Реформування юрисдикцій: «pro» чи «contra»?…

Микола КУЧЕРЯВЕНКО, завідувач кафедри фінансового права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого,
перший віце-президент НАПрНУ, академік Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук,
кандидат економічних наук, професор

Щось тривалий час не з’являлися чергові пропозиції щодо кардинальної зміни підходів визначення юрисдикції. І ось нарешті новий «реформаторський» наголос — публікація Романа Бойка «Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді» (Судебно-юридическая газета, 28 грудня 2019 року). Хоча за змістом ідеться не про розвантаження, а про руйнування об’єктивних засад існування судової системи (яка різниця — і розвантаження, і руйнування починається на одну літеру). Зацікавило. Додам, що принципово новим підходом позиція автора не відзначалася. Сподівався, що, можливо, з’явилися які-небудь вагомі аргументи, які важко ігнорувати. І тут — нічого. Але про все по порядку.

PRO

Можна прийняти низку висловлених автором позицій, оскільки спрямовано їх на забезпечення ефективності роботи судової системи. Так:

а) необхідною є відмова від «нав’язування міфу низького рівня довіри до судової системи». Дійсно, подібні твердження мають ґрунтуватися на об’єктивних показниках, а саме: кількості або відсотку судових рішень, що оскаржуються; кількості заявлених відводів суддям; зменшення випадків критики з боку посадовців стосовно «незаконності» судових рішень.

Треба погодитися і з тим, що підтримання цього міфу свідчить, щонайменше, про дві негативні тенденції. По-перше, про абсолютну відсутність об’єктивної незалежності гілок влади одна від одної, коли ймовірним є втручання представників будь-якої з гілок у діяльність іншої. «Державницьке» управління судами — безсумнівний шлях до тоталітаризму та знищення демократичних засад у суспільстві. По-друге, про доволі низький рівень фаховості та обізнаності тих державних діячів, які намагаються не лише надавати пропозиції (на їх погляд, логічні та послідовні), але й докладають зусиль щодо негайного їх запровадження;

б) важко не погодитися і з тим, що, «на жаль, судова реформа 2016 року при зменшенні суддів касаційної станції з 350 до 120 (200) не передбачила ефективних касаційних фільтрів та не вирішила ситуації з тим залишком, який історично існував в адміністративній та цивільній юрисдикціях. Справді, подібний залишок існував історично, а не сформувався за останні декілька років. Це обумовлено наявністю широкого кола відносин, перебіг яких може бути пов’язаний із різними формами державного свавілля, коли об’єктивно необхідним стає захист прав осіб, нерівних у можливостях із владарюючими органами;

в) обґрунтованими виглядають пропозиції стосовно: зупинення чисельних атестацій та переатестацій, проведення яких шкодить збалансованій роботі судів; закріплення 2—3 оплачуваних помічників, спеціалістів-консультантів суддів; можливості виготовлення судом скороченого тексту рішення по певних категоріях справ; повідомлення учасників справи електронними листами; проведення нарад/навчань на базі апеляційних судів.

CONTRA

У той же час вважаю за необхідне акцентувати увагу на деяких сумнівних твердженнях автора.

1. «Історично склалося, що в господарській та кримінальній юрисдикціях в касаційному порядку не відбувалося накопичення справ, очевидно через меншу їх кількість <…> Що стосується адміністративного судочинства, то показник становить 28 % та може пояснюватися новими правовими висновками Великої Палати Верховного Суду в частині міжюрисдикціних спорів (зміна судової практики останніх років)» (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно- юридическая газета, 28 грудня 2019 року).

На жаль, на сьогодні говорити про сталість судової практики в режимі прийняття рішень Верховним Судом навряд чи можна. Відмова від власної практики, прийняття необґрунтованих, поверхових висновків — не є винятком (Кучерявенко М., Смичок Є. Практика Великої Палати Верховного Суду — «перемога» чи колапс? ЮВУ, № 48 (1223), 14 грудня — 20 грудня 2018 року. С. 12).

2. «Щодо швидкого вирішення ситуації, то розвантаження Касаційного адміністративного та Касаційного цивільного судів може бути здійснено шляхом передання до предметної юрисдикції господарських судів всіх спорів, що виникають у сфері земельних відносин та нежитлових приміщень, а також податкових спорів, незалежно від суб’єктного складу їх учасників (в тому числі за участю фізичних осіб)» (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно- юридическая газета, 28 грудня 2019 року).

Закріплення подібного юрисдикційного критерію свідчить про відсутність будь-якого критерію. Мені складно уявити, як автор цієї тези зможе чітко пояснити, на підставі якого процесуального закону мають розглядатися згадані ним спори та в чому полягає принципова предметна єдність господарської юрисдикції, яка їх (ці спори) охопить? Одним із принципів адміністративного судочинства, який вирізняє його поміж цивільного й господарського, є офіційне з’ясування всіх обставин у справі. Останній впливає на змагальність сторін та диспозитивність, надаючи їм особливого змісту. Дія цього принципу позначується насамперед на поведінці суду. Так, адміністративному суду надано додаткові офіційні можливості щодо з’ясування обставин справи та окреслення вимог, про задоволення яких він розмірковує, у порівнянні з іншими видами судових процесів. Внаслідок використання цих можливостей адміністративний суд виявляє себе більш активним порівняно із судами загальними чи господарськими, що може суттєво вплинути на результат розгляду справи.

Більше того, посмішку викликає намагання сховати відсутність критерію за примітивною і поверховою конструкцією «спори у сфері земельних відносин та нежитлових приміщень». Якщо спори у сфері земельних відносин ще уявити можна (хоча вони різні за природою й, відповідно, за належністю до певної юрисдикції), то навряд чи предметом судового розгляду можуть бути спори, що виникають у сфері нежитлових приміщень. Без урахування реформаторських юрисдикційних підходів зауважу, що спір все ж таки виникає з відносин щодо нежитлових приміщень (зновтаки, різних за своєю природою). Але про останнє трохи детальніше.

Земельні спори

Напевно, найгостріші дискусії точаться довкола саме земельних спорів. З цього приводу звернуся до практики Верховного Суду України (ВСУ) дев’ятирічної давнини. Одна з найцікавіших позицій, на мою думку, була висловлена ВСУ в ухвалі від 19 січня 2011 р., в якій умотивовується відсутність публічно-правової природи у спорах про право володіння та про право користування земельними ділянками. Колегія суддів судової палати в цивільних справах ВСУ дійшла висновку, що критеріями розмежування юрисдикцій у подібних випадках є одночасно суб’єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин. За таких умов цей різновид земельних спорів мав вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

Віднесення до юрисдикції адміністративних судів спорів за участю суб’єктів владних пов новажень змістовно збіднило юрисдикцію господарських судів, що обумовило й сталу тенденцію проведення ревізій із метою повернення до відання останніх цілого кола правових конфліктів.

«Спори про право»

Дивним виглядає висновок про те, що справи, обумовлені наявністю так званого «спору про право», не є адміністративними. Такий аргумент висувають, зокрема, при визначенні юрисдикції щодо справ про оскарження рішень органів місцевого самоврядування про виділення (відмову у виділенні) земельних ділянок; їх визначають як такі, що належать до цивільної чи господарської юрисдикції. При цьому стверджують, що суб’єкти владних повноважень у відносинах, з яких виникають дані спори, мають рівні права з тими юридичними або фізичними особами, кому земля надається, а значить, спір формується між двома рівноправними його учасниками. Цікаве запитання: чи орган місцевого самоврядування діє як рівноправний суб’єкт відносно іншої сторони, коли він вилучає земельну ділянку або в односторонньому порядку змінює умови володіння чи користування нею?

У той же час у статтях 2, 17 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушення з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування при здійсненні ними владних управлінських функцій; юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних або юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Суб’єктами владних повноважень у таких спорах виступають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Посилання на ці приписи, фактично, й вичерпують аргументи, на підставі яких робився висновок.

Чи може наявність або відсутність так званого «спору про право» бути критерієм, за яким правові конфлікти вилучають із кола тих, що належать до юрисдикції адміністративних судів? Адміністративна юрисдикція зазнає необґрунтованого звуження, якщо визнати в якості об’єкта захисту в порядку відповідного судочинства лише суб’єктивні публічні права. Права, свободи та інтереси, на захист яких спрямовано діяльність адміністративного суду, можуть бути різноманітними. Вид суб’єктивного права, яке порушене, для визначення справи як справи адміністративної юрисдикції не має жодного значення. В КАС не зазначено, що за його правилами можуть бути захищені лише публічні права особи. Для адміністративного суду має значення, що права — публічні чи приватні — порушено суб’єктом влади при здійсненні ним своїх повноважень. Суто цивільне право власності фізичної чи юридичної особи може бути порушене суб’єктом владних повноважень (приміром, через протиправну затримку митним органом товару, що переміщається через митну територію, незаконне вилучення органом місцевого самоврядування транспортного засобу, залишеного в недозволеному місці тощо). Тобто в публічно-правових відносинах можуть бути порушені приватні (цивільні) права особи. Спори, пов’язані з такими порушеннями, повинні вирішувати суди адміністративні, безвідносно до того, чи є порушене право приватним або публічним. Цивільне судочинство не пристосоване для розгляду справ проти суб’єктів владних повноважень, оскільки норми, що його регламентують, не закріплюють критеріїв оцінки їх рішень, дій чи бездіяльності, не фіксують принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі, а відтак і не передбачають процесуальних гарантій захисту порушених прав приватних осіб, які натомість встановлено правилами адміністративного судочинства.

Характер спірних правовідносин як критерій розмежування судових юрисдикцій

Характер спірних правовідносин — ще один критерій для розмежування судових юрисдикцій. Стосовно даного критерію я хотів би звернути увагу на певну послідовність у з’ясуванні природи та підстав виникнення спірних відносин і саме внаслідок цього дійти висновку, який же їх характер. На мій погляд, принципово важливо розрізняти: а) момент реалізації повноважень владного суб’єкта і б) момент (та, відповідно, підстави) виникнення права володіння земельною ділянкою та права користування нею. Безумовно, складно в деяких випадках розвести їх навіть у часі, адже обидва права виникають на підставі реалізації суб’єктом влади свого повноваження. Замислимося, чи можуть сформуватися спірні відносини стосовно зазначених прав без реалізації владних повноважень? Мабуть, ні. Тобто виявлення підстави для виникнення спору стосуються саме цього питання. Питання встановлення прав володіння та користування вторинне від реалізації повноважень. Саме тому до того, як розібратися із майновими (орендними) відносинами в межах цивільного судочинства, треба розв’язати публічний за своєю природою спір щодо реалізації повноважень відповідного владарюючого суб’єкта. Отже, і за критерієм характеру спірних правовідносин маємо справу з публічно-правовим спором, який належить вирішувати знов-таки за правилами адміністративного судочинства.

Позиція КСУ

На підкріплення запропонованого висновку згадаю ще й рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2010 р. у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України про офіційне тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України та п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України. В цьому рішенні КСУ встановив, що органи місцевого самоврядування є суб’єктами владних повноважень у процесі реалізації своїх повноважень у сфері земельних відносин. Відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Згідно з позицією КСУ, предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, до яких належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин відповідно до закону. КСУ вирішив, що органи місцевого самоврядування при розв’язанні питань місцевого значення, віднесених Конституцією та законами України до їхньої компетенції, є суб’єктами владних повноважень; як суб’єкти владних повноважень, органи місцевого самоврядування вирішують у межах закону питання земельних відносин.

«Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією» (ч. 1 ст. 13 Основного Закону). Як бачимо, норми Конституції в даному випадку чітко орієнтують на публічно-правовий характер земельних відносин. Для наочності та зручності розуміння цього характеру достатньо назвати учасників таких відносин. Це — Український народ та органи державної влади, органи місцевого самоврядування. І тут недоцільно вигадувати складні конструкції дуалістичного статусу суб’єктів владних повноважень. Їх правовий статус є похідним від норми права, від закону. Відповідно і реалізація повноважень владними суб’єктами є первинною складовою відносин з набуття приватною особою права власності на землю.

Спори за участі реєстраторів

Із приводу цієї групи спорів згадаю постанову Великої Палати Верховного Суду (Кучерявенко М., Смичок Є. Окрема думка щодо окремої думки. Юридична газета, 12 вересня 2018 року). Дуже узагальнено: в даній справі проблема зводилася до того, що державний реєстратор до закінчення терміну дії договору оренди земельної ділянки з ПП зареєстрував договір оренди на цю ж земельну ділянку з ТОВ; таке сталося внаслідок того, що реєстратор не виконав свій обов’язок перевірити наявність чи відсутність іншого зареєстрованого права на оренду. Позивач вимагав визнати протиправним і скасувати рішення державного реєстратора про реєстрацію права оренди земельної ділянки за іншим суб’єктом, оскільки ділянка вже знаходилася в нього в оренді. Отже, наявне в позивача зареєстроване у встановленому законом порядку право оренди земельної ділянки було порушено державним реєстратором, який при проведенні реєстрації речового права за іншою особою не перевірив наявності права оренди позивача на ту саму земельну ділянку, чим порушив правила реєстрації та протиправно здійснив повторну реєстрацію договору оренди однієї й тієї ж самої земельної ділянки. Адміністративні суди, відкривши провадження в цій справі, виходили з того, що позивач оскаржує виключно порушення суб’єктом владних повноважень порядку здійснення державної реєстрації речового права, і спір існує не між двома орендарями, а між орендарем та реєстратором як суб’єктом владних повноважень.

Позиція Великої Палати ВС ґрунтувалася на тому, що вимоги позивача стосуються реєстрації права оренди земельної ділянки. З огляду на це у п. 27 постанови Велика Палата зазначила наступне: «… помилковим є застосування статті 17 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб’єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію — визначення суб’єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин».

Важко зрозуміти, чому Велика Палата ВС впевнена в тому, що в даній справі суди зважали виключно на формальний критерій — суб’єктний склад спірних правовідносин. Аналіз рішень судів першої та апеляційної інстанцій свідчить, що визначаючи належність даного спору до своєї предметної юрисдикції, вони виходили із двох критеріїв — його суб’єктного складу та матеріального змісту спірних правовідносин. Тобто така «виключність» оцінки Великої Палати нічим не підтверджується. Поверховою вбачаю і характеристику самих спірних відносин. Спір виникає на підставі юридичного факту і саме цим породжує відповідні правовідносини. У ситуації, що розглядається, юридичним фактом є дії державного реєстратора, які породжують відповідні відносини, що обумовлюють виникнення спору, вирішення якого має відбуватися за правилами адміністративного судочинства.

Предметом позову є не наявність або відсутність права на земельну ділянку у позивача або в третьої особи, а порушення реєстратором порядку здійснення державної реєстрації речових прав. Згідно зі ст. 125 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки виникає з моменту його державної реєстрації. У даному випадку між позивачем та іншим підприємством до прийняття державним реєстратором спірного рішення жодного спору щодо права оренди не існувало, оскільки зареєстроване у встановленому законом порядку право належало лише позивачеві. Саме реєстратор, виконуючи надані державою владні повноваження з реєстрації речових прав, прийняв оспорюване рішення, яким порушив права позивача. За визначенням ст. 4 КАС, публічно-правовий спір — це спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і він виник у зв’язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Даний спір повністю підпадає під визначення публічного-правового в розумінні КАС, оскільки державний реєстратор при прийнятті рішення здійснював публічно-владні управлінські функції.

Податкові спори

Пропозиція про віднесення податкових спорів до юрисдикції господарської свідчить не тільки про поверховість підходу до з’ясування питання розмежування судових юрисдикцій, але й про поверхові уявлення про вихідні правові конструкції. Будь-яке суспільне явище, що набуває правового оформлення, вимагає чіткого визначення складу правовідношення — його об’єкта, суб’єктів та змісту. Однак автор пропонує швидко розв’язати ситуацію, «реформувавши» предметну юрисдикцію без огляду на суб’єктний склад спорів (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно-юридическая газета, 28 грудня 2019 року). Важко уявити, як це можливо.

Фахівці в галузі господарського судочинства намагаються відстоювати наступну позицію: податкові спори безпосередньо та нерозривно пов’язані з господарською діяльністю, що обумовлює їх належність саме до юрисдикції господарських судів. Навряд чи сьогодні можна вважати неспростовним висновок про нерозривний зв’язок податкових спорів та податкових відносин з господарською діяльністю. Показово, що й господарське, і податкове законодавство, фактично єдині у визначенні господарської діяльності, яку пов’язують із виробництвом, реалізацією, виконанням робіт чи наданням послуг вартісного характеру (ст. 3 Господарського кодексу України, пп. 14.1.36 п. 14.1 ст. 14 Податкового кодексу України). Але господарська діяльність не завжди опосередковує відносини оподаткування і, відповідно, податкові спори. Безумовно, можна виокремлювати типові податкові спори, що виникають стосовно прибуткових податків або податків непрямих. Але податкові відносини ширші й знач на кількість спорів, що з них виникають, взагалі не пов’язана з участю особи у господарській діяльності.

Податковими спорами є й ті, що пов’язані з господарською діяльністю (перш за все, йдеться про спори щодо справляння податку на додану вартість, податку на прибуток, тощо), й ті, що формуються через зіткнення інтересів їх сторін, однак без їх участі в господарській діяльності. Так, частка платежів, віднесених статтями 9, 10 Податкового кодексу України до податків та зборів, не передбачає обов’язкової участі їх платників у господарській діяльності (приміром, збір за першу реєстрацію транспортного засобу; плата за землю; мито; податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки). Виходить, подібні спори не є податковими? Безумовно, є. Але тут не спрацьовує той критерій, який пропонують представники господарських судів — безпосередня обумовленість господарською діяльністю. Так що ж, податкові спори позбавлені спільної риси, яка б об’єднала їх і, як наслідок, стала б визначальною для їх віднесення до певної юрисдикції?

Віднесення податкових спорів до тієї чи іншої юрисдикції має базуватися на єдиному знаменнику. Всі без винятку податкові спори, виходячи з їх орієнтації та пов’язаності з господарською діяльністю, важко об’єднати в одне «угруповання». Однак податкові спори, як і податкові відносини, складають єдиний однотипний блок. Отже, недоцільно й неправильно розривати дану «єдину систему» по різних юрисдикціях. Для визначення судової юрисдикції у випадку з податковими спорами слушними, на моє переконання, залишаються вищезгадані критерії — суб’єктний склад спорів та характер правовідносин, з яких вони виникли. За цими критеріями податкові спори, без сумніву, належать до юрисдикції адміністративної.

3. «Такі спори (мова насамперед про земельні та податкові спори — М. К.) є спорами бізнесу, пов’язані з підприємницькою діяльність і потребують швидкого вирішення. Всім відомо, що швидкість реального розгляду спору в господарській юрисдикції набагато вища, ніж в адміністративній та цивільній» (Роман Бойко. Як можна розвантажити масив справ, що накопичився у Верховному Суді. Судебно-юридическая газета, 28 грудня 2019 року).

Знову стикаємося з нечітким критерієм або відсутністю його взагалі. Що таке спори бізнесу або спори, пов’язані з підприємницькою діяльністю? Відносини бізнесу та підприємницька діяльність можуть породжувати й злочини, не кажучи вже про те, що вони призводять, наприклад, до виникнення цивільних чи трудових відносин. Отже, місця ані для цивільної, ані для кримінальної юрисдикції не залишається. Все покриває господарська юрисдикція! Та й узагалі, реформаторські підходи, що спрямовані на порятунок господарської юрисдикції, спираються виключно на бажання «поцупити» те, що, на погляд реформаторів, погано «лежить» у цивільній або адміністративній юрисдикціях. Описана тенденція, на мою думку, давня й має глибоке коріння; в цьому сенсі її (тенденцію) треба пов’язувати з існуванням суб’єктивних прагнень, реалізація яких призвела до появи Господарського кодексу України і, як наслідок, до формування господарського права як окремої галузі.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути