Думка експерта
Реформа місцевого самоврядування: досить продукувати нежиттєздатні речі
Борис РУСНАК,
член Чернівецької обласної організації Союзу юристів України, заслужений юрист України
І знову про зміни до чинної Конституції України, але вже під іншим ракурсом…
Децентралізація: дещо про так звані «експертні дискусії»
Зацікавленим громадянам України загалом та фахівцям у галузі місцевого самоврядування, зокрема, очевидно, відомо, що Президент України В. Зеленський вносив до парламенту кулуарно підготовлений законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», який викликав гострі дискусії в політичних і громадських колах через несприйняття окремих новацій. Тому Президенту довелося його відкликати. Після цього розпочалася імітація формату «проведення швидкої, але дуже широкої суспільної дискусії», спочатку на місцях, в областях, потім, нібито, підняли її на вищий рівень, до обговорення з експертами й науковцями в столиці задля напрацювання нового тексту змін до Конституції України. Чому я взяв у лапки назву формату, бо то, направду, не суспільна дискусія, а її імітація. Це я стверджую як її учасник. Не приводитиму для цього докази, бо це нічого ж не змінить.
Головне тут інше: до такої важливої справи, як підготовка тексту змін до чинної Конституції України, долучені люди, які не мають жодних підстав це робити. «Експерти», то переважно «грантоїди», які вважають себе фахівцями широкого профілю, але фактично не мають фундаментальних знань і практичного досвіду в жодній сфері, за яку беруться. З «науковцями» — приблизно те ж саме. У той час, коли в Україні є чимало знаних юристів-конституціоналістів рівня Віктора Шишкіна, Володимира Шаповала тощо залучаються зовсім випадкові й далекі від предмету обговорення люди. Чому не запрошуються справжні фахівці — питання риторичне.
Третя категорія людей, долучених до цих дискусій, — це представники різних асоціацій місцевого самоврядування. Для тих, хто не знає, що це за структури, поясню. Це передбачені статтею 15 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — базовий Закон) форми добровільного об’єднання органів місцевого самоврядування. І формально, начебто, так і є, бо засновниками асоціацій виступають відповідні місцеві ради, які сплачують із місцевих бюджетів вагомі членські внески на утримання чималого штату працівників столичних офісів цих організацій. Але офіційно ради в цих асоціаціях преставляють відповідні сільські, селищні й міські голови (далі — мери) та голови районних й обласних рад. А озвучують «пропо зиці ї» штатні працівники київських офісів асоціацій. Тому всі ці новації ангажовані інтересами мерів, а тому далеко не завжди відображають інтереси територіальих громад.
Не буду переповідати того, що довелося мені почути від тих же «експертів», «науковців» та представників асоціацій. Мова про інше. Я тричі намагався взяти участь у цих дискусіях і висловити та обгрунтувати свої пропозиції як юрист-конституціоналіст, який не лише багато років викладав у юридичних ВНЗ відповідні юридичні навчальні дисципліни (конституційне, муніципальне, адміністративне право України тощо), але й понад десять років попрацював у міській та обласній радах, а також обласній державній адміністрації. Крім того, маю багаторічний досвід проведення навчальних семінарів з депутатами місцевих рад в усіх регіонах України, є автором кількох навчальних посібників з питань місцевого самоврядування, вивчав досвід реформування влади у Польщі та Румунії. Проте зробити це (взяти участь у дискусії) повною мірою мені не вдалося, не хочуть у владі чути пропозиції з периферії, на жаль. Тому черговий раз викладаю їх у письмовій формі.
Що маємо на сьогодні?
Отже, коротко, що ми маємо сьогодні? На районному та обласному рівнях є відповідні ради, як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Але ці ради не мають своїх виконавчих органів. Їх функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації, що є нонсенсом, адже ніде в світі такої моделі регіонального самоврядування немає. Я це називаю фальшивками.
Як тут слід діяти? Дуже просто. По-перше, передбачити такий варіант виборів депутатів цих рад, аби всі територіальні громади були в них представлені збалансовано. По-друге, надати право радам утворювати свої виконавчі органи й тим самим прибрати місцеві державні адміністрації від виконання непритаманних для них функцій. І це все.
Опускаємося на базовий рівень місцевого самоврядування — село, селище, місто, які відповідно до статті 133 Конституції України та статті 1 базового Закону є адміністративно-територіальними одиницями (далі — АТО) першого або базового рівня, й віднедавна об’єднана територіальна громада (ОТГ) як неконституційний сирота, бо згадані статті Конституції України та базового закону такої АТО не перебачають. Але хіба для горе-реформаторів це перешкода?
Отже, найперше, слід взяти до уваги, що концепцією місцевого самоврядування в Україні, яка передбачена чинною Конституцією України та базовим законом територіальна громада визначена як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.
Складники місцевого самоврядування
Пригадаємо дефініцію місцевого самоврядування (ст. 140 Конституції України та ст. 2 базового закону): «Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». І далі: «Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст».
У системі місцевого самоврядування, яка включає в себе сім складників (ст. 5 базового закону), саме територіальна громада займає чільне місце. Разом із тим у цьому ж законі територіальній громаді присвячено лише одну досить коротеньку статтю 6, в той час коли іншим елементам системи місцевого самоврядування присвячені цілі розділи. Правда, свого часу була спроба прийняти спеціальний закон про територіальну громаду, він був розроблений і навіть презентований у регіонах, але в парламенту до його прийняття «не дійшли руки». Так само, як ми не маємо нині законів про місцеві референдуми та про загальні збори громадян за місцем проживання, які й повинні врегулювати механізми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами.
Три іпостасі мера
Отже, практика пішла шляхом вивищення в системі місцевого самоврядування одного складника, а саме сільського, селищного, міського голови (далі — мера) на шкоду іншим. Адже мер є не лише 1) головною посадовою особою територіальної громади, 2) він очолює виконавчий комітет ради, який формується за його поданням, крім того, 3) він ще й головує на засіданнях ради (ст. 12 базового закону). Додам, мер не лише головує на засіданнях ради, а й формує порядок денний сесій ради, підписує та оприлюднює ухвалені радою рішення або ветує їх. Більше того, меру підпорядковані всі інші виконавчі органи ради, він одноосібно призначає й звільняє з посад керівників цих органів, а також комунальних підприємств та установ (крім освітянських). То ж фактично мер виступає в трьох іпостасях.
Натомість, сільські, селищні, міські ради (далі — місцеві ради), які, відповідно до статті 10 базового закону є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, не мають свого голови. Ними фактично керує той, хто має виконувати прийняті радами рішення. Більше того, виконавчі органи ради, які вона ж й утворює, раді не підпорядковані, а лише підзвітні й підконтрольні. Рада не має свого апарату, бо той, що є, формується мером, він же здійснює керівництво цим апаратом. На додаток до цього, кандидатура секретаря ради пропонується для обрання також мером.
Необхідність реформи місцевого самоврядування
Таким чином, маємо явний перекос у системі місцевого самоврядування на користь мера. Якщо взяти до уваги, що на даний час відсутній державний нагляд за законністю в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то маємо замість злагодженої роботи всієї системи місцевого самоврядування війни мера з депутатами, систематичні порушення чинного законодавства при проведенні сесій рад, засідань виконавчих комітетів, ігнорування керівниками виконавчих органів рішень рад тощо.
Саме тому й потрібна кардинальна реформа існуючої нині в Україні моделі місцевого самоврядування на базовому рівні. Що я пропоную? Найперше, і це принципово, меру слід залишити виконавчі функції і повноваження, не можна в одній особі змішувати і представницькі, і виконавчі функції, бо це та сама річ, яка призводить до непотрібного протистояння мера й ради, зловживань посадовими повноваженнями тощо. Рада повинна мати свого голову.
Я би пропонував реалізувати в Україні модель «рада — сітіменеджер». Але розумію, що всі асоціації, які представлені саме мерами, організують спротив, «відкриті заяви» тощо, як вони вже успішно це роблять. Тому пропоную такий варіант: мер обирається територіальною громадою й очолює виконавчий комітет ради. У цьому випадку він фактично є сіті-менеджером, обраним територіальною громадою. Але громада й рада повинні мати перебачені законом інструменти впливу на нього. Раду, як преставницький орган, очолює голова ради, який обирається нею з числа депутатів. Усі виконавчі органи ради нею утворюються і їй підпорядковані, а виконавчому комітету підзвітні й підконтрольні.
Мені добре відомо як мери не хочуть втрачати повноваження щодо впливу на відповідні ради, а представники правлячої партії готові їм іти назустріч. Ось Федір Веніславський, народний депутат України, представник Президента України в Конституційному Суді в ході засідання Ради донорів з питань децентралізації в Україні днями заявив, що, виявляється, «…більшість учасників обговорення схиляються до того, що голова має очолювати виконавчий комітет і головувати на сесіях, інакше його позиції будуть послаблені, чого не варто робити»…. А чому не варто цього робити, не обгрунтовує. Не варто і все…
У такій ситуації можливий інший варіант: мер обирається територіальною громадою й очолює відповідну раду, а голова виконавчого комітету ради призначається радою на конкурсних засадах, саме він тоді є сіті-менеджером, підпорядкованим, підзвітним і підконтрольним раді. І в першому, і в другому варіантах є якась логіка, є кому й із кого спитати за господарство міста, чого бракує в існуючій нині моделі.
Статус тергромади
Якщо ця модель сприймається, тоді легше говорити і про правовий статус територіальної громади (йдеться про статус юридичної особи), оскільки й ця проблема обговорюється. Чинний Цивільний кодекс України у статті 82 передбачає юридичні особи публічного права. Саме юридичною особою публічного права й має бути територіальна громада. Базовим законом слід передбачити порядок її легітимізації. Очевидно, територіальною громадою (а не радою, як сьогодні) має ухвалюватися Статут громади, в якому передбачатиметься, що мер як головна посадова особа територіальної громади представляє її в зносинах з іншими юридичними особами публічного права. Саме він подає Статут громади для її державної реєстрації.
У базовому законі також слід ввести розділ, присвячений територіальній громаді, яким має бути чітко виписано її правовий статус, функції та повноваження тощо. В Конституції України можна лише записати, що територіальні громади є юридичними особами публічного права.
Щодо назви адміністративнотериторіальної одиниці базового рівня
І ще одна пропозиція щодо назви адміністративно-територіальної одиниці базового рівня. Запропонована назва «громада», на мій погляд, є неприйнятною, адже в українській мові слово «громада» вживається в інших значеннях. Якщо заглянемо у словники української мови чи в популярну нині Вікіпедію, то побачимо, що термін «громада» означає «зібрання людей», але аж ніяк не територію, населену людьми. Крім того, маємо нормативне визначення терміну «територіальна громада», до якого ми вже звикли. Я його навів вище.
То для чого вносити термінологічну плутанину? Адже українська мова знає інші терміни, які позначають АТО першого рівня. Це, зокрема, волость — адміністративна одиниця нижчого рівня на Русі, у країнах Східної Європи, у певний історичний період і на нашій територію. Введення в ужиток цього терміну спрощує словесні конструкції, якими перевантажують текст законопроекту про зміни Конституції України. Так, зокрема, невдалим, на мій погляд, є й термін «голова громади», бо він означає, що голова стоїть на чолі громади. А насправді він громадою наймається на роботу і їй служить. Згадайте й порівняйте терміни «голова міської ради» і «міський голова», вони несуть зовсім різне смислове навантаження. А коли ми запроваджуємо термін «волость», то похідними будуть «волосний голова», «волосна рада» — просто й зрозуміло.
І, насамкінець, вважаю правильним та доцільним у тексті Конституції України записати лише дефініцію місцевого самоврядування, основні його принципи, рівні, порядок формування органів місцевого самоврядування, строк їх повноважень та державні гарантії місцевого самоврядування. Решта питань щодо системи місцевого самоврядування, функцій і повноважень усіх його елементів, організаційно-правових та фінансових основ тощо має бути врегульовано базовим законом. Його нову редакцію бажано внести до парламенту разом із проектом закону про внесення змін до Конституції України, аби всім було зрозуміло, в який бік і на захист чиїх інтересів спрямована реформа місцевого самоврядування.
Джерело: Юридичний вісник України
