Думка експерта
Три способи врятувати ООН, або Як позбавити рф права вето у Раді Безпеки?
Маріанна ФАХУРДІНОВА,
аналітик Центру «Нова Європа
Війна росії проти України вкотре засвідчила неспроможність ООН не тільки запобігати новим війнам, але й зупиняти вже розпочаті. Роботу організації, створеної свого часу для забезпечення миру і безпеки, паралізує держава, яка, за словами Президента України Володимира Зеленського, перетворила право вето в Раді Безпеки на право смерті. Вже похована багатьма експертами та науковцями, ООН викликає дедалі більше розчарувань й у пересічних громадян, які цілком справедливо запитують: «Чи потрібна нам взагалі така ООН?». Тож, чи можна розблокувати роботу Організації Об’єднаних Націй? У контексті України це питання звучить дуже конкретно: як позбавити країну-агресора права вето в Раді Безпеки ООН?
Подолати вето рф
Після окупації Криму росією та початку війни на Донбасі діяльність ООН в нашій країні здебільшого зводилася до гуманітарного реагування та допомоги з подолання наслідків агресії. З 2014 року Україна отримала через систему ООН понад 700 млн доларів, які були спрямовані на допомогу внутрішньо переміщеним особам та проекти розвитку. Водночас моніторингова місія Організації Об’єднаних Націй з прав людини, яка діє в Україні з того ж року, змогла зафіксувати чимало порушень прав людини на Сході України та в окупованому Криму, які доповнюватимуть доказову базу злочинів росії в Україні. Зрештою, політична залученість ООН обмежувалася лише резолюціями Генеральної асамблеї ООН (про територіальну цілісність України, права людини в Криму, мілітаризацію півострова тощо), які мають рекомендаційний характер.
Читайте також: Зібрані вже тисячі доказів воєнних злочинів рф на території України
Утім, не варто недооцінювати їхню важливість – резолюції ГА ООН, в яких чітко кваліфікується, що росія – агресор і здійснила окупацію певних українських територій, є підставою для позовів України до Міжнародного суду ООН, Міжнародного кримінального суду тощо. Можливість Організації Об’єднаних Націй вживати рішучіших дій (військових або у формі санкцій) для встановлення миру в Україні була обмежена правом вето держави-агресора в Раді Безпеки ООН. Зокрема, спроба введення миротворчого контингенту організації на Донбас та обов’язкова до виконання резолюція РБ ООН про негайне припинення повномасштабного вторгнення в Україну (від 25 лютого 2022) були поховані через те ж вето рф.
На сьогодні в Статуті ООН немає прописаної процедури виключення постійного члена Ради Безпеки з її складу, адже сам цей статут створювали під себе саме постійні члени Ради Безпеки ООН – країни-переможниці в Другій світовій війні та єдині визнані країни-володарки ядерної зброї. Тому Україні необхідно шукати інші, креативніші підходи позбавлення росії її впливу в ООН.
Сценарій 1. «Вирвати жало»
Стаття 27.3 Статуту ООН відкриває шлях до позбавлення росії права голосу в питаннях, пов’язаних із війною в Україні. Згідно з цією статтею постійний член РБ ООН, що є стороною спору, повинен утримуватися від голосувань щодо питань, які стосуються цього спору. Два основних застереження, які існують в Україні щодо процедури: 1) чи не будуть інші постійні члени РБ ООН проти такого прецеденту та 2) як юридично довести, що росія є стороною спору з Україною.
У першому випадку говорити про прецедент не доводиться. За 76 років існування ООН стаття 27.3 вже застосовувалася, втім, доволі нечасто – за різними даними, від 5 до 10 разів – і дуже давно, здебільшого між 1946 і 1951 роками, тобто на початку існування організації. Останній випадок відмови країни від голосування відповідно до цієї статті був у 1960 році, тобто 62 роки тому. Утім, тривале незастосування статті 27.3 не означає неможливість повернення до такої практики. Головне, щоб на це була політична воля. При цьому в більшості випадків члени Ради Безпеки підкорювалися цьому правилу добровільно.
Нагадаємо, інші країни вже двічі апелювали до того, що росія мала б утриматися, згідно зі статтею 27.3, від голосувань у питаннях, що стосувалися України, проте робили це вже після відповідних голосувань. Отже, для української сторони перемогою було би забезпечити застосування статті 27.3 напередодні голосування.
Що стосується іншого застереження – необхідність юридичного доведення наявності «спору» між Україною та Росією – можливо, саме воно було однією з причин тривалого неініціювання Україною застосування статті 27.3. Однак тепер в України є низка аргументів, якими можна обґрунтувати наявність «спору». По-перше, на відміну від резолюції ГА ООН 2014 року про територіальну цілісність України, резолюція 2022 року про агресію проти України містить чітке формулювання про те, що рф здійснила «агресію» проти України й обидві країни є сторонами «конфлікту».
По-друге, Україна подала до Міжнародного суду ООН два позови проти росії, що і є спором. І якщо в останньому позові «Україна проти росії» від 26 лютого 2022 року ще немає юрисдикційного рішення суду про те, чи він може його розглядати, то в першій великій справі «Україна проти росії» від 2017 року по суті встановлено, що суд має юрисдикцію розглядати дану справу, тобто спір існує і росія є його стороною.
По-третє, Україні, можливо, не варто вигадувати велосипед. Оскільки питання застосування статті 27.3 історично виникало неодноразово та викликало спротив з боку постійних держав-членів РБ Організації Об’єднаних Націй, ГА ООН ще в 1947 році заснувала спеціальну Тимчасову комісію, яка постановила, що спір виникає: «кожного разу, коли держава, яка виносить справу на розгляд Ради Безпеки, стверджує, що дії іншої держави щодо неї становлять порушення міжнародного зобов’язання або ставлять під загрозу (…) підтримання міжнародного миру та безпеки (…), а держава чи держави, які є суб’єктом цих звинувачень, оскаржують або не визнають факти, про які йдеться (…)». Зрештою, альтернативним варіантом є резолюція ГА ООН, яка попросила б Суд ООН ухвалити консультативний висновок (який не є юридично обов’язковим рішенням) щодо того, чи є росія стороною конфлікту та чи діє в цій ситуації стаття 27.3.
Сценарій 2. «Вигнати самозванця»
Інший потенційний шлях – виключення росії зі складу Ради Безпеки в принципі. Сьогодні цю ідею публічно декларує українська сторона, зокрема виголошує її постійний представник України при ООН Сергій Кислиця. Якщо читати букву Статуту Організації Об’єднаних Націй, то росії в РБ ООН немає взагалі, постійним членом РБ ООН є СРСР. росія фальсифікує своє членство в ООН та Радбезі? Далі поговоримо детальніше про звинувачення України. Головна ідея нашої сторони полягає в тому, що росія стала правонаступницею СРСР в ООН та в Раді Безпеки на основі усної домовленості, без жодного процедурного рішення або резолюції. Таким чином, можна говорити про те, що участь та голос росії в РБ ООН є неправомірними.
За усталеною практикою, нові країни, що з’явились після розпаду більшої країни на кілька нових або після злиття кількох країн в одну, вступали в ООН, за що голосувала Генеральна асамблея.
Через таку процедуру свого часу проходили Індія, Пакистан, Бангладеш, Чехія і Словаччина, країни колишньої Югославії, Руанда, Бурунді тощо. Через цю формальну процедуру перевступу мала би пройти після розпаду СРСР і рф. Натомість рішення про правонаступництво росії базується на основі листа президента РРФСР Бориса Єльцина від 24 грудня 1991 року до Генерального секретаря ООН про те, що росія продовжуватиме членство СРСР в ООН та РБ за підтримки країн СНД. Однак на момент подання листа жодного нормативного підтвердження такої підтримки не існувало.
Колись давно країни СНД дійсно ухвалили рішення про підтримку правонаступництва рф в ООН, але пізніше – у день підписання Алма-Атинської декларації, яка підтвердила припинення існування СРСР і визначила принципи взаємовідносин країн СНД.
Утім, Грузія та країни Балтії не були підписантами вказаної декларації, а Україна, зрештою, ніколи не ратифікувала Статут СНД. Тож формально не усі колишні республіки СРСР висловили свою підтримку правонаступництва рф в РБ ООН. Ба більше, жодного офіційного документа на рівні ООН прийнято не було.
В історії Організації Об’єднаних Націй уже був прецедент виключення одного постійного члена з РБ ООН та його заміни іншим суб’єктом. Свого часу, 27 жовтня 1971 року, Китайська Республіка (нині – Тайвань) була виключена з РБ ООН, а її місце посіла КНР. Генеральна асамблея ухвалила резолюцію про те, що тільки Китайська Народна Республіка є законним представником китайського народу і що членство в ООН в цілому і в РБ зокрема має перейти до КНР.
Для реалізації такого плану українська сторона могла би ініціювати резолюцію ГА ООН з проханням до Міжнародного суду ООН винести консультативний висновок (юридично не зобов’язуюче рішення) щодо того, чи законно росія перебуває в Раді Безпеки. Така резолюція могла би мати місце, якби за неї проголосувало більше 100 держав-членів ООН. Тоді вона матиме вагу й може бути розглянута Міжнародним судом. Однак тут варто враховувати усі ризики: росія вже 30 років була членом РБ ООН, і в разі її виключення постане питання щодо того, чи вважати чинними сотні рішень та резолюцій, за які голосувала рф?
Сценарій 3. «Заморозити членство»
В історії ООН траплялося кілька випадків, коли одночасно представники кількох політичних сил або режимів заявляли, що представляють свою державу: Афганістан 2021 р. (Талібан проти скинутого уряду), М’янма 2021 р. (хунта проти уряду національної єдності), Камбоджа 1997 р. (партії конкуруючих прем’єр-міністрів). Тоді на Генеральну асамблею покладалася відповідальність визначити, яка сторона є легітимною та може представляти свою державу? Однак траплялися випадки, коли ГА ООН відмовляла в повноваженнях державі, в якій при владі знаходився один легітимний режим. Так, наприклад, унаслідок засудження політики апартеїду в Південно-Африканській Республіці на початку 1970-х років Генеральна асамблея кілька років підряд відмовлялася прийняти повноваження делегації ПАР і таким чином не дозволяла державі брати участь у роботі асамблеї.
Дослідники ООН не дійшли згоди щодо легітимності такого рішення Генеральної асамблеї на початку 1970-х років, однак воно створило прецедент, яким Україна могла би скористатися сьогодні, апелюючи до того, що росія грубо порушує міжнародне право. Повноваження теперішнього представника росії в ООН були прийняті Генеральною асамблеєю минулого року, але згідно з правилами процедури асамблеї будь-яка країна-член Організації Об’єднаних Націй має право висловити заперечення проти цього представника. Тоді Комітет ООН з перевірки повноважень повинен буде доповісти щодо повноважень делегації рф, а Генасамблея – ухвалити остаточне рішення шляхом голосування. Наразі рф входить до комітету, держави-учасниці якого обираються на один рік на початку кожної сесії. Серед ризиків цього сценарію – брак належної підтримки серед держав-членів ООН; потенційний вихід росії з Організації у випадку заморожування її членства, що призведе до повторення сценарію Ліги Націй.
Як післяслово
Це далеко не всі сценарії, які можуть розблокувати роботу Організації Об’єднаних Націй. Серед можливих варіантів реформи РБ ООН, які озвучувалися впродовж останніх кількох десятиліть: позбавлення усіх членів Ради права вето (вигідно для України); надання постійних місць у РБ Індії, Бразилії, Німеччині, Японії; надання двох постійних місць Африканській групі (утім, реформа через доповнення згаданих країн необов’язково буде вигідна Україні); збільшення кількості непостійних членів тощо. Зрештою безпрецедентна агресія росії проти України має стати поштовхом для ООН, аби все-таки розпочати давно обговорювану реформу.
Джерело: Юридичний вісник України
