Думка експерта
Сила закону чи «керівна лінія партії»? Про закони, підзаконні нормативні акти та директиви…
Відповідно до положень Закону України «Про правотворчу діяльність» від 20 вересня 2023 року, який на сьогодні ще не вступив у законну силу, визначено ієрархічну систему нормативно-правових актів. Так, статтею 19 цього закону встановлюється наступна ієрархія нормативно-правових актів: Конституція України; чинні міжнародні договори України; закони; постанови Верховної Ради України, укази Президента України; постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Національного банку України; накази міністерств; нормативно-правові акти інших державних органів і так далі.
 |
 |
 |
| Олександр Бабіков партнер Адвокатського об’єднання «DEFENSORES», кандидат юридичних наук |
Ігор Федоренко партнер Адвокатського об’єднання «DEFENSORES», кандидат юридичних наук |
Олена Бабікова директор НДІ проблем досудового розслідування, доктор юридичних наук, професор, адвокат |
Закони та підзаконі нормативні акти
Починаючи з п. 3 надано перелік підзаконних нормативних актів, серед яких законодавець, до речі, не назвав – директиву як окремий підзаконний нормативний акт. Зазначимо й те, що положення вказаного закону переважно знаходять своє наукове обгрунтування в теорії держави та права. Закон – нормативно-правовий акт, встановлений законодавчим органом загальнообов’язкове правило, яке має найвищу юридичну силу. Підзаконний нормативний акт – нормативний акт, що приймається уповноваженими нормотворчими суб’єктами на основі і на виконання законів, та не повинний суперечити їм. Їх існування у правовій системі зумовлено багаторівневою структурою самих суспільних відносин, що потребують як законодавчого врегулювання, так і вторинного, детальнішого і конкретизуючого нормативного регулювання з метою оперативного вирішення питань в окремих сферах життєдіяльності суспільства, адже не завжди законодавець має змогу оперативно реагувати на розвиток та зміни суспільних відносин тощо.
Читайте також: Державну антикорупційну програму актуалізовано відповідно до воєнних умов
Директиви. Директива – це загальна керівна вказівка, що дається вищим органом підлеглому, тип законодавчого акту ЄС. Директиву ми поставили на останнє місце згідно її юридичної сили, але умови сьогодення переконливо свідчать про те, що директиви, з окремих питань, які стосуються всього(більшості) населення країни, мають нерідко важливіше значення, аніж будь-який закон. Водночас формулювання, які містять сучасні директиви Міністерства оборони України (МОУ) пропонують пропозиції діяти певним чином за наявності відповідних об’єктивних моментів (релігійні обряди в ЗСУ, кадрові питання тощо). Наприклад, Директива МОУ «Про впорядкування питань задоволення релігійних потреб військовослужбовців ЗСУ» (2006 року) № Д-25, якою запропоновано порядок задоволення релігійних потреб віруючих військовослужбовців, допуск духовенства і представників релігійних організацій на територію військових частин; а також здійснювати (задоволення релігійних потреб віруючих військовослужбовців) у встановленому порядку з дотриманням вимог щодо охорони державної таємниці тощо. Інша Директива – «Про основні заходи кадрового забезпечення Збройних Сил України на період до 2017 року» пропонує пріоритетними завданнями кадрового забезпечення вважати проведення (реалізацію) державної військової кадрової політики щодо: підвищення престижу військової служби; створення належних умов для підготовки та проходження військової служби військовослужбовцями; перехід ЗСУ на комплектування військовослужбовцями військової служби за контрактом; комплектування Збройних Сил особовим складом з урахуванням необхідності збереження їх висококваліфікованого кадрового потенціалу тощо.
Директиви можуть стосуватися різних питань, навіть тих, які не пов’язані безпосередньо зі службою, водночас характерною рисою останніх є їх обов’язковість для тих, хто служить у ЗСУ. В історичному аспекті – з погляду на Другу світову війну – можна згадати Директиву – наказ № 227 «О мерах по укреплению дисциплины и порядка в Красной Армии и запрещении самовольного отхода с боевых позиций» (или в просторечии «Ни шагу назад!»), яка мала на меті ліквідувати диструктивні настрої у військах, підвищити рівень дисципліни та відповідальності командного складу. На початку великої преамбули Директиви сталін емоційно спростовував думку, ніби відступати можна довго, оскільки «країна в нас велика». Потім він описав і досвід ворога: в грудні 1941-го гітлер видав подібний «стоп-наказ», яким, зокрема, у вермахті формувалися штрафні роти.
В основному тексті документа йосип сталін вимагав наведення в армії «суворого порядку та залізної дисципліни», знімати з посад і судити командирів будь-якого рангу, які допустили відступ військ без наказу вищого командира. Для кожного військовослужбовця оголошували вимогу — ні кроку назад без наказу командування. Панікерів і трусів наказувалося знищувати на місці.
Додаймо й те, що загальна кількість особового складу Червоної армії, яка отримала вирок судів за невиконання цього наказу, становила 994 300 осіб, 436 600 із якихвирушили до місць позбавлення волі після винесення вироку. Отже, говорити про те, що цей документ містив пропозиції для військового командування діяти певним чином в певній обстановці не доводиться. Отже, директива сталіна про заборону відступати мала прямий вплив на порядок в тогочасній армії, на її керівництво та накази підпорядкованих головнокомандувачу військових начальників. Зазначи й те, що далеко не весь текст даної директиви був публічно (офіційно) оприлюднений у повному обсязі. Цей документ був повністю розсекречений та опублікований лише наприкінці 1988 року.
Сьогодення. Якщо говорити про сьогодення, то наказом № 55 від 20.01.2004 року «Про затвердження інструкції з оформлення документів в системі МВС України» надаються наступні визначення нормативним актам, які обов’язкові для виконання не лише співробітниками з системи МВС, а й є обов’язковими для Національної гвардії України. Розпорядження – документ, що видає одноосібно керівник організації, установи, а також керівник колегіального органу державного управління для виконання оперативних завдань. Вказівка – правовий акт, який видає орган державного управління, переважно з питань інформаційно-методичного характеру, а також із питань, повʼязаних з організацією виконання наказів, інструкцій, інших актів зазначеного та вищих органів управління. У вказівці висвітлюються дії оперативного, разового характеру, які необхідно виконати. В кожному її пункті необхідно назвати запропоновані дії, строки виконання та виконавців. В останньому пункті необхідно слід вказати осіб, на яких покладається контроль за виконанням вказівки.
Наказ – основний розпорядчий документ, що видає керівник підприємства, установи, організації на основі єдиноначальності і містить індивідуальні приписи або правові норми з питань внутрішньоорганізаційної діяльності, адресовані підпорядкованим органам і працівникам. Специфікою кадрових наказів є відсутність терміну «Наказую». Вони укладаються без констатуючої частини й починаються зі слів: «Призначити», «Звільнити», «Відрядити».
Основною в наказі є резолютивна частина, в якій викладається суть документа. Вона починається словом «Наказую» і містить конкретні приписи щодо виконання завдань: визначено заходи для виконання поставлених у наказі завдань, виконавців цих заходів, їх права і обовʼязки, строки виконання, форми та методи роботи тощо.
Директивний документ. І наостанок, документ, який найбільше нас цікавить, – Директивний документ (франц. directive, лат. directives- спрямований, упроваджений), що містить обовʼязкові для виконання вказівки вищого керівного органу чи посадової особи.
Так, скажімо, цікавою для населення країни сьогодні директива Командувача Сухопутних військ від 19.09.2024 року № 116/2/1/21409, яка передбачає, що мобілізація можлива лише стосовно чоловіків з 25 до 49 років. Так, одне з видань доводило до відома українців наступну інформацію, що член комітету з нацбезпеки та оборони Верховної Ради, народний депутат Федір Веніславський підтвердив, що: «…після 50 років мобілізуватимуть лише тих, хто має дефіцитні військово-облікові спеціальності. Це відбуватиметься за окремим розпорядженнями Генерального штабу. «Це – загальна позиція військового керівництва», – уточнив він виданню. Народний депутат підтвердив, що в директиві командування Сухопутних сил є положення, яке обмежує мобілізацію чоловіків віком 50–60 років, хоча воно й не змінює вимогу діючого мобілізаційного законодавства, й чоловіки до 60 років все одно залишаються військовозобов’язаними. Але рішення про мобілізацію ухвалює Генеральний штаб з огляду на потреби війська.
Уточнимо, що діє сьогодні прийнятий Верховною Радою закон про заборону мобілізації обмежено придатних чоловіків до 25 років. Водночас, тут є декілька нюансів. Один із них – демобілізації за цим нормативним актом не підлягають особи, які станом на момент прийняття цього закону вже були мобілізовані до лав ЗСУ. Рішення про демобілізацію таких осіб депутати обіцяють прийняти окремим законом пізніше. Також у розмовах народних обранців звучить теза про призупинення призову чоловіків віком від 50 до 60 років без особливого розпорядження від Генштабу. У командуванні Сухопутних військ підтвердили, що врегулювали «деякі питання щодо призову». Водночас йогопредставники не уточнили, про які зміни йдеться та яких категорій військовозобов’язаних чи резервістів вони стосуються?
Таким чином, на сьогодні можна із впевненістю стверджувати, що директива в умовах воєнного стану знову набула найважливішого значення й піднялася в ієрархії нормативно-правових актів практично «до небес», адже вона, як зазначено в згаданому наказі системі МВС, є обов’язковою до виконання для всіх співробітників МВС, а також Національної гвардії України, й одночасно може стосуватись усього населення країни.
Висновки. Підсумовуючи зазначимо найперше, що директиви – обов’язкові вказівки лише для військових та військовозобов’язаних, ставлення до них в історичному аспекті суттєво змінилося (раніше директива підсилювалася прямими наказами). У сучасному війську, відповідно до діючого Уставу ЗСУ, діє принцип єдиноначальності, а це означає, що рішення вищестоящого начальника є обов’язковим до виконання для нищестоящого підпорядкованого військового. Директива – найзручніший інструмент для регулювання відносин у межах ЗСУ, адже коло питань, які останні можуть вирішувати та порядок їх прийняття (винесення) директив не визначено. й останнє, на будь-яку директиву можна накласти гриф «ДСК» і таким чином зробити її недоступною для загалу, незважаючи на визначальну значущість документа для населення країни. З іншого боку, військовий стан, військова таємниця, обороноздатність держави є найважливішими питаннями, які сьогодні стоять перед керівництвом держави, яке навіть у найтяжчих умовах при прийнятті рішень у першу чергу повинно керуватися принципом верховенства права, в основу якого покладено права і свободи людини, що, до речі, прямо передбачено Основним Законом України (ст. 3 Конституції).
Читайте також: Уніфіковано правила адміністративних процедур
Отже, коли директива стосується врегулювання відносин всередині лав ЗСУ, Національної гвардії та інших силових структур – це одне, але коли йдеться про населення цілої країни, то виправдати засекречення такого нормативного акту доволі складно. Так само відсутність діючого Закону про Закон саме в період дії військового стану, говорить не на користь авторитету такої держави, особливо в час, коли під загрозою дотримання прав людини, залишається актуальним питанням та проблемою, яка потребує негайного вирішення, адже саме в цьому законодавчому акті визначена та закріплена ієрархія законодавчих актів України та визначені інші важливі питання.
З іншого боку, керівництво Європейського Союзу та практика ЄСПЛ визначають як умову вступу України в ЄС: дотримання в діяльності правоохоронних та інших державних органів принципу верховенства права, який включає в себе здатність (можливість) об’єктивного спостерігача передбачити наслідки своєї поведінки, а для цього будь-яка особа повинна мати можливість ознайомитись з нормативними актами, які безпосередньо стосуються її прав та обов’язків.
Джерело: Юридичний вісник України
