Статус столиці України — міста Києва у дзеркалі сучасних законопроектних ініціатив: досвід експертного аналізу

Олександр БАТАНОВ, доктор юридичних наук, професор, провідний науковий співробітник відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права імені
В. М. Корецького НАН України

Проблема становлення, розвитку та вдосконалення місцевого самоврядування і децентралізація в Україні є однією з найбільш важливих на шляху її формування як демократичної, соціальної, правової держави. Відповідно до статті 7 Конституції в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Також в Основному Законі України в окремому розділі ХІ визначені фундаментальні засади організації та діяльності місцевого самоврядування, базові параметри його системи, основні функції та повноваження, гарантії тощо.

Одним із найбільш складних та дискусійних як у прикладному, так і доктринальному аспекті питань у галузі місцевого самоврядування є питання його конституційно-правового забезпечення в містах зі спеціальним статусом, насамперед, у Києві. Адже згідно з частиною сьомою статті 20 Конституції України місто Київ є столицею України. Відповідно до частини третьої статті 133 Основного Закону Київ має спеціальний статус, який визначається окремим законом. У частині другій статті 140 Конституції закріплено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в місті Києві визначаються окремим законом. При цьому, згідно з частиною п’ятою статті 140 Основного Закону питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Також відповідно до частини другої статті 118 Конституції України особливості здійснення виконавчої влади в місті Києві, визначаються окремим законом. Насамперед, ці особливості пов’язані з тим, що в Києві, поряд із районними радами (в разі їх утворення), в імперативному порядку утворюються районні в місті державні адміністрації.

На виконання вищезазначених приписів Конституції України було прийнято закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р., «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15.01.1999 р., «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р., які врегульовували взаємовідносини між органами місцевого самоврядування різного рівня між собою та органами виконавчої влади, у тому числі в містах з районним поділом.

Слід констатувати, що протягом усіх років, які пройшли з моменту прийняття цих та інших законодавчих актів, які визначали особливості і специфіку організації та функціонування місцевого самоврядування й виконавчої влади в Києві, відповідні відносини розвивалися доволі суперечливо як в аспекті реалізації столичних функцій, так і діяльності організаційних структур міської влади, насамперед, Київського міського голови, Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації, здійснення управління в районах міста тощо.

У силу різних об’єктивних та суб’єктивних причин, внутрішніх та зовнішніх факторів неодноразово виникали різні конфлікти та протиріччя в організації і функціонуванні місцевого самоврядування та виконавчої влади в Києві, а також неодноразовими були спроби ініціювати зміни до профільного законодавства, насамперед, до згаданого вже Закону «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15.01.1999 р., в тому числі викласти його в новій редакції. Втім, лише окремі з цих спроб були реалізовані. Так, на відміну від порядку, встановленого первинною редакцією Закону «Про столицю України — місто-герой Київ», якою передбачався імперативний порядок утворення та функціонування районних у місті Києві рад, 07.09.2010 р. зміни до цього Закону передбачали їх факультативний статус, тобто можливість неутворення в Києві районних у місті Києві рад і надавали право визначати доцільність створення останніх територіальній громаді столиці шляхом проведення місцевого референдуму та Київській міській раді — шляхом прийняття відповідного рішення. На підставі цих положень Закону 31 жовтня 2010 р. районні в місті Києві ради було ліквідовано. Втім, 23.07.2015 р. Київська міська рада своїм рішенням № 787/1651 «Про управління рай онами міста Києва» встановила, що управління районами в столиці здійснюється районними у місті Києві радами та визначила обсяг і межі повноважень цих рад.

Попри це, практика становлення, організації та функціонування місцевого самоврядування в Києві, побудови механізму взаємодії між загальноміськими та районними у місті Києві суб’єктами місцевого самоврядування, а також відповідними органами виконавчої влади в столиці, вказує на його суперечливий, конфліктний та громіздкий характер, насамперед з точки зору правового забезпечення прав та належного представництва інтересів територіальної громади міста і територіальних громад районів Києва, гарантування стабільної та зваженої роботи механізму публічної влади міста.

Ці та інші факти об’єктивно актуалізували необхідність удосконалення порядку організації та функціонування місцевого самоврядування та виконавчої влади в Києві, організації управління районами у місті Києві рад в аспекті їх повноцінного функціонування в інтересах територіальних громад районів, формування та зміцнення в місті демократичних традицій муніципального статутного права тощо.

Цими та іншими причинами, зокрема, й мотивується підготовка у 2019 р. цілої серії проектів нової редакції Закону «Про столицю України — місто-герой Київ» (реєстр. № 2143 від 13.09.2019; реєстр. № 2143-1 від 19.09.2019; реєстр. № 2143-2 від 24.09.2019; реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019). Попри дещо різне змістове наповнення (особливо законопроекту з реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 р., який було взято за основу та прийнято в першому читанні) поданих різними суб’єктами законодавчої ініціативи законопроектів, у цілому можна констатувати спільність факторів та причин, які обумовили сплеск законотворчої активності в цій сфері (політичних, інституційних, функціональних, економічних, соціальних, культурних тощо). По-перше, в Києві немає повноцінного місцевого самоврядування — у силу вкрай суперечливого муніципального розвитку міста, жителі Києва — кияни, так і не стали повноцінною і дієздатною в політико-правовому та соціально-економічному відношенні територіальною громадою, в тому числі внаслідок відсутності свого якісного та функціонального статуту, в силу чого територіальна громада столиці, по-суті, носить факультативний або другорядний у порівнянні з іншими суб’єктами міської влади характер, що суперечить Конституції України та всім міжнародним стандартам місцевого самоврядування.

По-друге, виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, тобто по-суті відсутній повноцінний виконавчий орган (виконавчий комітет) Київської міської ради.

По-третє, голова Київської міської державної адміністрації призначається Президентом України в порядку, визначеному Конституцією та законами України, в силу цього головою виконавчого органу Київської міської ради є особа, яку призначає глава держави, а не Київський міський голова, якого обирає територіальна громада, немає повноцінної муніципальної правосуб’єктності, що значною мірою консервує самоврядні процеси в місті.

По-четверте, актуальною проблемою є ліквідація, реорганізація, утворення або неутворення районних в місті Києві рад, що, наприклад, на думку прихильників існування таких органів, призвело до централізації місцевого самоврядування в місті Києві, зниження ефективності управління столицею, віддалення органів місцевого самоврядування від територіальної громади. В свою чергу, критика процесів інституціоналізації районних рад зводиться до того, що в територіальній громаді Києва утворюватиметься ціла система представницьких структур зі своїм громіздким бюрократичним апаратом, але з відсутністю реальних самоврядних функцій, що нівелюватиме процеси самоорганізації населення, в існуванні повноцінної та дієздатної мережі органів якої й бачиться повноцінний замінник районним радам.

По-п’яте, наявність столичних функцій — місто Київ відповідно до Конституції України є столицею України, зокрема: 1) політичним центром держави; 2) місцем розташування резиденції глави держави — Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду, центральних органів державної влади; 3) місцем розташування дипломатичних представництв іноземних держав та міжнародних організацій в Україні. Також Київ є місцем розташування Київської обласної ради та Київської обласної державної адміністрації і їх органів. Київ є також місцем розташування відповідних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Втім, наявність столичних функцій не має спричиняти ігнорування, зменшення, звуження, нівелювання муніципальних прав киян тощо.

Проблеми становлення муніципальної демократії

Наявність цих та інших факторів, а також багаторічна практика становлення муніципальної демократії в Києві, побудови і здійснення в ньому виконавчої влади та місцевого самоврядування, дозволяє констатувати систематично недосконалий і проблемний характер конституційно-правового забезпечення прав та інтересів територіальної громади міста, недостатній рівень гарантування стабільного і зваженого функціонування всього механізму публічної влади в Києві і, як наслідок, — політичну конфліктогенність, правову невизначеність, економічну стагнацію та уповільнений соціальний розвиток столиці України.

У зв’язку з цим виникає необхідність не лише науково-експертного аналізу відповідних законопроектів, який доволі предметно та фахово здійснюється, зокрема, експертами Головного науково-експертного управління та Головного юридичного управління апарату Верховної Ради України, а в доктринальному забезпеченні процесів муніципально-правової модернізації, в тому числі й у місті Києві.

Відповідно до Конституції України Київ, разом з іншими містами, керується загальними положеннями Конституції, законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», інших законів України. Разом із цим, для Києва Конституцією України передбачено певні особливості, на які ми звертали увагу раніше.

Законопроектні ініціативи та новації

На наш погляд, усі зазначені законопроектні ініціативи щодо вдосконалення законодавчої регламентації столичного статусу Києва є актуальними, такими, що рефлексують на труднощі та протиріччя, які існують в організації і функціонуванні місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті, а також динамічні процеси децентралізації та субсидіарності, які відбуваються в Україні. Концептуальний аналіз положень відповідних законопроектів дозволяє умовно згрупувати відповідні новації та пропозиції за певними критеріями і сферами конституційно-правових відносин у кілька блоків, найважливішими з яких є наступні:

1) новації та ініціативи в сфері адміністративно-територіального устрою, які в цілому полягають у можливостях Київської міської ради визначати перелік та межі районів у місті Києві;

2) новації та ініціативи в сфері місцевого самоврядування та здійснення виконавчої влади в частині щодо організаційного розділення виконавчих органів Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації;

3) новації та ініціативи в сфері організації та здійснення місцевого самоврядування у частині діяльності районних у місті Києві рад та їх виконавчих органів, порядку їх існування, розподілу компетенції між міською радою, її виконавчими органами та районними у місті радами;

4) новації та ініціативи в сфері здійснення місцевого самоврядування в частині щодо визначення предмета статуту територіальної громади і суб’єктів, які мають право ініціювати його розробку або зміни до нього;

5) новації та ініціативи в сфері функціональної спрямованості діяльності виконавчої влади в місті Києві, насамперед у частині щодо надання Київській міській державній адміністрації виняткових контрольних повноважень за органами місцевого самоврядування, тощо.

Авторські зауваження та критичні застереження

У цілому, підтримуючи ідею необхідності удосконалення законодавства, яким визначаються особливості та специфіка організації і функціонування місцевого самоврядування та виконавчої влади в Києві та підтримуючи саму ідею прийняття нової редакції Закону «Про столицю України — місто- герой Київ», вважаємо за потрібне висловити низку застережень та критичних зауважень щодо відповідних законопроектних ініціатив (реєстр. № 2143 від 13.09.2019 р.; реєстр. № 2143-1 від 19.09.2019 р.; реєстр. № 2143-2 від 24.09.2019 р.; реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 р.).

Основне зауваження загального концептуального характеру щодо всіх законопроектів полягає в тому, що згідно з частиною другою статті 140 Конституції особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Насамперед слід звернути увагу на те, що Конституція чітко вказує, що предметом законодавчого регулювання законодавства про спеціальний статус міста Києва є саме особливості здійснення місцевого самоврядування, а не його організації. Так, саме згідно з частиною другою статті 118 Основного Закону особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. У цьому аспекті Конституція також чітко вказує на особливості здійснення виконавчої влади, а не її організації.

Є сутнісні та змістові відмінності між поняттями «здійснення», яке, насамперед, характеризує телеологічні, праксеологічні, діяльнісні, динамічні аспекти статусу відповідних суб’єктів, які, за логікою відповідних конституційних правоположень пов’язані, насамперед, з особливостями здійснення столичних функцій та включенням у ці процеси відповідних суб’єктів місцевого самоврядування та виконавчої влади, та «організація», яке має, насамперед, інституційне, інструментальне, здебільшого статичне навантаження. Такий акцент конституцієдавця мабуть є невипадковим та є таким, який не повинен свавільно спотворюватися на рівні законодавчого регулювання. У сучасній доктрині конституційного та адміністративного права чітко визначено форми та методи співвідношення організаційних начал та функцій в механізмі публічної влади та управління, зокрема, доведено пріоритетність функцій щодо структури (організації). Саме функції детермінують особливості та режим організації, а не навпаки. Тобто, в даному аспекті у всіх останніх проектах законів про столицю України — місто Київ закладено таку само суперечливу, як з точки зору теорії, так і практики конституційного правокористування, концепцію, яка притаманна й чинному Закону «Про столицю України — місто-герой Київ». Основна суперечність полягає у намаганні законодавця встановити залежність столичних функцій та особливості їх здійснення від механізму (форми) організації місцевого самоврядування й виконавчої влади в Києві.

У зв’язку із зазначеним, виходячи із загальних засад теорії систем та принципів системності в місцевому самоврядуванні як «сукупності логічних, цілеспрямованих зв’язків усіх елементів системи місцевого самоврядування, її аксіологічних, гносеологічних та онтологічних, суб’єктних та об’єкт них, інституційних, нормативних і функціональних, статичних та динамічних якостей, які синергетично об’єднані спільністю мети, завдань, принципів та функцій», а також доктринального розуміння феномена системи місцевого самоврядування як «організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування, що складається з територіальних громад, а також органів та посадових осіб місцевого самоврядування, сформованих демократичним шляхом на основі єдиних принципів із метою реалізації завдань та функцій щодо вирішення питань місцевого значення», вважаємо, що питання щодо регламентації та, тим більше, встановлення системи місцевого самоврядування за іншими принципами і суб’єктним складом (законопроект, реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 р.) взагалі не повинні бути предметом регулювання закону про столицю.

Щодо новацій у сфері адміністративно-територіального устрою

Щодо новацій та ініціатив у сфері адміністративно-територіального устрою, які у цілому полягають у правомочностях Київської міської ради самостійно визначати перелік та межі районів у місті Києві, доцільно виходити з положень Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті» (справа про адміністративно-територіальний устрій) № 11-рп/2001 від 13.07.2001 р., в якому офіційно розтлумачено, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п’ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і, відповідно, в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом. Згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки районів, а не районів у містах.

Тому закономірним є питання щодо неможливості втручання держави в особі її органів у справи місцевого самоврядування, оскільки основна відповідальність за ефективну організацію управління справами в місті лежить на Київській міській раді, її виконавчих органах, Київському міському голові. Принаймні внесенню змін до профільного законодавства про столицю України — місто Київ у частині щодо його адміністративно-територіального устрою, насамперед статусу районів у місті Києві, мають передувати відповідні зміни до Конституції України та прийняття спеціального закону про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою.

(Далі буде…)

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути