Думка експерта
Земельна реформа і конституційність
Олександр ПОЛІВОДСЬКИЙ,
адвокат, партнер Правничої фірми «Софія»,
кандидат юридичних наук, доцент
Аргументи проти земельної реформи, яка їх перспектива в Конституційному Суді України?
Менше двох місяців залишилося до скасування мораторію щодо обігу земель сільгосппризначення. Як відомо, 1 липня вступає в силу Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 р. № 552-IX (надалі — Закон № 552-IX). При цьому інтенсивна розробка законодавчої бази щодо ринку земель триває. Так, 28-го квітня цього року прийнято законопроект № 2194, який стосується земельного дерегулювання, на черзі проект № 2195, який стосується проведення електронних аукціонів з відчуження та надання в оренду земельних ділянок, продовжується робота над іншими проектами в цій сфері.
Нагадаємо, базовий для земельної реформи Закон № 552-IX пропонує поетапне запровадження ринку землі з певними обмеженнями. Спочатку право набувати землі сільгосппризначення в обсягах до 100 га матимуть тільки громадяни України, юридичні особи, учасниками яких є громадяни України, а також держава, територіальні громади, державні й комунальні підприємства. Банки зможуть брати таку землю в іпотеку. Після 1 січня 2024 р. обмеження в 100 га скасовуються, але максимальне обмеження в 10 тисяч гектарів зберігатиметься. Крім того, передбачається проведення референдуму з питання щодо прав іноземців на землю в Україні (дата не вказана).
Однак, конституційність наведеного закону поставлена під сумнів: дві групи народних обранців подали в КСУ конституційні подання — одне за підписом 48-ми народних депутатів від 4 травня 2020 р., а інше направили 53 народних депутати 14 травня того ж року, які наразі об’єднані в одне провадження. Автори подань вважають, Закону № 552-ІХ неконституційними.
Чим обґрунтовуються такі вимоги, які їх аргументи?
Провівши аналіз обох подань, залишивши поза увагою посилання на порушення порядку голосування за закон, можна згрупувати головні аргументи наступним чином. Аргумент перший: парламент перевищив свої повноваження, оскільки питання власності на землю має вирішуватися на референдумі. Заявники вважають, що варто виходити зі ст. 13 Конституції України, з якої слідує, що «Лише Український народ наділений правом приймати рішення про розпорядженн я таким об’єктом права власності, як земля, а не Верховна Рада України, яка таким повноваженням не наділена». Підписанти переконані, що при прийнятті закону депутати «не з’ясували бачення носія суверенітету щодо можливості, порядку і способу набуття індивідуального права власності на землю». Така думка підкріплюється посиланням на Декларацію про державний суверенітет 1990 р. та Акт проголошення незалежності 1991 р., який затверджений референдумом 1 грудня 1991 р., де містяться положення, що згодом перенесені до Конституції України (йдеться про ст. 13). Ці норми, на думку депутатів, «не можуть бути змінені або скасовані без проведення всеукраїнського референдуму».
Аргумент другий: власниками земель сільськогосподарського призначення можуть бути виключно громадяни України. Заявники вважають, що «продаж землі без забезпечення конституційних прав кожного громадянина… без прийняття відповідних законів… є злочином проти держави і проти її громадян».
Аргумент третій: референдум не може бути проведений. Заявники вважають, що норма статті 130 ЗК України, нова редакція якої викладається в Законі № 552-IX, суперечить Конституції України щодо порядку проведення референдуму: «такий референдум взагалі не може бути проведений», а запропонована правова конструкція цієї статті «нівелює владу Українського народу».
Аргумент четвертий: положення Закону № 552-IX щодо викупу земель, права постійного користування є неконституційними. Йдеться про зміни, згідно яких фермерським господарствам надається право викупу земель, що надавалися на праві постійного користування для заснування фермерського господарства. Аргумент п’ятий: закон містить неврегульованості, суперечності з іншими положенням законодавства, надає невиправдану перевагу певним суб’єктам права, не відповідає принципу правової визначеності, загальним приписам Конституції України та легітимній меті.
В обґрунтування наводяться такі міркування: закон «не містить переліку документів, які можуть підтверджувати походження коштів», «не враховує положення частини третьої і восьмої статті 128 Земельного кодексу України», законом «не встановлено порядку здійснення перевірки дотримання набувачем земельної ділянки такого обмеження, особи, уповноваженої здійснювати перевірку». Зазначається також про те, що проектом закладається нерівність перед законом суб’єктів права власності, зокрема, та надається невиправдана перевага банкам на земельному ринку.
Немає сумнівів, що над цими поданнями працювали кращі юристи України, які підсумували та формалізували всі суспільні та політичні запити щодо такої позиції, сформулювали доводи й максимально можливо перевели їх у процесуальний вимір. Відтак із формальної точки зору такі аргументи проти ринку землі можна вважати головними і базовими, можливо, остаточними в дискусії щодо ринку землі. Конституційний Суд України має дати їм оцінку, спростувати або підтвердити такі судження. За наслідками розгляду Закон № 552-IX може бути визнаний неконституційним повністю чи в певній частині або в поданнях може бути відмовлено.
Варто зауважити, що розгляд справи Конституційним Судом України передбачає не стільки буквальне тлумачення Основного Закону, але також і врахування цінностей, ідей, доктрин та концепцій, відображенням яких є Конституція України. Крім того, при розгляді такої справи беруться до уваги обставини, які мають місце на момент розгляду справи та історія розвитку питання, наслідки прийняття відповідного рішення, а також міжнародний досвід.
У зв’язку з цим, варто звернути увагу на низку важливих аспектів, які, на нашу думку, підлягають врахуванню при розгляді наведених доводів. Щодо першого аргументу про перевищення парламентом своїх повноважень. Посилання підписантів на статтю 13 Конституції України варто визнати цілком виправданим, її зміст вказує на те, що земля належить народу України, від імені якого діє держава. Однак, правам на землю присвячена також ст. 14 Основного Закону, яка гарантує право власності на землю громадян та юридичних осіб. Іншими словами, наведені статті виглядають як такі, що суперечать одна одній. Саме ця суперечність стала приводом для бурхливих дискусій та зумовила конституційні подання, саме цю суперечність має вирішити Конституційний Суд України.
Слід врахувати, що право власності на землю на сьогодні існує в трьох формах: 1) приватна (власність фізичних та юридичних осіб приватного права), 2) державна та 3) комунальна, тобто власність громад. Суб’єктом права власності щодо земель державної власності дійсно є держава, яка діє від імені Українського народу. Відповідно, думка про те, що на референдумі варто визначитися, на підставі яких засад держава має розпоряджатися землями державної власності, є слушною. Дійсно, питання приватизації, оренди чи розпорядження землями державної або комунальної власності становлять суспільний інтерес, часто характеризуються як корупційні, ця проблема може бути подолана через звернення з певними питаннями до Українського народу, який може висловитися щодо цього на референдумі, а наслідки референдуму можуть втілитися в змінах до законодавства.
Разом з тим, слід взяти до уваги, що після паювання земель колективної власності право приватної власності на землі сільгосппризначення законно набули до семи мільйонів громадян України. Такі права на сьогодні визнаються та ніким не оспорюються. При цьому відчуження таких земель, повноцінне розпорядження ними заблоковане по причині мораторію, який, між іншим, запроваджений законом, але не референдумом. Відповідно, твердження про те, що власники можуть розпоряджатися належним їм майном лише після референдуму, виглядає суперечливо, оскільки це означає нівелювання, заперечення та нехтування самої ідеї права власності як такої. Іншими словами, посилання на суверенітет, територіальну цілісність та волю Українського народу, стосується всієї території України, публічного інтересу, однак у межах території України існують землі як державної, так і приватної власності. Право розпорядження останніми пов’язане з приватними інтересами кожного конкретного власника й не може обмежуватися на засадах дискримінації чи свавілля.
Важливою у зв’язку з наведеним є справа «Зеленчук і Цицюра проти України» (2018) та «Антоненко та інші проти України» (54 заяви, 2020 р.), в яких Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), визнав, що чинний в Україні мораторій є порушенням статті 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка гарантує право вільного володіння майном, що включає право розпорядження ним. Ці рішення є джерелом права для суду України (ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»), що слід враховувати, оскільки це важливо для правозастосування.
Щодо другого аргументу про те, що власниками землі можуть бути виключно громадяни України. Не підлягає сумніву, що права громадян України у сфері прав на землю мають захищатися та забезпечуватися. Однак Конституція України не містить положень, які б прямо і беззаперечно встановлювали, що виключно держава або виключно громадяни України можуть мати право власності на землю. Навпаки, стаття 14 Конституції України, як зазначалося вище, містить гарантії прав власності на землю для громадян та юридичних осіб. При цьому ст. 26 Основного Закону надає іноземцям рівні права з громадянами України, крім виключень, які встановлюються законом. Варто зважити на те, що іноземці в Україні на сьогодні вже можуть набувати права на землю несільськогосподарського призначення (з певними обмеженнями). Іноземний досвід теж говорить про те, що іноземцям надається право власності на землі сільгосппризначення, однак з певними обмеженнями та умовами (Польща, Угорщина, Болгарія та інші). Встановлення таких обмежень — повноваження парламенту. Саме він згідно Конституції має визначити межі, в яких іноземці, іноземні компанії, в тому числі банки, можуть набувати прав на землю.
Щодо третього аргументу про неможливість проведення референдуму. Нагадаємо, зміни до статті 130 Земельного кодексу України, які вносяться Законом № 552-IX, встановлюють, що набуття права власності на земельні ділянки сільгосппризначення іноземцями або заснованими ними юридичними особами, може здійснюватися виключно з дня та за умови схвалення такого рішення на референдумі.
Дійсно, на момент звернення до Конституційного Суду України не існувало закону про референдум. Відтак були підстави говорити про те, що такий референдум провести неможливо. Однак 26 січня 2021 р. Верховна Рада України усунула цю проблему, прийнявши Закон України «Про всеукраїнський референдум» № 1135-IX. Відповідно, правова та інституційна можливість проведення референдуму існує. Що ж стосується змісту питань, які можуть бути винесені на референдум, то тут варто погодитися із заявниками: предметом референдуму можуть бути не всі та не будьякі проблеми. Так, не можуть виноситися на референдум питання «що скасовують чи обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх реалізації» (п. 2 ч. 2 ст. 3 названого закону). Право власності на землю гарантується ст. 14 Конституції України, ЦК України та низкою законів, відповідно, воно не може бути предметом референдуму. Відтак, з цим аргументом заявників можна погодитися. Однак складається враження, що таке обґрунтування заявників виглядає всупереч заявленій позиції, чи не так?
Щодо четвертого аргументу про неконституційність положення про викуп земель постійного користування, то право постійного користування дійсно є складним та дискусійним у правозастосуванні, проблемним для судової практики, про що свідчать триваючі фахові обговорення найвищого рівня. Разом із тим проекти щодо цієї важливої теми перебувають на розгляді Верховної Ради України, прикладом чого може слугувати законопроект № 5385, яким цей інститут пропонується взагалі вилучити із законодавства України. Вочевидь, певні законодавчі зміни щодо цього права варто очікувати. Однак слід врахувати такий важливий аспект: власником землі, яка передана в постійне користування, є держава або територіальні громади. Відповідно, неконституційність цих положень мала б обґрунтовуватися посиланнями на інші положення Основного Закону або на певні базові беззаперечні ідеї. У будь-якому випадку Конституційний Суд має повноваження визнати закон у цій частині неконституційним. Як би там не було, слід зважати, що це питання має досить опосередковане відношення до скасування мораторію, що покладене в основу Закону № 552-ІХ.
Щодо п’ятого аргументу про суперечність окремих норм Закону № 552-ІХ Конституції України та іншим законам. У даному випадку слід враховувати, що компетенція Конституційного Суду України при розгляді такого роду справ обмежена лише питанням конституційності законів або їх окремих положень (ст. 8 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Відповідно КСУ не може розглядати колізії законів, не вирішуватиме проблему неврегульованості та заповнення прогалин у законах, такі повноваження має виключно парламент України. Конституційний Суд України, виходячи з ідей конституціоналізму, найймовірніше, виходитиме з того, що Основний Закон має універсальне значення для правового регулювання, відтак проголошені в ньому права людини не можуть скасовуватися або обмежуватися у зв’язку з відсутністю належного законодавства. Не виключено, що до Конституційного Суду України можуть бути направлені й нові конституційні подання щодо інших законів, які стосуються земельної реформи. Чи можна розраховувати на те, що аргументи щодо скасування земельної реформи будуть принципово іншими, ніж ті, які наведені у вказаних вище конституційних поданнях? Сумнівно.
У будь-якому разі, конституційні подання та викладені в них аргументи підлягають ретельному розгляду Конституційним Судом України, який має розрізнити всі складові кожного з доводів проти земельної реформи. При цьому розгляд такої справи може відбутися виключно відповідно до правил конституційного провадження, на що варто звернути увагу всім, хто цікавиться порушеною проблемою.
Разом із тим задля дотримання принципу правової визначеності питання конституційності Закону № 552-ІХ мало б бути вирішене до дати вступу його в силу. Адже застосування надважливого закону, щодо якого є сумнів у конституційності, може мати негативні наслідки.
Висновки:
1. Беззаперечно, земельна реформа має здійснюватися відповідно до Конституції України, а сумніви щодо конституційності базового для земельної реформи закону мають бути усунуті до вступу його в дію.
2. Усім, хто цікавиться порушеною проблемою та не є юристами варто знати, що Конституційний Суд України зобов’язаний діяти виключно відповідно до своїх повноважень і розглядати справу за встановленою конституційною процедурою.
3. Конституційний Суд України не розглядає питання щодо усунення суперечностей між різними законами чи заповнення прогалин у законах. Ця функція цілком покладена на Верховну Раду України.
4. Задля отримання правової визначеності доцільно було б завершити розгляд питання про конституційність Закону № 552-ІХ до вступу його в силу.
5. Важливим у вирішенні порушеної проблеми є також обізнаність та увага суспільства та формування усвідомленої громадської думки щодо цього важливого питання.
Джерело: Юридичний вісник України
