальному провадженні, затверджена наказом Генеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, адміністрації Державної прикордонної служби України, Міністерства фінансів України, Міністерства юстиції України від 16.11.2012 року № 114/1042/516/ 1199/936/1687/5).

Отже, досліджуючи за алгоритмом критерій підстав підозрювати особу у вчиненні злочину, слідчий суддя має встановити, що в цьому кримінальному провадженні певні особи перевіряються на причетність до вчинення злочину, а за допомогою відповідних негласних слідчих (розшукових) дій така причетність може підтвердитися, і, відповідно, трансформуватися в підозру. Адже не слід забувати, що слідчі (розшукові) дії, хоча й проводяться з метою встановлення обставин, що мають значення для справи, однак в їх результаті можуть бути спростовані наявні в органу досудового розслідування версії. Іншими словами, вирішуючи питання про надання дозволу на проведення негласних слідчих (розшукових) дій, слідчий суддя досліджує обставини, що дають підстави вважати особу причетною до злочину, тобто встановлюється зв’язок між правопорушенням і конкретною фізичною особою, в тому числі через вчинення цією особою певних дій або бездіяльності в обставинах протиправного діяння. Оцінка причетності до вчинення злочину розрізняється в залежності від виду кримінального правопорушення, яке розслідується, та обставин, що становлять зміст досудового розслідування.

Досліджуючи причетність особи, щодо якої ставиться питання про надання дозволу на проведення негласних заходів, слідчий суддя може одночасно оцінити дотримання слідчим, прокурором обмеження щодо неможливості в інший спосіб отримати відомості про злочин та особу, яка його вчинила (п. 7 ч. 2 ст. 248 КПК України). Адже, окрім того, що негласні заходи є легітимним та ефективним способом отримання доказової інформації у кримінальному провадженні, вони представляють собою ще й найсерйознішу форму втручання у права людини. З урахуванням встановлених законом правил та обмежень, вони можуть застосовуватися лише в тих випадках, коли іншими способами отримати докази неможливо.

У рамках судового контролю, який здійснює слідчий суддя за дотриманням прав, свобод та інтересів у кримінальному провадженні, дозвіл на втручання в права людини шляхом їх проведення може бути наданий лише за наявності вагомих і достатніх підстав вважати, що особа причетна до вчинення кримінального правопорушення, про яке зазначає слідчий, прокурор. В іншому випадку таке втручання не може вважатися необхідним і пропорційним. Для оцінки причетності до вчинення злочину слідчому судді належить переконатися в тому, що на день розгляду клопотання встановлена безпосередня або опосередкована участь особи в подіях, про які йдеться в клопотанні. Не можуть братися до уваги самі лише посилання на посаду, яку займає особа, щодо якої ставиться питання про дозвіл на проведення негласних заходів, (наприклад, керівник особи, яка підозрюється у вчиненні злочину), на наявність власності (зокрема, кінцевий бенефіціарний власник юридичної особи, посадові особи якої підозрюються у вчиненні злочину), на родинні, сімейні або дружні стосунки (поширений варіант: вона є дружиною ОСОБА-1, тому їй можуть бути відомі обставини вчинення кримінального правопорушення) та інші подібні припущення слідчого прокурора. Іншими словами, досліджені матеріали кримінального провадження в доказовому плані мають бути спроможні показати зв’язок між вчиненим правопорушенням та особою, щодо якої вирішується питання контролю.

Трохи відмінний стандарт до вирішення питання про надання дозволу на проведення негласних слідчих (розшукових) дій стосовно заявника (особи, яка звернулася із заявою про вчинення злочину). Враховуючи те, що будь-яке кримінальне провадження є чітко регламентованою процесуальною діяльністю, процес залучення заявника як активного учасника має бути формально визначеним. Це означає, що перш ніж ставити питання про контроль над заявником:

— він має бути допитаний із дотриманням вимог щодо повідомлення про кримінальну відповідальність за завідомо неправдиве повідомлення про вчинення злочину;

— має надати добровільну згоду на участь у слідчих діях та/або згоду на конфіденційне співробітництво;

— йому має бути роз’яснено його права та обов’язки, в тому числі щодо неможливості вчинення провокативних дій, що має бути зафіксовано в протоколі.

Також заявник має бути попереджений про нерозголошення відомостей, що становлять таємницю досудового розслідування. На сьогоднішній день відсутня єдина практика, однак найчастіше заявник залучається до участі в слідчих діях постановою відповідного уповноваженого суб’єкта.

Необхідність залучення заявника до процесу досудового розслідування і, відповідно, отримання негласного контролю над ним обумовлюється двома основними чинниками. По-перше, особа, яка стверджує, наприклад, про прохання (вимагання) в неї неправомірної вигоди, об’єктивно стає одним з основних учасників і ключових фігур при проведенні негласних слідчих (розшукових) дій, оскільки бере безпосередню участь у подальших подіях, спрямованих на підтвердження або спростування достовірності представлених тверджень.

По-друге, заявник надає згоду на конфіденційне співробітництво, отже, бере на себе певний комплекс прав і обов’язків. Дотримання таких прав і обов’язків у подальшому може стати предметом дослідження й оцінки в контексті правомірності дій заявника як учасника негласних заходів, в тому числі на предмет відсутності/наявності підбурювання (провокації) на вчинення злочину.

Неможливість іншим способом отримати відомості про злочин та особу

Останнім змістовним критерієм перевірки клопотання про надання дозволу на проведення негласних слідчих (розшукових) дій є виключність негласних заходів як способу отримання доказової інформації. Законодавче обмеження негласних заходів випадками, коли іншим шляхом отримати інформацію неможливо, зумовлює критично-раціональну оцінку фактичних обставин справи з точки зору можливості проведення або переліку та змісту проведених під час досудового розслідування процесуальних дій (особливо в контексті тривалості кримінального провадження, про що вже йшлося раніше). Слідчий суддя в світлі конкретних обставин справи має переконатися, що на відповідному етапі досудового розслідування негласні заходи є єдиним можливим способом отримання інформації, яка може мати значення для кримінального провадження. В іншому випадку, навіть при підтвердженні доводів про вчинення кримінального правопорушення та причетність особи до нього, клопотання має залишатися без розгляду.

Неможливість реалізації відкритих процесуальних шляхів у кожному конкретному випадку може бути пов’язана з тим, що проведення гласних заходів зумовить розкриття інформації про факт і обставини кримінального провадження. Це, в свою чергу, призведе до спотворення та приховування інформації, зміни поведінки як суб’єкта, щодо якого ставиться питання про надання дозволу на проведення негласних заходів, так і інших осіб, які перевіряються на причетність до злочину. Негласність абсолютно необхідна в умовах, коли відкрита форма здійснення досудового розслідування може негативно вплинути на процес доказування обставин кримінального правопорушення, об’єктивність оцінки та правильність кваліфікацій дій осіб, причетних до кримінального правопорушення. Цей критерій вимагає, щоб за результатами розгляду клопотання слідчий суддя міг дійти висновку, що саме під час проведення негласних слідчих (розшукових) дій, щодо яких клопоче слідчий, прокурор, можуть бути здобуті відомості, які у сукупності з іншими зможуть мати суттєве значення для з’ясування усіх обставин кримінального правопорушення, переліку залучених до нього осіб, розуміння розподілу ролей, процесу планування та реалізації протиправних намірів тощо.

Необхідність негласних слідчих (розшукових) дій має досліджуватися й оцінюватися слідчим суддею в світлі обставин кожної конкретної справи, в межах якої уповноважений суб’єкт звертається за дозволом на їх проведення. Разом із тим критерії такого дослідження можливо узагальнити і з урахуванням процесуальних вимог визначити обов’язковий їх перелік. Він складається з перевірки відповідності відомостей, викладених у клопотанні, фабулі у витягу з ЄРДР; дотримання вимог підсудності та суб’єкта звернення; тяжкості злочину; тривалості кримінального провадження; строку досудового розслідування; тривалості негласних заходів щодо конкретної особи в цьому кримінальному провадженні; встановлення причетності особи до правопорушення; неможливості іншими способами отримати доказову інформацію та у випадку, якщо ставиться питання про негласні заходи щодо спеціальних суб’єктів, — врахування особливостей і закріплених законом гарантій діяльності. В цілому такий перелік можна використовувати як тест на обґрунтованість негласних заходів, який має пройти кожне клопотання перед тим, як буде санкціоновано слідчим суддею й реалізоване зацікавленим суб’єктом.

Джерело: Юридичний вісник України

Думка експерта

«Мертва» норма закону? Чи є ефективним наділення контрольними повноваженнями державних органів у протидії організованій злочинності?

Організована злочинність не має кордонів, стає все більш витонченою і «професійною». Тож, щоб протистояти їй, потрібна максимальна координація зусиль між правоохоронцями. Відповідно до Закону України «Про організаційноправові основи боротьби з організованою злочинністю», державними органами, що мають контрольні повноваження щодо дотримання організаціями та громадянами законодавства України в контексті протидії організованій злочинності, є ціла низка державних органів. Чи виконують функцію, якою наділені зазначені органи, та чи потребує закон у цій частині суттєвого вдосконалення? Розібратися в цій особливо актуальній нині проблемі читачам ЮВУ допоможе член комісії з проведення конкурсу на зайняття адміністративних посад у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі, доктор юридичних наук О. БУСОЛ. Пані Олена пропонує конкретні заходи вдосконалення системи здійснення державними органами контрольних повноважень у протидії організованій злочинності.

Вітчизняна нормативно-правова регламентація роботи контрольних органів

Нагадаю, що згідно з п. 1 статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», державні органи, що мають контрольні повноваження за дотриманням організаціями і громадянами законодавства України, з метою боротьби з організованою злочинністю зобов’язані — з’ясовувати неправомірні дії організацій та громадян, що можуть свідчити про злочинну діяльність або створювати умови для такої діяльності; передавати відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю одержувані відомості; за дорученням спеціальних органів по боротьбі з організованою злочинністю проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями і громадянами. В законі навіть передбачена функція розроблення пропозиції щодо вдосконалення законодавства, спрямованих на усунення умов, що сприяють злочинній діяльності.

СБУ – спеціальний орган по боротьбі з оргзлочинністю

Головним у цьому процесі в законі визначено Головне управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України. Саме воно взаємодіє з підрозділами органів Національної поліції, Національним банком України, Міністерством фінансів України, Міністерством зовнішніх економічних зв’язків України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах охорони державного кордону України та іншими міністерствами і відомствами. При цьому СБУ має повноваження одержувати від банків, а також кредитних, митних, фінансових та інших установ, підприємств, організацій (незалежно від форм власності) інформацію і документи про операції, рахунки, вклади, внутрішні та зовнішні економічні угоди фізичних і юридичних осіб.

На СБУ покладається, в межах визначеної законодавством компетенції, захист, зокрема, законних інтересів держави та прав громадян від посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; до завдань служби також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття корупційних злочинів і організованої злочинної діяльності у сфері управління й економіки. Втім зазначу, що підслідністю слідчих органів безпеки охоплено лише деякі злочини, ознакою яких є вчинення діяння організованою групою (ч. 3 ст. 109, ч. 4 ст. 110-2, ч. 3 ст. 201-1, ч. 3 ст. 258-5, ч. 3 ст. 305, ч. 3 ст. 332-1, ч. 2 ст. 333, ч. 3 ст. 359 КК України) або злочинною організацією (ч. 1 ст. 258-3 КК України у формі терористичної організації), а корупційний злочин, передбачений ст. 364 КК України, може розслідуватися лише у зв’язку із досудовим розслідуванням злочинів, передбачених статтями 328, 329, 422 КК України. Більшість юридичних складів злочинів, ознакою яких є вчинення діяння організованою групою, а також злочин, передбачений статтею 255 КК належить до підслідності слідчих Національної поліції.

Згідно з даними обліку результатів службової діяльності за напрямом боротьби з корупцією та організованою злочинністю, в 2018 році за матеріалами оперативних підрозділів СБУ розпочато 1 394 досудові розслідування, в яких особам оголошено про підозру або вилучено предмет злочину (з них 224 досудові розслідування розпочаті слідчими органів безпеки, 1 170 — органами досудового розслідування інших правоохоронних органів; у 2019 — 1195 (225 та 1 667, відповідно), у січні— червні 2020 року — 589 (89 та 500, відповідно). З указаної кількості, відповідно, у 75, 64 та 46 досудових розслідуваннях, учасників організованих злочинних угруповань повідомлено про підозру у вчиненні злочинів. Наведені показники можуть відрізнятися від даних, одержаних засобами Єдиного реєстру досудових розслідувань, держателем якого є Офіс Генерального прокурора.

Причиною таких розбіжностей може бути відсутність механізму міжвідомчої верифікації даних, зокрема, за формою 1-03, та закладена в механізм внесення даних про початок досудового розслідування недосконалість, через яку реєстратор кримінального провадження розглядає належний до сторони обвинувачення оперативний підрозділ як «заявник», та надає йому витяг з ЄРДР, який не містить підтвердження про те, що розслідування розпочато саме за матеріалами такого підрозділу.

Окремий напрям взаємодії становить інформаційне забезпечення боротьби з організованою злочинністю, визначене ст. 19 Закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю». Вказаний закон та визначені ним засади взаємодії спецпідрозділів з іншими державними органами доцільно розглядати в системному зв’язку з іншими актами законодавства, які регламентують сфери діяльності, що «традиційно» становлять інтерес для організованої злочинності. Відповідно до Закону України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними» СБУ віднесено до суб’єктів протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Законодавчо визначений механізм взаємодії СБУ з Міністерством охорони здоров’я України, Державною лікарською службою, іншими відомствами, забезпечує одержання в адміністративному порядку упереджувальних даних про всі легальні операції у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин та прекурсорів. Це полегшує пошук і протидію протиправній діяльності, а також фактично включає спецслужбу до суб’єктів дозвільної системи, що створює необхідні умови для партнерських відносин із законослухняними представниками бізнес-середовища.

АМКУ: відсутність контрольних функцій?

Антимонопольний комітет з метою боротьби з організованою злочинністю, як зазначено вище, зобов’язаний з’ясовувати неправомірні дії організацій і громадян, що можуть свідчити про злочинну діяльність, передавати відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю одержувані при здійсненні контрольних функцій й аналізі інформації, що надходить, відомості, що можуть свідчити про організовану злочинну діяльність та використовуватися для виявлення, припинення й попередження такої діяльності. АМКУ має право проводити в межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями і громадянами. Так само комітет зобов’язаний, як визначено законом, розробляти пропозиції щодо вдосконалення законодавства в даній сфері.

Незважаючи на зазначені норми закону, комітет офіційно повідомляє органи державної виконавчої влади про відсутність у нього контрольних функцій з метою боротьби з організованою злочинністю, тобто робимо висновок щодо неефективності наділення цього органу контрольними повноваженнями в цій сфері. Разом із тим, у разі встановлення відомостей, що можуть свідчити про організовану злочинну діяльність, АМКУ в порядку взаємодії все ж таки направляє такі відомості відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю.

ДФС: потрібні зміни до закону

Слідчими підрозділами податкової міліції в ході розслідування кримінальних правопорушень про підслідні їм злочини, виявляються й розслідуються кримінальні правопорушення, що вчинені у складі організованих груп. Зокрема, впродовж 2018 року спрямовано до суду з обвинувальним актом 30 кримінальних проваджень про злочини, вчинені в складі організованих груп, стосовно 95-ти осіб. Протягом 2019 року направлено до суду з обвинувальним актом 31 кримінальне провадження стосовно 93-х осіб, протягом січня— травня 2020 року направлено до суду з обвинувальним актом 11 кримінальних проваджень стосовно 36-ти осіб.

Одночасно слід зауважити, що відповідно до пункту 2 статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» органи доходів і зборів беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю, в тому числі здійснюють перевірочні заходи з питань нарахування та сплати податків, здійснюють заходи в зоні митного контролю тощо. Вказане зумовлено тим, що відповідно до пункту 1 Указу Президента від 24 грудня 2012 року № 726/2012 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» утворено Міністерство доходів і зборів України, шляхом реорганізації Державної митної служби України та Державної податкової служби України. У зв’язку з чим зазначений центральний орган виконавчої влади об’єднав функції з податкового та митного контролю. В подальшому, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21 травня 2014 року № 160 Міністерство доходів і зборів було реорганізовано шляхом його перетворення на Державну фіскальну службу України.

Разом із тим, відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів від 18 грудня 2018 року № 1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» (далі — Постанова № 1200) Державна фіскальна служба України реорганізована шляхом поділу на Державну податкову службу України та Державну митну службу. Слід звернути увагу, що відповідно до положень Закону від 14 січня 2020 року № 440 «Про внесення змін до Митного кодексу та деяких інших законодавчих актів України у зв’язку з проведенням адміністративної реформи» в низці законодавчих актів термін «органи доходів і зборів» замінено, відповідно, на «податковий орган» або «митний орган». При цьому в Закон України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» зазначених змін внесено не було, що потребує законодавчого та іншого нормативно-правового врегулювання.

Відтак, зважаючи на зазначені законодавчі зміни, контрольні функції, передбачені частиною 2 статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», перейшли до Державної податкової служби України та Державної митної служби України у відповідних сферах.

НБУ: результати процесуальних рішень банку невідомі

Протягом 2017–2019 років на виконання вимог Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» на адресу Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБУ (далі — Уповноважений орган) надіслано за результатами: перевірок з питань дотримання банками/небанківськими фінансовими установами вимог законодавства України у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму чи фінансування розповсюдження зброї масового знищення — 96 листів, із них 24 листи — у 2019  р.; валютного контролю/ валютного нагляду — 37 листів, з них 18 листів — у 2019 р.

Надана Національним банком правоохоронним органам інформація, зокрема, стосувалася: проведення клієнтами банків фінансових операцій з готівкою у значних обсягах; фінансових операцій з купівлі та перерахування коштів за межі України, які можуть свідчити про незаконне виведення капіталів; «схемних» фінансових операцій, за допомогою яких могли приховуватися реальні джерела походження коштів, або виводитися капітали за межі України; конвертації (переведення) безготівкових коштів у готівку; інших ризикових фінансових операцій; можливого здійснення фіктивного підприємництва, уникнення оподаткування тощо.

Листи Національного банку були скеровані (візьмемо лише 2019 р., бо протягом 2017–2018 рр. це були так само одиничні випадки), зокрема, до: Головного слідчого управління Національної поліції України для прийняття процесуального рішення за ч. 5 ст. 191, ч. 4, ч. 3 ст. 209 КК України; Головного слідчого управління СБУ для використання в ході досудового розслідування кримінального провадження; для організації перевірки; Генеральної прокуратури України та прокуратур нижчого рівня — для прийняття рішення згідно із законодавством.

Скажімо відверто  — не густо. Та й на виконання вимог статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» Hаціональним банком України було направлено до Уповноваженого органу одне повідомлення щодо фактів, які можуть свідчити про загрозу невиконання банком як управителем зобов’язань перед довірителями через зменшення коштів, що мали б використовуватися на будівництво, та узгодженості дій зацікавлених працівників забудовників і банку, спрямованих на встановлення значного розміру комісійних винагород із метою виведення коштів довірителів із фондів фінансування будівництва та подальшого їх можливого привласнення. Зі свого боку Уповноважений орган повідомив Національний банк про направлення зазначеного повідомлення в порядку статей 214, 216 КПК України до Київської місцевої прокуратури № 6 м. Києва, якою, згідно з ухвалою Печерського районного суду столиці від 20 травня 2020  р. в кримінальному провадженні про надання тимчасового доступу до речей і документів, здійснено вилучення відповідних копій документів із матеріалів перевірок банку.

Недоліком такої взаємодії є те, що відомостей щодо кінцевих результатів процесуальних рішень, прийнятих правоохоронними органами за результатами розгляду направлених у порядку статті 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», Національний банк не отримує.

ГПУ: нагляд за виконанням законів у сфері протидії ОЗ

Недостатня законодавча та інституційна бази для боротьби з тероризмом, організованою злочинністю й кіберзлочинністю, а також фінансуванням тероризму, в тому числі шляхом відмивання грошей, дає змогу терористам, особам, що беруть участь в організованій злочинності, та їх співучасникам діяти незалежно від територіальних обмежень і використовувати наявні в них кошти для вчинення злочинів та їх поширення. Оцінюючи ефективність роботи, слід розуміти, що прокурори залежать від чинного законодавства, яке чітко визначає кримінальну відповідальність за будь-яку діяльність, яка прямо чи опосередковано полегшує вчинення актів тероризму, тяжких злочинів та організованої злочинності, включаючи агітацію та вербування терористів тощо. Тільки така схема дозволить їм розширити сферу застосування, використовуючи правові інструменти, спрямовані на боротьбу з найбільш тяжкими формами злочинності.

Згідно зі статтею 26 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою злочинністю здійснюється Генеральним прокурором і підпорядкованими йому прокурорами. У свою чергу, організація роботи прокурорів в Україні на початку досудового розслідування має певні особливості, які викладені в Порядку організації діяльності прокурорів і слідчих органів прокуратури у кримінальному провадженні (далі — Порядок), затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 28.03.2019 № 51.

У випадках вчинення злочинів організованими групами та злочинними організаціями на території різних регіонів, за межами України, а також у разі особливої складності та багатоепізодності кримінальних проваджень старшого групи призначає перший заступник або заступник Генерального прокурора згідно з розподілом обов’язків, включаючи до групи прокурорів працівників регіональних прокуратур, а за потреби  — прокурорів Генеральної прокуратури України. Відповідно до п. 1 розділу ІV («Організація діяльності прокурорів під час проведення досудового розслідування») Порядку, нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування забезпечують Генеральний прокурор, перший заступник та заступники Генерального прокурора, заступник Генерального прокурора — Головний військовий прокурор, заступник Генерального прокурора — керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівники регіональних, місцевих, військових прокуратур відповідно до компетенції, їх перші заступники та заступники згідно з розподілом обов’язків. Також підпунктом 3 цього пункту передбачено, що з урахуванням спеціалізації, визначеної наказами Генеральної прокуратури України, нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування слідчими органів досудового розслідування (крім детективів Національного антикорупційного бюро України, слідчих Генеральної прокуратури України та військових прокуратур) кримінальних правопорушень, вчинених у складі організованої групи або злочинної організації (крім злочинів, передбачених в абзаці шостому цього підпункту), забезпечують керівники та підпорядковані їм прокурори структурних підрозділів, які здійснюють нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю.

Відповідно до резолюції 1566 (2004) Ради Безпеки ООН з питань загроз миру та міжнародній безпеці, створюваних терористичними актами, Консультативна рада Європейських прокурорів (КРЄП) наголошує (Висновок № 11 (2016) Консультативної ради Європейських прокурорів стосовно якості та ефективності роботи прокурорів, у тому числі в боротьбі з тероризмом та організованою злочинністю, затверджений КРЄП на її 11-му пленарному засіданні  на ролі прокуратури в забезпеченні контролю за дотриманням законів у сфері протидії організованій злочинності. Нові загрози тероризму (фінансування організованої злочинності, пропаганда, набір і навчання бойовиків за допомогою інтернету) вимагають нових відповідей і нових методів розслідування та переслідування, з тим, щоб прокурори діяли ефективно та якісно, як того очікує суспільство. КРЄП вважає, що незалежність і неупередженість прокурорів слід особливо зберігати при виконанні ними своїх функцій при розслідуванні й кримінальному переслідуванні випадків тероризму, тяжких злочинів та організованої злочинності.

ДПСУ — які з доручень виконувалися для протидії оргзлочинності, встановити неможливо

Відповідно до ч. 5 ст. 18 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», Державна прикордонна служба України сприяє спеціальним підрозділам Служби безпеки України і підрозділам органів Національної поліції у виявленні, припиненні та попередженні організованої злочинної діяльності, затриманні та притягненні до відповідальності її учасників. З цією метою Державна прикордонна служба України за дорученням спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю Служби безпеки України і підрозділів органів Національної поліції та за наявності підстав, передбачених законами України, зобов’язана: а) проводити перевірку і тимчасове вилучення документів у конкретних осіб, які прямують через державний кордон України; б) не пропускати окремих осіб через державний кордон, здійснювати їх затримання в порядку, встановленому законом; в) оглядати конкретні транспортні засоби і майно, що прямують через державний кордон України, і вилучати виявлені при цьому предмети та речовини, заборонені до вивезення і ввезення в Україну, та предмети контрабанди; г) здійснювати дії щодо контролю й затримання українських та іноземних невійськових суден.

Надання Держприкордонслужбі та виконання нею доручень уповноважених державних органів — правоохоронних, розвідувальних та ДМС щодо осіб, які перетинають державний кордон, визначається Порядком надання Державній прикордонній службі та виконання нею доручень уповноважених державних органів щодо осіб, які перетинають державний кордон, затвердженим постановою КМУ від 17 квітня 2017 р. № 280. Так, ДПС були отримані доручення: щодо розшуку осіб у пунктах пропуску: 2018 — 4 038, 2019 — 4  374, 2020 — 1  876; щодо проведення огляду: 2018  — 1 046, 2019  — 260, 2020  — 115; щодо тимчасового обмеження в праві виїзду з України: 2018 — 42, 2019 — 44, 2020 — 30. Зазначені доручення надходять до ДПС за підписами уповноважених посадових осіб державних органів, визначених п. 6 Порядку № 280, в тому числі тих, до складу яких входять спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, тож неможливо встановити, які з доручень виконувалися в інтересах боротьби з організованою злочинністю. Це, в свою чергу, ускладнює розробку стратегії і тактики протидії організованій злочинності.

Проблеми взаємодії контрольних органів

Результати діяльності державних органів (офіційна статистика), які уповноважені здійснювати контрольні повноваження у цій сфері, інформація в ЗМІ щодо недоброчесності та вчинення корупційних злочинів державними службовцями вищої ланки, їх злочинних зв’язків в олігархічних колах, свідчать, що нині уряд не забезпечує ефективну протидію транснаціональної злочинності. У складі організованих злочинних угруповань, як правило, вчиняють злочини високопосадовці державних органів, які, за законом, повинні здійснювати контроль у сфері боротьби з організованою злочинністю. Очевидними проблемами взаємодії з державними органами з питань протидії організованій злочинності є:

— неналежність більшості з відповідних інституцій до системи державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю. Як наслідок, спеціалізовані законодавчі акти щодо повноважень цих відомств не містять приписів стосовно участі в протидії саме організованій злочинності і не включають до правової основи своєї діяльності Закон «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» (зокрема, останній не згадується у ст. 5 Закону України «Про Антимонопольний комітет України»). Не визначеним конкретно, а отже, залишеним без виконання є відповідний обов’язок, покладений на «інші державні органи, що мають право контролю за дотриманням організаціями і громадянами законодавства України»;

— підзаконна ланка нормативного врегулювання в низці випадків відсутня. Так, фактично не виконується обов’язок органів доходів і зборів негайно повідомляти відповідні спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю про виявлення порушень законодавства про податки, збори, платежі, а так само — про всі випадки перереєстрації підприємства у зв’язку зі зміною власника (пп.  «а», «в» п. 2 ст. 18 зазначеного Закону України). Не працює механізм попереднього інформування Національним банком України про великомасштабні операції фізичних осіб чи юридичних осіб (пп. «г» п. 4 ст. 18);

— найменування деяких суб’єктів взаємодії застарілі (наприклад  — Державна контрольно-ревізійна служба, Міністерство статистики України), а інституції-правонаступники не зацікавлені в «успадкуванні» обов’язку.

Із приводу результатів взаємодії з визначеними Законом України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» державними органами, які мають контрольні повноваження, слід зауважити, що кількісний облік матеріалів, наданих такими органами до СБУ чи до її спецпідрозділів як до суб’єктів боротьби з організованою злочинністю, не ведеться.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Закон — не дишло, або Як демобілізувати цехи «дишлевої» законотворчості?

Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ

Досвід законодавчого забезпечення земельної реформи в Україні переконливо підтверджує, що його ефективність залежить від двох основних факторів. Перший із них полягає в чіткості визначення мети, напряму бажаного розвитку земельних відносин, якого хоче досягти законодавець при прийнятті закону. Якщо мета закону не визначена, то передбачене ним правове регулювання відповідних суспільних відносин ризикує бути «сліпим» та не забезпечить досягнення бажаного суспільно корисного результату дії права. А другий фактор ефективності законодавства полягає в необхідності дотримання при розробці законопроекту «власної логіки» права — закономірностей правового регулювання суспільних відносин, які викристалізувалися протягом двох тисяч років правової історії людства. Адже закономірності права, як і закони природи, не можна обійти. Будучи недотриманими або порушеними при конструюванні законопроектів, закономірності права починають «мститися» відразу після втілення їх у прийнятих законах. І такою помстою може бути не тільки недосягнення мети закону, а й поява таких відхилень у розвитку земельних відносин, які призводять до порушення прав і законних інтересів як їх учасників, так і суспільства в цілому. У кращому випадку новоприйнятий закон може стати просто холостим законодавчим «пострілом».

«Верховна Рада може всьо»

На практиці закономірності права, або «матчастину» юриспруденції, досить часто ігнорують ті, хто має слабку юридичну підготовку чи взагалі не є юристом, та ті, хто робить це свідомо. На жаль, саме останні ототожнюють закон з дишлом, що може бути повернуте в будь-яку сторону. І саме вони досить часто рекрутуються в «дишлеві цехи», які й ставлять «на потік» розробку законопроектів «на будь-який смак за ваші гроші». У переважній більшості випадків «дишлевики» працюють на замовлення деяких бізнесменів, депутатів, урядовців та інших зацікавлених і платоспроможних осіб, які ставлять свої земельні інтереси вище від земельних інтересів суспільства. Вони й домагаються того, щоб такі законопроекти вносилися до парламенту і «бралися в роботу».

На жаль, у Верховній Раді України ще не «вивітрилося» кредо одного з її колишніх керівників, який любив повторювати свою крилату фразу «Верховна Рада може всьо». Тому при прийнятті законів на закономірності права не завжди звертають увагу. Народні депутати і їх помічники, які пишуть чи візують законопроекти, часто переймаються необхідністю «вирішення питання», а не створення якісного закону.

Нерідко сумнівної якості правові норми включаються в дуже важливі й потрібні суспільству законодавчі акти з тим, щоб убезпечити такі норми від «втрати» в процесі законопроектної роботи парламенту. Так сталося й при прийнятті давно очікуваного закону, яким скасовується дія земельного мораторію — Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» (далі — Закон). Справа в тому, що цим Законом до ст. 131 Земельного кодексу України було включене положення, яке надає орендарю земельної ділянки право передати (продати) належне йому переважне право на її викуп іншій особі. Так, частина 2 статті 131 Земельного кодексу України у новій редакції гласить: «Купівля-продаж земельної ділянки здійснюється з дотриманням переважного права на її придбання. Переважне право на придбання земельної ділянки може бути передано його суб’єктом іншій особі, про що такий суб’єкт має письмово повідомити власника земельної ділянки». Але оскільки переважне право на придбання землі Закон надав тільки одній категорії осіб — орендарям земельних ділянок, то цілком стає зрозумілим, хто є «кінцевим бенефіціаром» даної законодавчої новели. Ідея, яку автори даної норми намагалися втілити в життя, полягає в наданні орендареві землі чи іншій платоспроможній особі можливості набути на ті землі, які орендуються іншими орендарями, таких прав, які забезпечать йому монопольну перевагу при придбанні цих ділянок у разі продажу їх власниками-орендодавцями. Безперечно, при скупці переважних прав на викуп земельних ділянок однією особою забезпечуватиметься консолідація земельних масивів полів. Але ж у результаті ніхто інший не зможе претендувати на придбання таких земельних ділянок, що надасть монопольному орендареві можливість дешево їх скупити — по суті за встановленою ним самим ціною, яка, без сумніву, не буде високою.

Однак дане законодавче нововведення сформульоване юридично безграмотно. Його автори сподівалися, що орендар землі зможе відчужити належне йому переважне право на викуп орендованої земельної ділянки іншій особі будь-коли у період дії договору оренди землі, хоч на другий день після його укладення. Але таке сподівання суперечить ключовим положенням правового регулювання суспільних відносин, відповідно до яких особа може відчужити лише належне їй суб’єктивне право. Теорія права розрізняє об’єктивне право, тобто право, яке встановлене законом, і суб’єктивне право, тобто право, яке не тільки передбачене законом, але й набуте певною особою. А містком, яким об’єктивне право переходить у суб’єктивне право особи, є певний юридичний факт, з настанням якого закон пов’язує виникнення в особи відповідного суб’єктивного права.

Що стосується правовідносин оренди землі, то юридичним фактом, з яким закон пов’язує виникнення в орендаря переважного права на викуп орендованої ним земельної ділянки, є оголошення орендодавцем цієї ж ділянки наміру здійснити її продаж. А це означає, що до оголошення такого наміру в орендаря земельної ділянки немає переважного права на її викуп. А отже, орендар ділянки не має права і передати (продати) іншій особі переважне право на викуп землі, яке в нього ще не виникло. Якщо ж така передача (відчуження) відбудеться, то вона визнаватиметься незаконною та скасовуватиметься.

На жаль, не володіли автори даного нововведення всіма тонкощами юридичного знання, а тому воно виявилося фактично «мертвонародженою» правовою нормою. Адже, якщо орендодавець земельної ділянки повідомить про намір її продати, то переважне право на її викуп матиме лише одна особа — її чинний орендар. І тільки після оголошення орендодавцем наміру продати земельну ділянку в її орендаря виникне суб’єктивне переважне право на викуп ділянки, яке він зможе відчужити іншій особі.

Але дуже сумнівно, що орендар встигне передати іншій особі переважне право на викуп орендованої землі, оскільки орендодавець ділянки не буде чекатиме на передачу орендарем комусь переважного права на викуп ділянки, а віднайде сам іншого покупця на свою землю. Мабуть, ні в кого немає сумніву, що орендодавець земельної ділянки оголосить про намір її продати лише після віднайдення потенційного її покупця та домовиться з ним про ціну продажу. Отже, такий «товар», як переважне право орендаря на викуп орендованої ним земельної ділянки, є таким, який майже неможливо відчужити. Тому вищезазначене законодавче нововведення на практиці не реалізовуватиметься.

Дещо про законопроектні «фільтри»

Безперечно, «дишлеві цехи», які продукують такі законодавчі новели, потрібно прикривати. Але як це краще зробити? У структурі Верховної Ради України створені Головне науковоекспертне та Головне юридичне управління, які укомплектовані юридичними кадрами «найвищої проби» і при підготовці висновків на законопроекти ставлять їм точний «юридичний діагноз». Однак такі висновки мають рекомендаційний характер, тому часто ігноруються при прийнятті законів. Мабуть, лише в нашій країні трапляється таке, коли офіційні експерти категорично рекомендують відхилити законопроект через наявність у його змісті професійного браку, але «бракований» законопроект все таки стає законом.

На наш погляд, із метою підвищення якості законодавчих актів доцільно нарешті прийняти Закон України «Про закони та інші нормативно-правові акти», яким слід встановити додаткові законопроектні «фільтри», що надійно відсіюватимуть законопроектний непотріб ще до виходу його із стін парламенту.

По-перше, цим законом потрібно ввести поняття «серйозні недоліки законопроекту», до яких мають бути віднесені: 1) недоліки, пов’язані з юридичною грамотністю законопроекту та його невідповідністю правилам юридичної (законотворчої) техніки; 2) недоліки, пов’язані з недоцільністю правового врегулювання тих чи інших суспільних відносин, коли законопроектом нічого нового не вноситься у законодавство або ж запропоновані ним зміни не забезпечать досягнення очікуваних результатів.

По-друге, запропонованим Законом доцільно встановити порядок обов’язкового направлення на оцінку експертів Головного науково-експертного управління Верховної Ради України всіх законопроектів до їх офіційної реєстрації ву Раді, а також надати цьому управлінню право відхилити законопроект та направити його авторам на доопрацювання у разі виявлення в ньому серйозних недоліків.

По-третє, вважаємо доцільним встановити у пропонованому Законі «Про закони та інші нормативно-правові акти» правило про обов’язкове направлення на аналіз експертів Головного науково-експертного управління законопроектів, які прийняті Верховною Радою України у першому читанні й підготовлені до другого читання. Справа в тому, що досить часто в прийнятий Верховною Радою України законопроект у першому читанні з одним змістом при його доопрацюванні до другого читання не тільки змінюються принципові положення його проекту закону, а й вносяться норми, яких не було і не могло бути у першому варіанті законопроекту і які істотно змінюють його зміст.

По-четверте, варто також встановити порядок та підстави направлення Науково-експертним управлінням Верховної Ради України найбільш складних, спірних законопроектів та проектів кодексів науководослідним установам правового профілю та юридичним факультетам провідних університетів країни для проведення їх доктринального правового аналізу. Таким чином, вдосконалення правового статусу Головного науково-експертного управління Верховної Ради України дозволить провести демобілізацію «дишлевих» цехів та істотно поліпшити якість законодавства України.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Думка експерта

Світ шукає інженерів… І це диктує необхідність нових підходів до організації освітньої галузі України

Закінчення. Початок

Олександр СОСНІН, доктор політичних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України, Інститут держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України

«Навчання через дослідження…»

В умовах радикальних змін світових науково-технічних і технологічних трендів розвитку Україна шукає свій шлях, постійно, протягом майже тридцяти років, змінюючи стратегію своєї науково-освітньої політики і, як наслідок, керівників відомства, шукає особу, здатну спіймати хвилю інноваційного оновлення світу, освіти та науки, тож, певне, саме тому сьогодні вперше за всю історію незалежності України питання призначення міністра освіти і науки набуло такої широкої медійності.

Як відомо, кілька місяців тому, Президент України В. О. Зеленський запропонував на посаду очільника МОНУ загалом маловідому широкому загалу, непублічну, але високоосвічену людину — ректора Чернігівського національного технологічного університету Сергія Миколайовича Шкарлета. Не думаю, що цей університет дійсно відповідає рівню національного, і цим, безумовно, скористаються завзяті лідери «соросят», які заповнили за роки незалежності «по самі вінця» національну науково-освітню галузь і влаштували з цього приводу у Верховній Раді та під її стінами бойкот новому міністру освіти, шукаючи, за що можна зачепитися.

Незрозуміло те, чому той же Володимир Зеленський, рекомендуючи Сергія Шкарлета на посаду міністра освіти і науки, так мало сказав про те, що Сергій Михайлович свого часу отримав прекрасну освіту — закінчив факультет прикладного системного аналізу Київського політехнічного інституту, працював на великому високотехнологічному оборонному підприємстві оптико-електронної промисловості. Про те, що він здобув вчене звання доктора економічних наук у Національному авіаційному університеті, а не, скажімо, в Інституті економіки НАН України, що би насторожило, оскільки рівень академічної установи на сьогодні нікого не приваблює. Жоден з її вихованців, рекрутованих до владних структур, не зміг зупинити руйнацію науково-технічного і промислового потенціалу України.

З іншого боку, Офісу Президента, що відомо, кандидатуру С. М. Шкарлета рекомендували авторитетні керівники провідних закладів української вищої школи як молодого й перспективного ректора, і я їх у цьому підтримую, вважаючи, що вибір і позиція глави держави правильні.

Разом із тим сподіваюсь, що С. М. Шкарлет буде достойним сином свого батька — видатного українського конструктора високоточної зброї Миколи Івановича Шкарлета, вихованця Новосибірського університету, якого я, працюючи на ВО «Завод «Арсенал», знав особисто більше тридцяти років. У Ніжині він був серед перших, хто почав створювати високотехнологічне оптико-електронне підприємство і своєю самовідданою працею здобув для України право називатися четвертою — після США, Росії і Великобританії, — країною, яка володіє технологіями створення високоточної зброї. Микола Іванович поставив на озброєння української армії осколково-фугасний боєприпас із лазерною напівактивною головкою самонаведення під калібр 152 мм або 155 мм (стандарт НАТО). Для такої зброї неважлива товщина захисної броні — снаряд здатен облітати, скажімо, танк і підривати його боєкомплект, шукаючи тепло двигуна, не залишаючи агресору шансів на порятунок. Я вже писав, що ще на початку 2000-х років цей талановитий інженер-винахідник, долаючи величезні перепони, безлад і корупцію у вітчизняній бюрократичній машині та промисловості, спромігся продемонструвати свою розробку на світовій виставці озброєнь в Абу-Дабі. За його лекалами «одягається», зокрема, Китай. Варто сказати, що до останніх своїх днів він намагався реалізувати власні науково-технічні ідеї світового рівня. Думаю, він був здатен допомагати синові й матеріально (це тим, хто рахує статки нового міністра МОНУ).

Такі видатні постаті як Микола Іванович Шкарлет в інших країнах відзначаються найвищими званнями, нагородами, їм встановлюють пам’ятники, але, на жаль, не в Україні. Ми ще не навчилися вшановувати навіть у назвах вулиць відомих українських інженерів. У Києві — столиці України, зокрема, немає достойних пам’ятників М. І. Кошкіну, Є. О. Патону, О. К. Антонову, М. К. Янгелю та багатьом іншим патріотам вітчизняної науки і техніки, які зробили Україну всесвітньо відомою, зробивши значний внесок у розвиток світових технологій та обороноздатність України. Прикладом тому є, скажімо, ганебне обговорення змін в оздобленні (декомунізації) першого в світі суцільнозварного мосту завдовшки 1 543 метри. Безпосередню участь у його проектуванні та будівництві брав академік Євген Оскарович Патон, на честь якого й названо цю споруду. У нас складно побачити навіть прекрасний пам’ятник авіатору М. Нестерову на тлі автопарковки біля будівлі КБ Антонова, а чудовий пам’ятник Ігорю Сікорському, на жаль, поставлено не біля Політехнічного інституту (alma mater, яка носить його ім’я), де він, на мій погляд, виглядав би куди логічніше й кликав би молодь за собою, пропонуючи вчитися інженерним наукам. Там, наприклад, де нині розташувався торговельний «шанхай», до речі, з «розливайкою» безпосередньо біля входу до теплоенергетичного корпусу Київського політехнічного інституту.

Призначаючи на посаду міністра освіти і науки України С. М. Шкарлета, Президент України, на мій погляд, не помилився. Головний сенс його дій бачу в потребі змінити ставлення населення до науки й освіти в Україні. Він не зненацька доручає важку роботу людині, котра розуміється на масштабі проблеми й цінностях науково-освітньої та інженерно-технічної діяльності, яка сьогодні дедалі більше потрапляє в полон економічних і фінансових проблем, не тільки реалізації технологій нової (четвертої) промислової революції і психологічно-комп’ютерної реальності, а більше — подолати зневіру молоді чогось досягти своєю працею.

Надважке завдання

За своїм масштабом, обсягом та складністю завдання справа, яку Президент України доручив професору, доктору економічних наук С. М. Шкарлету, винятково складна й відповідальна. Вона буде для нього найсерйознішим іспитом у боротьбі із засміченою системою організації науки і освіти в України. Смерть партріарха науки, академіка Б. Є. Патона — видатного вченого, який понад півстоліття очолював Національну академію наук України і своїми унікальними науковими ідеями підтримував авторитет та продуктивний розвиток вітчизняної науки, додасть міністру освіти і науки України багато проблем на тлі процесів глобалізації й необхідності інтенсивного впровадження цифрових методів обробки інформації, нанотехнологій та інших досягнень науки і техніки у вітчизняні науково-освітні програми. Людство тут торує свій цивілізаційний шлях, і це вимагатиме істотних змін в організації роботи міністерства, а, відповідно, і надзвичайних зусиль міністра освіти і науки України в організації галузі. Час змушує втілювати заходи щодо адсорбції в наших університетах сучасних світових технологій навчання та наукових досліджень. До речі, провідні українські вчені з інженерно-технічних університетів й академічних установ України беруть у цьому активну участь, так би мовити, «одягають» науково-освітні галузі багатьох країн, наслідуючи вітчизняний досвід і досвід скупих та прагматичних американців, які створили для себе — в Каліфорнії — так звану «Кремнієву долину», тверезо усвідомлюючи, що вчені взагалі «ледачі», але навіть 10% їх вдалих проектів дозволяють суттєво збільшити ВВП країни. Прикладом тому є вибуховий розвиток у світі в ХХ столітті інформаційно-комунікаційних технологій.

Безсумнівно, за три місяці й навіть за півроку новий керівник галузі не виконає поставлені перед ним завдання повною мірою. Потрібен значно більший проміжок часу й розуміння всіма нами того, що в умовах зовнішнього управління країною й створеної його попередниками системи, намагатися швидко реформувати вітчизняну науково-освітню сферу неможливо, однак час вимагає, щоб міністр освіти і науки України публічно запропонував план її реформування.

На жаль, ми звикли, що посаду глави Міносвіти і науки в Україні довгі роки обіймали люди, крім академіка М. З. Згуровського, які в своїй більшості апріорі не були здатними зробити чогось суттєвого для розвитку освітньої галузі. Згадаємо лише дії стажерок курсів підвищення кваліфікації невідомих своїми досягненнями західноєвропейських університетів — висуванок так званих «демократичних» сил із вкрай незрозумілими для нашого суспільства принципами підтримки науково-освітнього статусу України. Своїми безсистемними конвульсивними потугами попередники С. М. Шкарлета в більшості лише імітували бурхливу діяльність, демонструючи нездатність до прогресивних зрушень. Їх бездіяльність, зокрема, призвела до девальвації, знищення або приниження цінності отриманих в Україні дипломів, впровадження такого ганебного й антидержавного явища як обов’язковість розміщення перед захистом дисертацій, публікацій українських учених у «Scopus» через посередництво приватних структур. Їхніми зусиллями девальвовано вагомість українських фахових видань, принижено статус університетських кафедр, які довгі роки і навіть сьогодні, навіть у національних університетах утворюються під одного—двох професорів, у той час, як за традицією вищої школи професорів мало бути на кафедрі від десяти і більше, а, відповідно, ще більше доцентів, асистентів, лаборантів …

Ніхто з попередніх міністрів, крім академіка М. З. Згуровського (міністр освіти України з листопада 1994 по січень 1999 рр.), не намагався об’єднати в навчальному процесі університетів науковий потенціал учених кафедр й академічних інститутів, відродити інженерно-технічну освіту. Сьогодні, як ніколи, в умовах світової кризи академічної науки (а в нас до цього ще додалася велика втрата — смерть очільника Національної академії наук України академіка Б. Є. Патона, видатної людини епохи наукових звершень), і, як наслідок, криза в управлінні НАНУ, кафедри національних університетів, на мій погляд, повинні більш активно увібрати в себе науковий потенціал учених НАНУ. Для цього, безумовно, потрібен ретельно опрацьований план дій, до створення якого мають бути залучені, насамперед, роботодавці як вітчизняні, так і, мабуть, європейські, оскільки вже назріла потреба щодо розвитку існуючих університетських кафедр. Лише цим ми зможемо зупинити безконтрольну масову еміграцію вчених і талановитої молоді.

Відродити інженерно-технічну освіту

Тепер про наболіле. Ще не до кінця зрозуміло, з чого почне новий міністр, як буде відбуватися його становлення як очільника міністерства освіти і науки України, але, вочевидь, формуючи нову гуманістичну концепцію розвитку галузі, він змушений важко працювати, щоб відповісти на виклики часу щодо формування, насамперед, нових фундаментальних засад в організації освіти, інженерно-технічної, зокрема. В сучасному світі вона набуває дедалі більшого значення, обумовлюючи рівень конкурентоспроможності людського ресурсу й науковотехнічного потенціалу країн у процесі трансформації національних економік, а, головне, обумовлює здатність держави до інноваційного мислення громадян, технологічних ініціатив та підвищення рівня керованості країною. Прикладом тому є деякі університети високорозвинених країн, які торують шлях до економіки знань, демонструючи послідовність у розбудові своїх науково-освітніх процесів, і, як наслідок, забезпечують ефективність та високі темпи економічного розвитку своїх держав. Так, Массачусетський технологічний інститут (МТІ) вже з рівня підготовки бакалаврів включає в них наукову складову. Тому тут кількість студентів, які отримують в МТІ другий рівень освіти — магістра, в декілька разів перевершує кількість бакалаврів. Вони стікаються сюди з університетів усього світу.

Знання, процес їх створення й поширення, реалізація та пристосування можливостей наукових та інженерно-технічних шкіл до нових потреб виробництва продуктів і послуг постійно вдосконалюються, відображаючи нові уявлення про цінність матеріальних і нематеріальних активів (інтелектуальних ресурсів) суспільства. Сьогодні цінність останніх стрімко зростає, виходить на перший план, обумовлюючи конкуренцію при виробництві інноваційних товарів, послуг і технологій, вдосконаленні методів управління (менеджменті). Вони взагалі стають рушійною силою інноваційного розвитку, формуючи образ думок, наскрізь пройнятий підприємницьким духом, бажанням робити щось нове, готовністю виводити на ринки технології, яких поки не існує.

Україна, яка ще тридцять років тому входила до десятки провідних країн світу за рівнем розвитку науки, освіти і промисловості, внаслідок багатьох причин сьогодні «пасе задніх», але так не повинно бути. Тож будемо сподіватися та діяти так, щоб повернути країні статус високорозвиненої держави, а зробити це здатні лише освічені й вільні люди.

Джерело: Юридичний вісник України

Читати далі

Новини на емейл

Правові новини від LexInform.

Один раз на день. Найактуальніше.

Facebook

TWITTER

Календар юриста

В тренді

Telegram