Створення Державного реєстру санкцій: контроль за обмеженнями та забезпечення законності

Наприкінці липня цього року, в Україні стартував важливий етап у сфері санкційного регулювання. У дію вступив Закон № 3223-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо застосування санкцій» (далі – Закон № 3223-IX). Цей законодавчий акт зумовлює суттєві зміни до чинного законодавства щодо застосування санкцій. Відзначу, що ці нововведення стосуються створення Державного реєстру санкцій та мають набути чинності не пізніше, ніж через шість місяців з моменту введення закону в дію (тобто не пізніше 29 січня 2024 року).

Державний реєстр санкцій (далі – Реєстр) повинен стати важливим інструментом для забезпечення національної та міжнародної безпеки, контролю за дотриманням санкційних обмежень та ефективності політики з обмеження діяльності певних осіб, організацій або загалом країн. Особливо зараз, в умовах повномасштабної війни, коли ми живемо в умовах та реаліях постійної загрози національній безпеці. За таких умов Реєстр санкцій допоможе державі реагувати на різноманітні небезпеки, такі як тероризм, злочинність, порушення прав людини тощо, шляхом обмеження фінансової, економічної та політичної діяльності причетних осіб або країн. Реєстр буде сприяти здійсненню справедливості шляхом встановлення обмежень для осіб або організацій, які порушили закон чи міжнародні норми поведінки. Зокрема, Вищий антикорупційний суд вже неодноразово приймав рішення про застосування санкцій до низки комерційних структур та їхніх власників. Таким чином, до держбюджету нашої держави надходять активи на мільярди гривень російських олігархів. Передбачаючи визначну роль Реєстру як ключового інструмента для виконання міжнародних зобов’язань та забезпечення правопорядку, пропоную розібрати й проаналізувати реалії  українського законодавства та функціонування санкційної системи в Україні.

Григорій Мамка, депутат Верховної Ради України IX скликання, доктор юридичних наук, заслужений юрист України

Для початку пропоную зосередитися на основних моментах Закону України «Про санкції» №1644-VII від 14 серпня 2014 року (далі – Закон №1644-VII), в якому пропонується створенням цього Реєстру. Закон був прийнятий з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України, а також для боротьби з терористичною діяльністю. Згідно з цим законом, Україна може застосовувати санкції відносно іноземних держав, іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які контролюються іноземними юридичними особами, фізичних осіб-нерезидентів, іноземців, осіб без громадянства, а також суб’єктів, що здійснюють терористичну діяльність, безпосередньо в умовах російсько-української війни.

Тобто, Закон №1644-VII встановлює загальні правила, підстави застосування,  види санкцій  (спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи), строк їх застосування та систему органів державної влади, що приймають рішення про застосування санкцій або їх скасування чи зміну.

Закон №1644-VII передбачає 32 різних видів санкцій, які можуть бути застосовані стосовно іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Пропоную більш детально ознайомитися видами санкцій та їх особливостями.

Зокрема:

• блокування активів, тобто тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;
• обмеження торговельних операцій, що стосується обмеження участі осіб у торговельних угодах;
• обмеження транзиту ресурсів, в цьому випадку мова йде про припинення перевезень та польотів через територію України;
• запобігання виведенню капіталів — дана санкція націлена на унеможливлення переказу коштів за межі України;
• анулювання або зупинення ліцензій та дозволів, безпосередньо це може стосуватися ліцензій на певний вид діяльності або дозволів, що обов’язкові для здійснення певних операцій;
• заборона участі у приватизації та оренді державного майна, то відповідно така санкція може стосуватися резидентів іноземних держав або осіб, контрольованих ними;
• заборона державних закупівель – зумовлює обмеження закупівель від певних осіб чи країн.

Серед санкцій є також ті, які передбачають обмеження правочинів щодо цінних паперів, тобто впливати на можливість здійснювати операції з певними цінними паперами. Зазначу також про заборону на видачі дозволів, ліцензій Національного банку. Своєю чергою дана санкція має юридичну силу обмежувати інвестиції та розміщення валютних цінностей за кордоном. Варто вказати, що існує низка санкція зумовлює додаткові заходи у сфері екологічного контролю, забороні передачі технологій та прав на інтелектуальну власність, щодо припинення дії міжнародних договорів та значної кількості інших санкції у різних сферах.

Важливий момент про який варто зазначити, що безпосереднє рішення про застосування санкцій приймаються відповідними органами влади, такими як РНБО, Президент України, Кабінет Міністрів, Національний банк та інші, згідно з національними інтересами та обставинами. Тобто, за своєю суттю Закон № 1644-VII відображає державний підхід України до захисту своїх національних інтересів і забезпечення безпеки у складних геополітичних умовах.

Ще важливий аспект – це диджиталізація Реєстру. В контексті цього Державний санкційний Реєстр буде направлений на те аби суттєво покращити санкційну діяльність та найголовніше забезпечити прозорість санкційної політики. Оскільки для ефективного ведення санкційного списку і моніторингу важливо мати цифровий інструмент, який дозволяє легко оновлювати та аналізувати інформацію. Адже, вкрай важливо мати змогу використовувати Реєстр санкцій, особливо в умовах, коли потрібно реагувати на швидкі зміни на міжнародній арені, швидкий доступ до актуальних санкційних списків є критично важливим.

Тепер детальніше щодо нововведень відповідно до Закону № 3223-IX: 

По-перше, передбачається створення Реєстру, що являє собою інформаційно-комунікаційну систему, яка забезпечує обробку, зберігання та поширення інформації про суб’єктів, які підпали під санкції, за винятком випадків, передбачених законодавством. Крім того, у Реєстрі фіксуватиметься інформація щодо підстав застосування, скасування чи змін до санкцій, переліку осіб, які підпали під санкції, строк на який буде застосовано санкції, а також відомостей про відповідальних за виконання рішень РНБО та суб’єктів, що подали пропозиції щодо застосування санкцій. Передбачається також, що ведення Реєстру забезпечує Апарат РНБО, який є держателем цього Реєстру. Зазначу, що Реєстр ведеться державною та англійською мовами з використанням програмного забезпечення, розробленого відповідно до національних стандартів, що забезпечує його сумісність і взаємодію з іншими інформаційними системами та мережами, що становлять інформаційний ресурс держави.

По-друге, вносяться зміни до статті 5-1 Закону № 1644-VII, які встановлюють спеціальний строк звернення із позовною заявою про застосування санкцій до суду, а саме – протягом строку дії воєнного стану, визначеному указом Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях. При цьому, застосування санкції у вигляді стягнення в дохід держави активів, вирішується колегією у складі трьох суддів Вищого антикорупційного суду протягом 30 днів з дня надходження позовної заяви до суду. Раніше, мова йшла про 10 днів.

По-третє, в Реєстрі буде вміщено список осіб, на яких накладено санкції, та необхідні відомості для їх ідентифікації. Це має на меті зробити інформацію про осіб, щодо яких застосовані санкції, більш відкритою, доступною й систематизованою, зокрема для нотаріусів, адвокатів,  фінансових установ, що мають справу з підсанкційним майном.

По-четверте, збільшено строки розгляду таких справ Апеляційною палатою Вищого антикорупційного суду з 5 до 15 днів. Ці зміни мають на меті покращити ефективність механізму санкцій, зокрема стосовно стягнення активів до доходу держави.

По-п’яте, передбачається, що створення Реєстру гарантуватиме існування єдиної, офіційної та централізованого джерела інформації щодо використаних Україною санкцій. Своєю чергою, це повинно надати можливість отримати доступ до офіційної бази даних про всіх суб’єктів, які підпали під санкції. У даному Реєстрі буде фіксуватися інформація щодо підстав застосування, скасування чи змін санкцій.

Я вважаю, що санкції, без сумніву, є ефективним інструментом, спрямованим на обмеження дій осіб, які порушують законодавство України. Проте, вони повинні застосовуватись саме до іноземних юридичних та фізичних осіб, але не до громадян України. Оскільки відповідальність за порушення закону громадянами України покладена в нашій державі на правоохоронні органи, які мають повноваження та можливості вживати заходи адміністративної або відповідно кримінальної відповідальності.

До того ж система санкцій повинна бути чітко організована та прозора. Цілком логічно, що Реєстр санкцій мав би бути створений одразу з моменту набуття чинності Законом № 1644-VII, оскільки, відсутність цього Реєстру вже призводила до неконтрольованого застосування санкцій і плутанини стосовно того, хто підпадає під їх вплив.

Наступний момент стосується повноваження щодо ведення Реєстру санкцій. На мою думку, пропозиція створити та вести такий Реєстр Міністерству юстиції є найбільш доцільно, бо саме цей орган виконавчої влади має досвід ведення публічних електронних реєстрів. Зазначу, що пропозиція про надання РНБО повноважень вести Реєстр є порушенням Конституції, оскільки РНБО не є самостійним – координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України (стаття 107 Основного Закону).

Проте, Законом № 3223-IX доповнено нормою, що апарат РНБО веде Реєстр. Однак це положення не враховує загальних норм публічних електронних реєстрів, які передбачають, що держатель такого реєстру – це орган держави, орган місцевого самоврядування або саморегулівна організація. Це прописано в статті 2 Закону «Про публічні електронні реєстри». Крім того, це не враховує функцій апарату РНБО, які закріплені у статті 8 Закону «Про Раду національної безпеки і оборони України». Апарат РНБО не є органом державної влади та не має повноважень щодо формування та управління таким Реєстром.

Також, хочу зазначити, що на сьогодні Національне агентство з питань запобігання корупції вже розробило перелік осіб, на які поширюються санкції. Я вважаю, що цей перелік слід імплементувати в майбутній Реєстр. Безпосередньо перелік НАЗК вже включає інформацію про осіб, що підпали під санкції, однак наразі він не має офіційного статусу. Тому, тільки унормований підхід до санкційної системи в нашій країні сприятиме забезпеченню легітимності санкцій, дотримання правових вимог та найголовніше захисту інтересів України.

Григорій Мамка, депутат Верховної Ради України IX скликання,
доктор юридичних наук, заслужений юрист України

Поділитися

Твітнути