Думка експерта
Участь у програмі співфінансування як ефективний спосіб відновлення житлового фонду
Більшість багатоквартирних житлових будинків у населених пунктах нашої держави, в тому числі і в Києві, були збудовані та введені в експлуатацію ще в середині або наприкінці минулого століття. Звісно, що за ці роки технічний стан житлового фонду суттєво погіршився як через природні умови, так і через недбайливе ставлення до нього, викликане відсутністю коштів у мешканців-власників, нерозуміння ними відповідальності за власне майно, збереження з часів Радянського Союзу системи цінового регулювання в сфері житлово-комунальних послуг. Ліфтові системи, внутрішньобудинкові інженерні мережі багатоквартирних житлових будинків мають значний рівень зносу, а рівень енергоефективності не відповідає сучасним вимогам до енергозбереження, що, в свою чергу, має наслідком зростання потреб у коштах на утримання й експлуатацію спільного сумісного майна.
Василь Жмудінський
адвокат, кандидат юридичних наук
Олександр Мороз
заступник директора департаменту фінансів, начальник управління фінансів КМД
Одним зі способів, за допомогою якого співвласники багатоквартирних будинків у місті Києві можуть покращити технічний стан таких будинків, впровадити енергоефективні заходи, є участь у проведенні ремонтних робіт на умовах співфінансування з місцевого бюджету. Проте прийняття рішень про таку участь характеризується низькою активністю з боку співвласників будинків, що пов’язано, перш за все, з відсутністю необхідної та достатньої інформації в більшості співвласників багатоквартирних будинків про можливість залучення бюджетних коштів в якості джерела співфінансування.
У цій статті автори намагаються розкрити зміст програми співфінансування, яка запроваджена в м. Києві, описати основні проблеми, що заважають брати участь у ній та пропонують шляхи вирішення таких проблем.
Історія питання
На момент здобуття Україною незалежності право громадян на житло, належне використання і схоронність житлового фонду регулювалося нормами Житлового кодексу Української РСР, прийнятим ще в 1983 році. У зв’язку з прийняттям Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду» до Житлового кодексу були внесені зміни, якими житлові будинки (частини будинків), квартири були виокремлені в приватний житловий фонд. При цьому питання власності конструкцій власне багатоквартирних житлових будинків, внутрішньобудинкові мереж, місць загального користування, даху, підвалу, прибудинкової території, допоміжних будівель і споруд, призначених для обслуговування житлових будинків, урегульовано не було й вони залишилися в складі державного житлового фонду.
Стаття 184 Житлового кодексу Української РСР визначає, що фінансування затрат на експлуатацію та ремонт (поточний і капітальний) житлового фонду місцевих Рад народних депутатів здійснюється за рахунок коштів житлово-експлуатаційних організацій, а в разі недостачі цих коштів — за рахунок державного бюджету.
Тобто, незважаючи на запровадження інституту приватної власності у взаємовідносинах, пов’язаних із житловим фондом, вищенаведеними нормами житлового законодавства забезпечення поточного і капітального ремонті в житлових будинків, квартири в яких уже перейшли у приватну власність, мало здійснюватися за кошти житлово-експлуатаційних організацій, які залишилися балансоутримувачами цих будинків, а якщо коштів було недостатньо для оплати таких робіт, то фінансування відбувалося за бюджетні кошти. У той самий час поточний і капітальний ремонти майна будинків, що належали ЖБК, здійснювався за рахунок коштів членів кооперативів.
Читайте також: Застарілий житловий фонд реконструюють
Розвиток права приватної власності в житловому фонді продовжився в 2001 р. з прийняттям Закону України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» (далі — ОСББ), яким була запроваджена можливість для власників квартир і нежитлових приміщень багатоквартирного будинку організуватися в об’єднання для захисту своїх прав та виконання обов’язків щодо спільного утримання багатоквартирного будинку.
Закон України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку» (далі — Закон № 417-VIII) здійснив революцію у відносинах права власності в житловому фонді, зокрема й повністю змінив порядок утримання житлового фонду в Україні.
Із набуттям цим законом чинності приміщення загального користування (в тому числі допоміжні), несучі, огороджувальні та несучо-огороджувальні конструкції будинку, механічне, електричне, сантехнічне та інше обладнання всередині або за межами будинку, яке обслуговує більше одного житлового або нежитлового приміщення, а також будівлі і споруди, які призначені для задоволення потреб співвласників багатоквартирного будинку та розташовані на прибудинковій території, а також права на земельну ділянку, на якій розташовані багатоквартирний будинок і належні до нього будівлі та споруди та його прибудинкова територія були віднесені до спільної сумісної власності співвласників багатоквартирного будинку.
Відповідні зміни були внесені й до Цивільного та Земельного кодексів України. Відтепер відповідальність за утримання будинку як цілісного майнового комплексу з усіма допоміжними спорудами також і за його межами, а також земельною ділянкою, на якій вони розташовані, лежить на співвласниках багатоквартирного будинку, які самостійно, шляхом проведення загальних зборів, мають визначати, коли і в яких обсягах проводити поточний і капітальний ремонти належного їм спільного майна. А відповідальність породжує обов’язок. Витрати на утримання спільного майна повинні розподілятися між усіма співвласниками.
Із прийняттям Закону України № 417-VIII, колишні «ЖЕКи», які до цього були балансоутримувачами й відповідали за ремонт майна, набули статусу звичайних суб’єктів господарювання на ринку управителів житлово-комунальних послуг. Але зміна правових взаємовідносин через різні чинники не потягла за собою зміну свідомості співвласників, які не звикли нести відповідальність за «державне» майно, не звикли збиратися разом для прийняття спільних рішень. До того ж, незадовільний технічний стан житлового фонду, необхідність значних капітальних вкладень у застарілі будинки, не сприяє мотивації до взяття на себе відповідальності за таке майно.
Найбільш активні й відповідальні співвласники окремих багатоквартирних будинків, намагаючись навести лад зі своїм спільним майном, почали об’єднуватися й створювати ОСББ і таким чином отримали можливість акумулювати свої кошти та використовувати їх на утримання та ремонт спільного майна.
Читайте також: Новий Житловий кодекс може посприяти корупції у житловій сфері
Загалом згідно з інформацією, яка міститься на сайті департаменту житлово-комунальної інфраструктури КМДА, житловий фонд Києва налічує 11 602 багатоповерхових житлових будинки, в тому числі: створено 1 270 ОСББ, 898 діючих ЖБК, 8 384 будинків, що перебувають на обслуговуванні комунальних керуючих компаній.
На сьогоднішній день одним із ключових завдань у сфері житлово-комунального господарства м. Києва та й усієї України є необхідність запровадження ринкових, правових механізмів в управлінні майном спільної сумісної власності співвласників житлових будинків, що дасть змогу капітально відремонтувати житловий фонд, продовжити терміни його експлуатації, запровадити технології енергозбереження, особливо в будинках, збудованих у радянські часи, які довгий час перебували в складі державного житлового фонду. Адже нехтування своєчасним технічним обслуговуванням і ремонтом житлового фонду час від часу призводить, як ми спостерігаємо на прикладі інших міст нашої держави, до обвалу житлових споруд, наслідком чого є загроза життю та здоров’ю їх мешканців.
Зміст програми співфінансування
Із метою покращення технічного стану житлового фонду в місті Києві, залучення співвласників багатоквартирних будинків до управління належним їм майном спільної сумісної власності 22.12.2016 р. Київською міською радою прийнято рішення № 780/1784 (зі змінами та доповненнями) «Про затвердження Положення про співфінансування реконструкції, реставрації, проведення капітальних ремонтів, технічного переоснащення спільного майна в багатоквартирних будинках міста Києва» (далі — Програма співфінансування). Зміст цієї Програми полягає в тому, що співвласники багатоквартирних будинків, у разі необхідності проведення реконструкції чи капітального ремонту спільного майна таких будинків, можуть прийняти рішення про залучення коштів бюджету міста Києва до фінансування цих робіт на умовах співфінансування у певному відсотковому розмірі очікуваної вартості робіт.
Сьогодні в Києві близько 80% багатоповерхівок потребують комплексного капітального ремонту й запровадження такої Програми співфінансування стало важливим мотиваційним поштовхом для мешканців столиці, адже завдяки вказаній Програмі співвласники багатоквартирних будинків отримали реальну можливість змінити та покращити технічний стан своїх будинків шляхом проведення тих чи інших ремонтних робіт, фінансування яких здійснюється, в тому числі, частково й за кошти бюджету міста.
Проте наразі участь у Програмі співфінансування беруть здебільшого ОСББ та ЖБК, тобто ті будинки, співвласники яких уже організувалися й мають змогу накопичувати кошти дольової участі для співфінансування на рахунках своїми внесками. Кількість будинків-учасників Програми співфінансування, співвласники яких «не організувалися» та не об’єдналися і які досі обслуговуються комунальними керуючими компаніями, — незначна.
Основними причинами низької участі «неорганізованих» будинків у Програмі співфінансування є, перш за все, необізнаність чи недостатня обізнаність співвласників таких будинків про саму Програму співфінансування та труднощі, які виникають під час накопичення коштів співвласників для співфінансування певних робіт. Місцева влада через засоби масової інформації та шляхом розміщення інформаційних матеріалів на стендах, дошках оголошень постійно закликає киян об’єднуватися та брати участь у Програмі співфінансування з метою покращення умов проживання в своїх будинках, але через певні об’єктивні причини така інформація не завжди стає відомою саме тим співвласникам, будинки яких потребують першочергового ремонту.
Ми пропонуємо вживати додаткові, більш дієві заходи, спрямовані на адресне інформування мешканців Києва про можливість та необхідність участі в Програмі співфінансування наступним чином. Представники органів місцевої виконавчої влади повинні забезпечити постійне проведення інформаційно-роз’яснювальних заходів серед співвласників будинків про їх відповідальність за технічний стан їхнього спільного майна, перспективи його покращення, вигідність запровадження енергоощадних технологій та можливість реалізації цих перспектив через участь у Програмі співфінансування.
На нашу думку, такі інформаційно-роз’яснювальні заходи мають відбуватися безпосередньо за адресами місцезнаходження житлових будинків як у робочі, так й у вихідні дні із завчасним повідомленням мешканців про плановану зустріч та порядок денний за декілька днів, обов’язково розміщуючи відповідне оголошення в загальнодоступному місці при вході до кожного під’їзду багатоквартирного будинку.
Саме такі «виїзні» заходи інформування мешканців столиці про Програму співфінансування бачаться найбільш ефективними, оскільки в процесі зустрічі співвласники будинку зможуть отримати вичерпну інформацію безпосередньо від представників районної державної адміністрації. Позитивним також є й те, що в ході таких зустрічей можуть обговорюватися й інші питання, пов’язані зі сферою житлово-комунальних послуг, підвищуватися обізнаність мешканців про законодавство, правила і норми, які діють у цій сфері.
Крім того, у місцевих районних державних адміністраціях доцільно запровадити постійно діючі консультації, які б не тільки інформували мешканців столиці про Програму співфінансування, але й навчали б людей, які бажають створити ініціативні групи, правильно складати та оформлювати необхідні документи. Не виключено, що для багатьох таких ініціативних груп ці консультації стали б першими кроками у створенні ОСББ та взятті на себе відповідальності за утримання власного майна.
Як згадувалося вище, ще однією причиною низької участі «неорганізованих» будинків у програмі співфінансування є труднощі з накопиченням коштів для участі у співфінансуванні Так, згідно з умовами Програми співфінансування, співвласники будинку зобов’язані внести певну частину своїх коштів на казначейський рахунок управління житлово-комунального господарства районної державної адміністрації для розрахунку з підрядником робіт. Відповідно, перед співвласниками «неорганізованих» будинків постає питання, яким чином накопичувати кошти, якщо, на відміну від ОСББ та ЖБК, у них немає свого загального банківського рахунку. Можна припустити, що накопичення таких коштів може здійснювати один чи декілька співвласників, яких виберуть на зборах, отримуючи готівкові чи безготівкові кошти від інших співвласників, однак такий спосіб накопичення коштів не завжди є дієвим, оскільки в деяких мешканців будинку можуть виникнути сумніви в добросовісності осіб, які збиратимуть такі кошти, що пов’язано із наявними випадками вчинення шахрайських дій в аналогічних ситуаціях.
У власному практичному досвіді ми реалізували інший спосіб накопичення коштів співвласників, який є досить прозорим та відкритим, проте також має певні перепони для широкого застосування. На зборах співвласників будинку було прийняте рішення про те, що накопичення коштів співвласників буде відбуватися безпосередньо на казначейському рахунку замовника робіт (управління житлово-комунального господарства районної державної адміністрації), на який кожний зі співвласників перерахує суму коштів, визначену на зборах. Співвласники будинку на власний вибір самостійно в касі банку чи в безготівковій формі перераховували свою частину коштів на казначейський рахунок.
Такий спосіб накопичення коштів співвласників є прийнятним та зрозумілим для більшості мешканців будинків, однак він не дає впевненості щодо накопичення коштів всіх співвласників у повному обсязі, оскільки може виникнути ситуація, коли окремі співвласники відмовляться від перерахування своєї частини коштів, а інструментів контролю за своєчасністю і повнотою сплати та впливу, в разі виникнення такої ситуації, інші співвласники будинку не мають. Крім того, ведення обліку руху коштів по рахунку та облік повноти внесення внесків співвласниками ляже на працівників замовника й створить певне додаткове навантаження на них.
Щоб позбавити «неорганізованих» співвласників будинків тягаря з організації та контролю за накопиченням коштів співвласників для участі в Програмі, дієвим способом може стати уповноваження співвласниками комунальної керуючої компанії як управителя майна співвласників включати всім співвласникам квартир та нежитлових приміщень будинку в рахунки за послуги з управління суми внеску на капітальний ремонт будинку, яка підлягає сплаті для участі в Програмі співфінансування, як це передбачено п. 8 ч. 4 ст. 8 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».
Позитивним є те, що в такому разі може застосовуватися «розстрочення» сплати внеску кожним зі співвласників — вони матимуть змогу сплачувати внесок як одним платежем, так і декількома щомісячними платежами в рівних сумах, наприклад протягом одного року, що значно полегшить фінансовий тягар для мешканців з невисоким рівнем доходів.
Запропонований спосіб накопичення коштів співвласників значно б спростив цю процедуру, адже перерахування грошових внесків співвласниками відбувалося б у такому ж звичному порядку, як і щомісячна сплата комунальних платежів, був би забезпечений контроль за повнотою й своєчасністю перерахування співвласниками своїх коштів, сума щомісячної сплати не виглядала б надто великою, що було б зручним для більшості мешканців будинків, а головне — виключало б будьяке залучення до цього процесу інших співвласників та унеможливило б вчинення окремими недобросовісними співвласниками протиправних дій щодо заволодіння такими коштами мешканців будинку.
Проте реалізація саме цього способу вимагає дотримання певних умов, а саме — попереднє прийняття співвласниками рішення про визначення управителя будинку та надання такому управителю доручення щодо накопичення внесків на проведення капітального ремонту будинку. Перешкодою тут стає небажання комунальної керуючої компанії виконувати таке доручення з мотивів того, що це не передбачено Типовим договором про надання послуги з управління багатоквартирним будинком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 5 вересня 2018 року № 712, хоча Закон України «Про житлово-комунальні послуги» і Правила надання послуги з управління багатоквартирним будинком, затверджені цією ж постановою уряду, містять прямі норми з цього приводу.
Ще однією проблемою, яка стала суттєвою перешкодою для співвласників «неорганізованих» будинків для участі в Програмі співфінансування є труднощі, пов’язані з прийняттям на зборах співвласників відповідних рішень з даного приводу. Так, п. 5 ч. 2 ст. 10 Закону № 417-VIII визначено, що до повноважень зборів співвласників належить прийняття рішень з усіх питань управління багатоквартирним будинком, у тому числі про проведення поточного і капітального ремонтів, реконструкції, реставрації, технічного переоснащення спільного майна багатоквартирного будинку та визначення підрядників для виконання таких робіт.
Частиною 6 ст. 10 зазначеного вище закону передбачено, що такі рішення вважаються прийнятими зборами співвласників, якщо за них проголосували власники квартир та нежитлових приміщень, площа яких разом перевищує 75 відсотків загальної площі всіх квартир та нежитлових приміщень багатоквартирного будинку. Отже, для участі в Програмі співфінансування щодо проведення капітального ремонту, реконструкції спільного майна багатоквартирного будинку, співвласники повинні прийняти на загальних зборах відповідне рішення, за яке мають проголосувати власники квартир та нежитлових приміщень, площа яких разом перевищує 75 відсотків загальної площі всіх квартир та нежитлових приміщень багатоквартирного будинку. Однак досить часто під час проведення таких зборів трапляються випадки, коли прийняти необхідне рішення про участь у Програмі співфінансування проблематично, оскільки неможливо навіть забезпечити участь на зборах власників квартир та нежитлових приміщень, площа яких разом перевищує 75 відсотків загальної площі, вже не говорячи про їх одностайну підтримку проекту співфінансування; труднощі виникають також і з проведенням у встановлений законодавством строк письмового опитування співвласників, які не взяли участь у зборах.
Здебільшого причиною цього є те, що окремі співвласники мають інше місце постійного проживання, в тому числі й за межами України і не завжди з ними підтримується комунікація, відповідно вони не беруть участі в зборах особисто чи через своїх представників. Такі обставини мають наслідком те, що більша частина співвласників будинку, яка виявила бажання взяти участь у Програмі співфінансування і тим самим покращити умови проживання в будинку, стають «заручниками ситуації», коли навіть приймаючи рішення на зборах більшістю, все одно не можуть набрати необхідну кількість голосів для схвалення потрібного рішення.
Вирішенням цієї проблеми може бути внесення змін до механізму прийняття рішень зборами співвласників. Наприклад, це може бути застосування принципу мовчазної згоди щодо співвласників, які не з’явилися на загальні збори та не направили свого представника для участі в них. Таким власникам може надаватися згодом певний період (14 календарних днів) для висловлення своєї незгоди з прийнятим зборами рішенням. Рішення зборів у такому разі набуватимуть чинності після ознайомлення з попереднім протоколом усіх співвласників, які не з’явились на збори, по закінченню зазначеного терміну. На нашу думку, застосування принципу мовчазної згоди в голосуванні суттєво полегшить і спростить співвласникам процес прийняття важливих для будинку рішень на загальних зборах.
Значимість програми співфінансування
Зазначу й те, що діюча нині в столиці Програма співфінансування капітальних ремонтів, реконструкції спільного майна у багатоквартирних будинках має як прихильників, так і критиків. Деякі такі критики вважають, що запровадження даної програми не призвело до очікуваного результату, спрямованого на відновлення та покращення технічного стану в більшості багатоквартирних будинках Києва, адже участь у зазначеній програмі характеризується низькою активністю і то здебільшого одних і тих же будинків, а інші багатоповерхівки залишаються в такому ж занедбаному стані, як і були, й надалі продовжують руйнуватися, а майно зношуватися.
Тому, на їхнє переконання, одним зі способів покращення умов проживання, зокрема в «неорганізованих» будинках, є прийняття Київською міською радою Рішення № 1241/1282 від 27.05.2021 р. «Про затвердження Комплексної цільової програми підвищення енергоефективності та розвитку житлово-комунальної інфраструктури міста Києва на 2021—2025 роки», якою, поряд з чинною Програмою співфінансування, передбачено 100-відсоткове фінансування проведення капітальних ремонтів, реконструкції спільного майна, в тому числі й у багатоквартирних будинках за рахунок коштів бюджету м. Києва. Розробники цієї Комплексної цільової програми вважають, що її запровадження забезпечить надійне функціонування і подальший розвиток житлово-комунальної інфраструктури столиці на засадах енергозбереження та енергоощадності, задоволення потреб споживачів у житлово-комунальних послугах належного обсягу і якості, захисту прав та інтересів власників житла.
Можна припустити, що впровадження зазначеної програми дійсно матиме важливе соціальне значення для тих мешканців міста, які зможуть скористатися бюджетними коштами, не роблячи при цьому власного внеску, і тим самим покращити технічний стан свого спільного майна в будинках. Однак, незважаючи на благородну мету, з якою таку програму було прийнято, вона містить і певні суперечливі моменти. Як правило, перелік будинків для проведення ремонтів без фінансової участі мешканців формується за ініціативою депутатів Київської міської ради, і мешканці дізнаються про включення свого будинку до програми ремонту вже по факту. Тобто ними не скликаються збори, не приймаються відповідні рішення, не здійснюються реальні дії по управлінню своїм майном. Звичайно, що задля «дотримання законності» з часом збори все ж таки збираються і згода на проведення ремонтів співвласниками надається, але такі збори вже не є першоджерелом волевиявлення громадян, їх ініціативою й розумінням своїх обов’язків щодо їх майна.
Таким чином, окремими заходами цієї Комплексної цільової програми нівелюється одна з основоположних засад конституційно-правових відносин в Україні — відносини у сфері власності. За відсутності фінансової участі мешканців в утриманні належного їм майна (багатоквартирного будинку), в них не виникає відчуття відповідальності за нього. Конституційна норма «власність зобов’язує» втрачає свій сенс.
Це означатиме, що у власників квартир і нежитлових приміщень багатоквартирного будинку не виникне усвідомлення організуватися в об’єднання для захисту своїх прав та виконання обов’язків щодо спільного утримання багатоквартирного будинку, оскільки в цьому не буде необхідності, адже доля ремонту їхнього спільного майна вирішена місцевим депутатом, і буде здійснюватися не за кошти мешканців, а за рахунок бюджету Києва. Частими є приклади, коли вже через короткий час після ремонту, майно знов ушкоджується вандалами, але мешканцям байдуже до цього, оскільки власних коштів на ремонт вони не витрачали.
Крім того, впровадження згаданих заходів Комплексної цільової програми призведе до відмови співвласників інших будинків від участі у Програмі співфінансування, яка успішно функціонує з 2016 року, втрату довіри до неї, чим сповільняться заходи щодо відновлення технічного стану житлового фонду в цілому, бо співвласники будинків будуть зацікавлені саме в «безкоштовному» ремонті, який створює більше навантаження на бюджет міста.
На нашу думку, наявність Програми співфінансування в тому форматі, в якому вона функціонує нині, є важливішим для суспільства, ніж ремонт житлового фонду без фінансової участі співвласників за ініціативою депутатів, адже важливість Програми співфінансування полягає не лише в тому, що співвласники будинків отримали можливість залучити бюджетні кошти для капітального ремонту спільного майна, але і в тому, що вони згуртувалися задля участі в цій програмі, спільно прийняли узгоджене рішення щодо видів робіт, їх кошторису, способу накопичення коштів. Програма співфінансування сприяє підвищенню громадянської свідомості суспільства, дисциплінує мешканців будинку дбайливо ставитися до власного спільного майна, відремонтованого, в тому числі частково і за їхні кошти, чого не буде в разі, коли рішення за них приймають інші.
Джерело: Юридичний вісник України
