Система прокуратури України в контексті реформування 2019 року: сучасний стан та перспективи розвитку

Микола Руденко, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, ветеран прокуратури України, спеціально для ЮВУ

Серед важливих законодавчих новел 2019 року слід насамперед виділити Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113- IX (далі — Закон № 113 — IX). Цим законодавчим актом були передбачені суттєві зміни насамперед до Закону України від 14.10.2014 р. №1697-VII «Про прокуратуру», які по-різному оцінені теоретиками і практиками. Основною метою вказаних законодавчих змін є створення передумов для побудови нової системи прокуратури України, діяльність якої має базуватися на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності.

Новації закону

Зокрема, згідно оновленої редакції ч. 1 ст. 7 Закону «Про прокуратуру», систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури.

А в разі потреби рішенням Генерального прокурора можуть утворюватися спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, на правах обласних прокуратур, на правах підрозділу обласної прокуратури, на правах окружних прокуратур, на правах підрозділу окружної прокуратури. Перелік, утворення, реорганізація та ліквідація спеціалізованих прокуратур, визначення їх статусу, компетенції, структури й штатного розпису здійснюється Генеральним прокурором.

Із наведеного видно, що на відміну від попередньої редакції цієї статті Генеральна прокуратура України відтепер стала Офісом Генерального прокурора, військові прокуратури ліквідуються, регіональним прокуратурам повернуто назву обласних, місцеві прокуратури стають окружними. Національна академія прокуратури України перетворюється на Тренінговий центр прокурорів України.

Раніше, відповідно до Закону № 198- VIII від 12.02.2015 року, в системі прокуратури України було створено Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (далі — САП), організацію якої новації Закону №113-IX майже не зачепили. Слід також нагадати, що в розвиток нормативних положень ч. 2 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», наказом Генерального прокурора № 99-шц від 21.12.2019 р. утворено Спеціалізовану прокуратуру у сфері нагляду за кримінальними провадженнями про військові злочини та у сфері оборонно-промислового комплексу (на правах департаменту у складі Офісу Генерального прокурора). Таким чином на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора на сьогодні діють дві спеціалізовані прокуратури: щойно вказана та САП.

Отже, сучасна система прокуратури України будується за принципами територіальності та спеціалізації, складається з двох підсистем (територіальних і спеціалізованих) та включає три ланки: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури. Таке твердження кореспондує з відповідними положеннями статей 7,8,10,12 чинного Закону України «Про прокуратуру». Ці законодавчі новели мають більш глибоку мету ніж може видатися на перший погляд. Адже де-юре це вже є нові органи прокуратури України, в які можна буде потрапити на прокурорську службу лише через спеціальний добір. Додамо, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур визначається окремим рішенням Генерального прокурора. Новий закон остаточно скасував у прокуратурі класні чини та формений одяг.

Насамперед виключно позитивним слід оцінити положення Закону № 113-IX стосовно права Генерального прокурора в разі необхідності створювати спеціалізовані прокуратури, адже це значно спрощує ситуацію в разі потреби нагального утворення спеціального органу прокуратури, особливо зважаючи на складнощі політичного характеру, або в період між сесіями, коли Верховна Рада України не проводить пленарних засідань, а відтак не можливе голосування за відповідні законодавчі зміни щодо системи прокуратури.

Трохи історії

Історія становлення інституту прокуратури свідчить, що на різних етапах його розвитку в прокурорській системі функціонували транспортні прокуратури (серед яких, окремі спеціалізовані прокуратури на морському, річковому, залізничному, повітряному транспорті, військові, природоохоронні та екологічні прокуратури, спецпрокуратури на особливо режимних об’єктах, трудові прокуратури, Прип’ятська спеціальна прокуратура, прокуратури з нагляду за додержанням законів у виправно-трудових установах.)

Автор цих рядків тривалий час очолював першу створену в УРСР (у 1990 році) міжрайонну природоохоронну прокуратуру та з практичного і теоретичного досвіду стверджував, у тому числі й на сторінках ЮВУ, про те, що утворення спеціалізованих прокуратур у системі органів прокуратури обумовлено об’єктивною закономірністю здійснення прокурорської діяльності у відповідних сферах правовідносин, що мають особливе значення для суспільства і держави й характеризуються тією специфікою, яка не може бути повною мірою засвоєна територіальними прокуратурами. Зберігаючи за останніми провідну роль і місце основного елементу прокурорської системи, спеціалізовані прокуратури доповнюють їхню роботу в тих сферах, де потрібен відповідний підхід до вирішення завдань прокурорської діяльності. Доводиться із сумом констатувати про ліквідацію в 2014 році тих же природоохоронних прокуратур, які сьогодні конче потрібні для зупинення екологічної катастрофи в нашій державі.

Принцип спеціалізації прокуратури як необхідність

Отже, принцип спеціалізації побудови системи прокуратури має знайти своє законодавче втілення серед засад діяльності прокуратури (у ст. 3 Закону України «Про прокуратуру»), адже виступає спеціальним проявом загальнотеоретичного принципу, відповідно до якого окремі прокуратури і прокурори спеціалізуються на виконанні обов’язків у відносно відокремлених предметних сферах, об’єднаних подібністю об’єкта правовідносин та/або спеціальною процедурою реалізації повноважень прокурорів.

Окружні прокуратури, які передбачені в системі прокуратури України, на сьогодні поки що не створені, їх повноваження продовжують здійснювати місцеві прокуратури, які також є новим явищем у прокурорській системі. Процес їх становлення супроводжувався двома тенденціями: по-перше, укрупненням об’єктів низової ланки системи прокуратури (районних, міських, міськрайонних прокуратур) шляхом їх об’єднання в місцеві прокуратури; по-друге, скороченням штатної чисельності прокурорів, які працювали на даному організаційному рівні органів прокуратури. В результаті в 2015 році було ліквідовано 638 районних, міжрайонних та міських прокуратур, натомість створено 155 зі 178 визначених у переліку Додатку до Закону України «Про прокуратуру» місцевих прокуратур. Територіальна юрисдикція решти (23) пов’язана з окремими районами та містами Донецької і Луганської областей та Автономної Республіки Крим.

Місцеві прокуратури: проблеми

Локальний рівень місцевих прокуратур у середньому охоплює п’ять адміністративнотериторіальних одиниць міського, районного, міськрайонного значення. Таким чином, законодавець відмовився від чіткого дотримання засади територіальності, побудувавши систему місцевих прокуратур фактично за окружним принципом. Такий підхід, з огляду на територіальну віддаленість осередку місцевої прокуратури від населення, судів, міськрайвідділів Національної поліції та інших об’єктів життєдіяльності, ускладнює доступ громадян до прокуратури, а також процес реалізації прокурорами покладених на них функцій і повноважень. Тому перелік та територіальна юрисдикція майбутніх окружних прокуратур має бути сформований з урахуванням нового адміністративно-територіального устрою України й мережі місцевих загальних окружних судів.

Слід зазначити, що на відміну від передумов утворення й ліквідації судів, що передбачено Законом України «Про судоустрій і статус суддів», Закон «Про прокуратуру» не передбачає передумов утворення і ліквідації прокуратур. На мій погляд, відповідні передумови, як стосовно судів, так і стосовно прокуратур, повинні співпадати. З огляду на це, вважаю за доцільне закріпити в ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» підстави для утворення чи ліквідації окружної прокуратури, якими мають визнаватися: а) зміна визначеної цим законом системи прокуратури; б) потреба поліпшити доступність правосуддя; в) необхідність оптимізації видатків Державного бюджету; г) зміна адміністративно-територіального устрою. При цьому потреба поліпшити доступність правосуддя має розумітися як потреба поліпшення територіальної доступності прокуратури для населення, а також взаємної доступності окружних прокуратур і судів. Таким чином, створення окружних прокуратур і місцевих загальних окружних судів має корелюватися між собою задля забезпечення ефективної їх взаємодії.

Крім того, така побудова окружних прокуратур знімає потребу в застосуванні різних підходів до організаційної структури цих прокуратур, передусім щодо визначення необхідності утворення в структурі окружної прокуратури таких підрозділів, як відділи. У свою чергу цим фактором зумовлюється специфіка розподілу обов’язків на сьогодні між керівним складом місцевої прокуратури та дислокації керівника, першого заступника й заступників керівника місцевої прокуратури.

Обласні прокуратури

У системі прокуратури України діють обласні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, Київська міська прокуратура. Обласну прокуратуру очолює керівник обласної прокуратури, керівник прокуратури Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, керівник Київської міської прокуратури, який має першого заступника та не більше трьох заступників.

У системі обласної прокуратури утворюються — підрозділи, управління та відділи (ст. 10 Закону України «Про прокуратуру»). Вказана правова норма підлягає уточненню, а саме після слів «обласні прокуратури» словосполученням «прирівняні до них прокуратури», адже прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, Київська міська прокуратура, не можуть бути обласними прокуратурами, а лише діють на правах обласних.

Звичайно, обласна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо окружних прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. Слід також зазначити, що утворення, перелік, територіальна юрисдикція, реорганізація та ліквідація обласних прокуратур (до речі, як і окружних), визначення їхньої компетенції, структури й штатного розпису здійснюється Генеральним прокурором. Проте такий законодавчий підхід, як утворення, реорганізація та ліквідація територіальних прокуратур Генеральним прокурором, видається недостатньо обґрунтованим, адже утворення, реорганізація, ліквідація системи територіальних прокуратур можлива лише шляхом внесення змін до Закону України «Про прокуратуру», що може позитивно вплинути на незалежність прокуратури, оскільки унеможливлюється ситуація, коли орган прокуратури ліквідовуватиметься виключно з позиції позбавлення від керівництва ним конкретною посадовою особою.

Офіс Генпрокурора чи ГПУ?

Незрозумілою виглядає й зміна попередньої назви Генеральної прокуратури України, тобто центрального апарату органів прокуратури, та яка існує в більшості європейських держав, на Офіс Генерального прокурора, котрий є органом прокуратури вищого рівня щодо обласних та окружних прокуратур. Мною не ставиться завдання піддати цю обставину подальшій критиці, зазначу при цьому лише такі важливі законодавчі положення, згідно яких Офіс Генерального прокурора (ОГП) організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури, забезпечує належне функціонування Єдиного реєстру досудових розслідувань та його ведення органами досудового розслідування, визначає єдиний порядок формування звітності про стан кримінальної протиправності й роботу прокурора з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури, а також здійснює управління об’єктами державної власності, що належать до сфери управління ОГП.

Офіс Генерального прокурора очолює Генеральний прокурор, який має двох перших заступників та заступників, а також заступника Генерального прокурора — керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (частини 1, 2 ст. 8 Закону України «Про прокуратуру»). Днем початку роботи ОГП, згідно окремого наказу Генерального прокурора, було визначено 2 січня 2020 року.

Говорячи про це, слід нагадати, що 17 березня цього року в Україні призначений новий Генеральний прокурор. І вперше в історії ним стала жінка — відома юристка Ірина Венедіктова. Це подання Президента про призначення нового Генерального прокурора на позачерговому засіданні парламенту підтримали 269 народних депутатів. Двома тижнями раніше, на позачерговому засіданні 5 березня Верховна Рада висловила недовіру й відправила у відставку попереднього очільника ОГП Руслана Рябошапку (263 «за»), котрий обіймав цю посаду з 29 серпня 2019 року та запроваджував дану реформу органів прокуратури, яка, звичайно, має бути продовжена, хоча й удосконалена.

Щодо військових прокуратур

Як уже було зазначено, в системі прокуратури України не передбачається військових прокуратур. Визнаний фахівець з організації прокуратури О. Баганець, слушну думку якого на сторінках ЮВУ слід підтримати, стверджує про шкідливість такого підходу в державі, де йде війна, де масово вчиняються злочини проти порядку несення військової служби (військові злочини), організацію і процесуальне керівництво розслідуванням яких повинні здійснювати саме військові прокурори, котрі мають досвід у розслідуванні цих специфічних злочинів у непростих умовах, що цивільні прокурори забезпечити не зможуть. Як відомо, функціонування військових спеціальних прокуратур — досить поширена практика: зокрема, вони існують у Данії, Польщі, Чехії, Румунії, Греції, Угорщині, Словаччині та інших європейських країнах. Отже, до цього питання законодавцю слід знову, як і в 2014 році, повернутися.

Вимагають конкретизації й нормативні положення щодо побудови САП. В Законі України «Про прокуратуру», вона вважається як самостійний структурний підрозділ Офісу Генерального прокурора, хоча де-юре САП становить собою окрему підсистему, на що вказує ч. 4 ст. 8-1 цього закону. Згідно з даною нормою до загальної структури САП входять центральний апарат і територіальні філії, які розташовуються в тих самих містах, в яких розташовані територіальні управління Національного антикорупційного бюро України (далі — НАБУ). Таким чином, про САП доцільно говорити не як про окремий структурний підрозділ Офісу Генерального прокурора, а як про самостійну антикорупційну підсистему в системі прокуратури України.

Статус САП

Звернемо увагу й на те, що САП організаційно і функціонально відокремлена від інших органів прокуратури, що пояснюються її особливим призначенням і прагненням законодавця гарантувати її незалежність. Проте таке виняткове становище Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, яке проявляється, наприклад, у тому, що вона розташовується в службових приміщеннях НАБУ, або службових приміщеннях Офісу Генерального прокурора (обласної чи окружної прокуратури), які розташовані окремо від інших службових приміщень ОГП (обласної чи окружної прокуратури), створює загрозу підриву засади єдності системи прокуратури України. Інакше кажучи, та обставина, що САП існує практично відокремлено (і не тільки територіально) від Офісу Генерального прокурора, є повним анахронізмом, враховуючі норми Закону «Про прокуратуру», де в ст. 1 чітко зазначено, що прокуратура України становить єдину систему. Отже, вдосконалення організації САП є цілком необхідним кроком, проте не шляхом надання їй повної автономії, а навпаки — повного підпорядкування її керівництва Генеральному прокурору.

Спірність положень Закону № 113-ІХ

Надто спірними є положення Закону № 113-IX, якими передбачено замість Національної академії прокуратури України (далі — Академія) утворити Тренінговий центр прокурорів України. Належного обґрунтування такої законодавчої новели я поки що не зустрічав, більше того, виконуючи обов’язки ректора Інституту Генеральної прокуратури України в далекому 2002 році, я був одним з ініціаторів її створення на базі цього інституту. Погодитися з ліквідацією Академії навряд чи варто, оскільки в ній був зосереджений потужний науковопедагогічний потенціал. З огляду на це, цілком обґрунтовано можна стверджувати, що роль Академії була значно ширшою, ніж суто здійснення тренінгів прокурорів. Тим паче, що у зв’язку з віднесенням у 2016 році прокуратури до складу органів правосуддя (як суміжного правового інституту), збереження Академії було б доцільним за аналогією з функціонуванням Національної школи суддів України, або об’єднанням у подальшому цих двох державних установ в єдину Школу (академію) правосуддя.

Включення норм, які стосуються прокуратури, до розділу VIII «Правосуддя» Конституції України свідчить про наближення прокуратури до судової влади, що покликано розв’язати проблему невідповідності невизначеного конституційного статусу прокуратури положенням ст. 6 Основного Закону, які закріпляють поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Разом із тим співвідношення прокуратури та судової влади залишається чітко не визначеним.

Замість висновку

Певною мірою усвідомлюючи дискусійність обговорюваної проблеми, вважаю за необхідне в підсумку зазначити, що сучасна система прокуратури України — категорія більш об’ємна, складає організаційно-структурну побудову своєї системи на засадах територіальності і спеціалізації зі стійких компонентів її функціонування. Тобто це цілісна сукупність одиниць (прокуратур), взятих як одне ціле, з єдиними завданнями, які детерміновані покладеними на них функціями. Впорядкованість та об’єднання органів прокуратури в єдину систему відбувається шляхом розподілу повноважень, встановлення взаємовідносин між її елементами, наявності субординаційних і координаційних зв’язків. Відтак, від ступеня раціональної її побудови залежатиме успішність здійснення прокурорами встановлених Конституцією України функцій прокуратури з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства і держави.

Джерело: Юридичний вісник України

Поділитися

Твітнути