Думка експерта
Реформа прокуратури 2019: чого чекати правоохоронцям?
Олексій БАГАНЕЦЬ, заступник Генерального прокурора (2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), віце-президент Світового конгресу українських юристів,член Науково-консультативної ради при ДБР, адвокат, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України
Аналіз законопроектів від нового Президента України, один з яких уже прийнятий Верховною Радою в другому читанні, а саме «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень кримінального процесуального законодавства», дає підстави зробити певні висновки.
Що передбачають президентські ініціативи?
Уже освоївся на своїй посаді новий Генеральний прокурор, який, до речі, раніше взагалі закликав до ліквідації прокуратури нашої держави, що свідчило про його якусь особисту неприязнь до цього органу, але після призначення керівником цього правоохоронного органу він уже «освоївся» на ній і обіцяє жорстко й безкомпромісно боротися з корупцією, ледь не щотижнево по одному високопосадовцю доставляти до суду (тільки незрозуміло з якою метою) тощо. Такі його обіцянки можна лише вітати, але на відміну від нього, знаючи із середини всі нинішні проблеми діяльності прокуратури й інших правоохоронних органів, я в їх реалізацію на практиці (нехай вибачають) не дуже вірю. І ось чому. Не буду зараз зупинятися на його особистій спроможності, про що я вже дещо писав. Сьогодні хочу висловити свої думки про інші причини, які не дозволять новому Генеральному прокурору здійснити заплановане.
Я неодноразово, протягом останніх років, пояснював, що при такому законодавчому підґрунті боротьби зі злочинністю, в тому числі й корупцією, криміногенна ситуація в державі не зміниться. І тому, коли почув заклики нового Президента України про наведення правопорядку в державі і згадані вище, нехай і не зовсім професійно компетентні заяви нового Генпрокурора про те, що вони підготували з цією метою більше 100 першочергових законопроектів, це в мене викликало беззаперечне схвалення.
Разом із тим, лише ознайомившись із такими двома основними «напрацюваннями», начебто, Офісу Президента щодо так званого «реформування» органів прокуратури, а саме «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень кримінального процесуального законодавства», мої враження від прочитаного розділилися, а надії на покращення діяльності правоохоронних органів, зокрема, й органів прокуратури, по боротьбі зі злочинністю та корупцією суттєво зменшились.
Зокрема, з приводу задекларованого в названому законопроекті чергового «реформування» органів прокуратури вже під керівництвом нового Генпрокурора можу сказати, що реалізація цих нововведень направлена, в основному, на подальше руйнування цього колись єдиного потужного органу по нагляду за додержанням не тільки законів, а головне — прав і свобод громадян.
Звільнення прокурорів
Саме на «вимивання» з прокуратури професійних кадрів, які там ще залишилися після неодноразових «змін», в тому числі й атестацій та конкурсів, які проводилися командою тодішнього Президента П. Порошенко, спрямовані пропозиції щодо обмеження прав нинішніх прокурорів, які перебувають як на адміністративних, так і на рядових посадах, шляхом внесення змін у той же Кодекс законів про працю. Так, необхідно звернути увагу на пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту, яким визначається, що «з дня набрання чинності цим Законом всі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені в належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Такі законодавчі приписи, я впевнений, є дискримінаційними і суперечать вимогам частини третьої статті 22 Конституції України про те, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Адже, по-перше, при здійсненні реорганізації підприємства чи установи (чим саме і є так званий «перезапуск» прокуратури) незалежно від форм організації чи виду діяльності працівник повинен бути повідомлений про своє звільнення персонально не пізніше, ніж за два місяці (ч. 1 ст. 49-2 Кодексу законів про працю України (далі — КЗпП).
По-друге, якщо працівник прокуратури перебуває на лікарняному, у відрядженні чи відпустці, він не може бути звільнений, оскільки в ці періоди за такими особами повинно бути збережене місце роботи (ст. 74, ч. 3 ст. 121 КЗпП). Крім того, реалізація вказаних пропозицій проекту на практиці може також призвести до корупційних зловживань з боку осіб, на яких буде покладений обов’язок формування нового складу прокуратури, на що в дійсності й направлені зусилля «нової» команди.
По-третє, положення статті 42 КЗпП щодо переважного права на залишення на роботі при звільненні працівників у зв’язку зі змінами в організації виробництва і праці не вступають у суперечність із необхідністю додержання високого рівня професійних знань та вмінь працівників прокуратури, адже при скороченні чисельності чи штату працівників у зв’язку зі змінами в організації роботи переважне право на залишення на посаді надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці, інші ж преференції щодо залишення на роботі надаються за умови рівної продуктивності праці і кваліфікації.
Ще більш неприйнятного та явно непродуманого є запропонована норма про те, що з моменту набрання чинності цим законом всі прокурори (і рядові, й ті, що перебувають на адміністративних посадах) будуть вважатися такими, що виведені за штат. Але ж такий підхід неминуче приведе до блокування роботи органів досудового розслідування по боротьбі зі злочинністю, адже слідчі й детективи НАБУ без участі прокурорів, повноваження яких у результаті такої норми будуть зупинені, не зможуть проводити досудове розслідування. В результаті таких нововведень зупиниться й розгляд обвинувальних актів у судах. А якщо врахувати той період часу, на який неминуче розтягнеться подібне «реформування» або точніше — очищення прокуратури від досвідчених прокурорів і набрання нових «облич», так би, мовити «з вулиці», уявіть, що чекає суспільство і громадян від такого безладу.
Хоча при цьому я розумію, що за останні 5 років до органів прокуратури, особливо за часів керівництва генпрокурорів Шокіна й Луценка, через аналогічні ж «реформи» потрапила маса випадкових, професійно непідготовлених людей, яких
у дійсності треба позбавлятися. Але вирішувати цю проблему шляхом грубого порушення прав, у першу чергу професійно підготовлених і випробуваних часом прокурорів, які відпрацювали на цьому поприщі добросовісно десятки років, аж ніяк не можна.
Про зміну назви ГПУ на «Офіс Генерального прокурора»
Я також не сприймаю, не підтримую й не розумію, яке відношення до так званого «реформування» має зміна попередньої назви Генеральної прокуратури, тобто центрального апарату цього правоохоронного органу, яка існує в більшості європейських держав, на незрозумілий для багатьох правників і експертів «Офіс Генерального прокурора». Якщо мотивація зміни назви «Адміністрація Президента» на «Офіс Президента України» була для всіх очевидна, бо потрібно було вивести його працівників із числа державних службовців, щоб вони не потрапляли під дію Закону «Про очищення влади» 2014 року, то наведене обґрунтування нинішнього Генпрокурора щодо подібного перейменування Генеральної прокуратури взагалі не переконливе. Тим більше, що деякі експерти допускають, що це робиться з метою не допустити в подальшому поновлення прокурорів на свої посади після скасування незаконних наказів Генпрокурора про звільнення їх із роботи в центральному апараті ГПУ. Та, мене хвилює й те, що слово «офіс» більш притаманне назві якоїсь компанії чи фірми, а не державної установи. До того ж, вказане позначення центрального апарату органів прокуратури, де, окрім самого Генпрокурора і його секретаріату чи апарату знаходяться й будуть знаходитися інші підрозділи відповідно до конституційних функцій прокуратури, не є юридично вмотивованим.
Більше того, таке перейменування потягне за собою неминуче затягування зі здійсненням прокурорами своїх безпосередніх функцій (у тому числі ознайомлення із документами з обмеженим доступом, з державною таємницею та процесуальними документами щодо здійснення НСРД), оскільки всі посади прокурорів сьогодні ще Генеральної прокуратури будуть змінені (перейменовані), а відповідно цим особам потрібно буде заново отримувати дозвіл на доступ до режимно-секретної частини та державної таємниці, що заморозить повноваження прокурорів на невизначений термін.
Ліквідація військової прокуратури
Раніше я вже говорив і продовжуватиму стверджувати про шкідливість запропонованих норм цього законопроекту про ліквідацію військової прокуратури в державі, де йде війна, де масово вчиняються злочини проти порядку несення військової служби (військові злочини), організацію і процесуальне керівництво яких повинні здійснювати саме військові прокурори, які мають досвід в розслідуванні цих специфічних злочинів у непростих умовах, що цивільні прокурори забезпечити не зможуть. Більше того, в зв’язку із ліквідацією військових прокуратур буде зруйнована система підготовки військових прокурорів із певним рівнем знань військового законодавства та військової специфіки (озброєння та бойова техніка, порядок користування військовим майном тощо), що може призвести до зниження якості досудового розслідування в цій категорії справ та рівня захисту прав і свобод військовослужбовців.
Тому, я переконаний, що розслідуванням і процесуальним керівництвом по даній категорії кримінальних правопорушень повинні займатися прокурори, які одночасно перебувають і на військовій службі. Це повинно бути зрозумілим для всіх, в тому числі і для ініціаторів ліквідації військової прокуратури. Про шкідливість таких змін ініціатори і самі, мабуть думають, бо запланували для нового Генпрокурора лазівку для створення якихось спеціалізованих прокуратур, хоча я особисто спочатку навіть схвалив цю пропозицію, бо думав, що «реформатори» усвідомили шкідливість ліквідації тих же природоохоронних прокуратур, які конче потрібні для зупинення екологічної катастрофи в нашій державі. Але, судячи з усього, я помилився.
Недивлячись на те, що в переліку повноважень Генпрокурора значиться його обов’язок по визначенню повноважень Офісу Генпрокурора, обласних та окружних прокуратур в частині виконання конституційних функцій, в жодному із двох вивчених законопроектів, на жаль, немає навіть згадки про приведення повноважень прокурорів, викладених у Законі України «Про прокуратуру» і КПК України, у відповідність до вимог Конституції України щодо нових конституційних функцій прокуратури, змінених ще в червні 2016 року. Тоді, про які взагалі «реформи» можна говорити, якщо прокуратура діє поза межами Основного Закону.
Кадрові повноваження Генпрокурора
Також викликають зауваження й запропоновані зміни до повноважень Генерального прокурора, в яких чомусь відсутні його права призначати своїх заступників, керівників структурних підрозділів офісу, а йдеться лише про прокурорів центрального апарату, що не одне і теж. Ті ж зауваження є й до запропонованих повноважень керівників прокурорів областей та окружних прокурорів, бо мова, знову ж таки, про призначення ними лише рядових прокурорів, а не осіб, які перебувають на адміністративних посадах. Незрозуміло, хто повинен призначати керівників прокуратур областей та їх заступників, а також керівників окружних прокуратур і їх заступників, що в сукупності з іншими чинниками підриває передбачену в законі єдність системи органів прокуратури. Про це свідчать і запропоновані зміни до його повноважень про застосування дисциплінарних стягнень лише до прокурорів Офісу Генерального прокурора та прокурорів обласних прокуратур, в той час як про заступників Генпрокурора, керівників структурних підрозділів центрального апарату, керівників прокурорів областей та їх заступників нічого не зазначено. Не конкретизовано й аналогічні повноваження керівників прокуратур областей.
Хоча, в цілому, я підтримую запропоновану в законопроекті ідею про покладення повноважень про застосування дисциплінарних стягнень до своїх підлеглих саме на Генерального прокурора та керівників прокуратур областей, що неминуче покращить трудову дисципліну й позитивно вплине на ефективність роботи. Водночас неприйнятною й відверто шкідливою є пропозиція в законопроекті про додаткове скорочення знову ще 5 тисяч працівників прокуратури, що вже пропонувалося під час так званої «грузинської навали» в 2014 році в правоохоронну систему України. Ради об’єктивності, попередня Верховна Рада в подальшому зрозуміла хибність таких ідей і виправила свою помилку. Дійсно, таким «реформаторам» потрібно знати, що сьогодні навантаження на прокурорів є фізично непосильним (ви тільки вдумайтесь, у цьому році в провадженні прокурорів перебувало до 2 млн кримінальних справ). Про який тоді нагляд за додержанням законів, як це сказано в Законі «Про прокуратуру» і КПК України, чи організацію і процесуальне керівництво у відповідності до нових конституційних функцій прокуратури можна вести мову, якщо на одного прокурора буде припадати в середньому від 500 до 800 кримінальних проваджень, частина з яких розслідується, а інша — з їх участю розглядається в судах? Схаменіться шановні «реформатори», врахуйте, що уже на сьогодні в місцевих прокуратурах м. Києва навантаження на одного прокурора досягає до 600 проваджень!
Тому, які б не придумували нові «реформатори» ідеї про «систему оцінювання якості роботи прокурорів» чи «порядок вимірювання та врегулювання навантаження на прокурорів», при такому безглуздому скороченні прокурорів (як це ними проголошується) прокуратура не зможе забезпечити виконання покладених на неї функцій, скільки б не обіцяв новий Генпрокурор, який просто не усвідомлює криміногенної ситуації в державі на сьогоднішній день.
Зупинення діяльності органів прокурорського самоврядування
Незрозумілими є й запропоновані норми про зупинення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України рівно на 2 роки. Якщо це незгода зі створенням саме таких двох органів прокурорського самоврядування, чого немає в жодній європейській державі, а тим більше — із такими їх функціями, що і я розумію, то потрібно їх ліквідувати й запропонувати інші варіанти прокурорського самоврядування. Якщо ж мова про те, щоб таким чином добитися безперешкодного звільнення більшості прокурорів, які не влаштовують нового керівника Генпрокуратури, а натомість — набрати своїх, вірних і уступливих, нехай і безграмотних, то так треба відверто й пояснити суспільству, щоб була зрозуміла суть «реформи».
Повністю підтримуючи повністю доповнення вимог до кандидатів на посади прокурорів окружних, обласних прокуратур й «Офісу Генерального прокурора» саме володінням державної мовою, чого раніше не було, що дозволяло призначати в органи прокуратури України осіб, які взагалі не знали нашої мови (пам’ятаєте грузина-реформатора), наскільки мені відомо — дехто із працюючих і нині прокурорів нею не володіють, я продовжую констатувати, що і в цьому законі вже від імені нинішнього Президента України продовжується порочна практика комплектування органів прокуратури, зокрема, й центрального апарату, особами, які лише мають вищу юридичну освіту, але без будь-якого досвіду роботи на посадах прокурорів, що дозволить призначати туди потрібних, в тому числі й випадкових людей, як це було і при П. Порошенку, що в результаті не принесе бажаних результатів у боротьбі зі злочинністю, зокрема з корупцією та додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність і досудове розслідування.
Погоджуючись, якою мірою, із запропонованими нормами щодо покладення на кадрові комісії так званого «Офісу Генпрокурора» та прокуратур областей повноважень щодо підбору кандидатів на роботу в органи прокуратури, категорично заперечую проти скасування обов’язкового проходження такими «кандидатами» протягом 1 року навчання в Національній академії прокуратури України. Тим більше, я не лише проти перейменування цього навчального закладу, а й зміни його функцій, а особливо — щодо припинення навчання в академії кандидатів «із метою отримання знань та навичок практичної діяльності на посаді прокурора, складення процесуальних документів, вивчення правил прокурорської етики». Тому й змушений задати новим керівникам Генпрокуратури це запитання: а де, в кого і коли такі новопризначені «прокурори» вчитимуться навичкам організації роботи із розкриття та розслідування злочинів, здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів органами досудового розслідування, методам організації розслідування кримінальних правопорушень взагалі і окремих видів злочинів, зокрема, тощо. Про які розумні терміни розслідування чи розкриття злочинів «по гарячих слідах» тоді можна говорити? В зв’язку з цим, для мене незрозуміло: яка різниця між колишнім Генпрокурором без юридичної освіти, який теж закликав відмовитися від обов’язкового навчання кандидатів на посади прокурорів в Академії прокуратури протягом року, пропонуючи взамін всього 3 місячні курси, як для тих же патрульних поліцейських, та новопризначеним Генпрокурором, який закінчив Соломонів університет, але взагалі пропонує набирати в прокуратуру осіб не лише без будь-якого досвіду роботи на посаді прокурора, а навіть без обов’язкового проходження навчання протягом 1 року в Академії прокуратури, чого немає в жодній країні Європи! За цієї ситуації не складно уявити, якого рівня підготовки будуть «прокурори» як в окружних, так і, особливо, обласних прокуратурах, та тим більше — в «Офісі Генпрокурора», які навіть уяви не будуть мати, що таке «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», чи «нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування», чим воно відрізняється від «організації досудового розслідування». Я вже мовчу про взагалі нові функції прокуратури, нині викладені в Конституції України, оновленої в 2016 році.
Вимоги до кандидатів на посаду Генпрокурора
На превеликий жаль, і новий Президент України не виправив ту помилку попередників, а тому й не усунув відверту шкоду інтересам суспільства та держави, яку принесло попереднє скасування до кандидата на посаду Генпрокурора вимог щодо обов’язкової наявності в такої особи необхідного досвіду роботи на посаді прокурора.
Так, у вказаному законопроекті до кваліфікаційних вимог кандидата на посаду Генпрокурора запропонована лише одна зміна: наявність вищої юридичної освіти, а про обов’язок досвіду роботи в органах прокуратури або хоча б суду навіть не згадано. На жаль, тому, мабуть, і мають право на життя думки окремих експертів про те, що й Володимиру Зеленському хочеться мати «свого» Генпрокурора, нехай і не «кума», але такого, який беззастережно виконуватиме його волю. Чи це так, чи ні, покаже час.
Викликає зауваження й запропонована норма про проведення в органах прокуратури якоїсь (тимчасової, на період дії «Прикінцевих і перехідних положень» до вказаного вище закону) «спеціальної перевірки», яка також, скоріше за все, спрямована лише на досягнення бажаного результату, а саме звільнення значної кількості прокурорів з посад із тим, щоб таким чином завести в прокуратуру замість них інших людей, так би мовити «з вулиці». Звертаю увагу на саме формулювання цієї норми: «У випадку, якщо така особа не пройде спеціальну перевірку, вона підлягає негайному звільненню з посади». Хіба це не може виявитися в руках недобросовісного керівника знаряддям беззаконня і сваволі? Звичайно, що зможе. Й, звісно, що таким шляхом порядку в органах прокуратури не наведеш.
І це в той час, коли в більшості прокурорів, яких планує замінити таким чином новий Генпрокурор, в провадженні є сотні кримінальних справ, в розслідуванні яких вони здійснюють процесуальне керівництво, або, тим більше, підтримують державне обвинувачення. Тоді чому ніхто не замислюється над тим, хто буде в такому випадку виконувати всі ці специфічні функції, тим паче зі знанням матеріалів і накопиченої в них багаточисельної інформації, особливо, якщо врахувати, що на місце цих процесуальних керівників повинні прийти непідготовлені юристи «з вулиці». Чи задумався хтось, скільки часу піде на вивчення новими прокурорами матеріалів таких справ? А чи подумав хтось про права та інтереси сотень тисяч потерпілих у таких справах, про розумні терміни розслідування й розгляду справ у судах?!
З урахуванням викладеного, в мене склалося враження, що про дотримання загальних засад кримінального провадження, я вже не говорю про права працюючих ще сьогодні прокурорів, в першу чергу професійних і досвідчених, ніхто, на жаль, не думає. Тому, на мою думку, цей законопроект вимагає доопрацювання.
Джерело: Юридичний вісник України
