Думка експерта
Земельне законодавство України та правові цінності ЄС: коли настане гармонія?
Павло Кулинич,
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАНУ
Україна розпочала перемовини з Єврокомісією щодо умов набуття членства в Європейському Союзі. З нашого боку у таких перемовинах беруть участь спеціальні робочі групи, сформовані різними міністерствами і відомствами. Кілька робочих груп сформовані й Міністерством аграрної політики та продовольства України, зокрема, робоча група з розвитку сільського господарства та робоча група з розвитку сільських територій. Обидві ці робочі групи мають представити свої напрацювання щодо подальшого вдосконалення земельного законодавства України для забезпечення набуття Україною статусу члена ЄС.
Особливості права ЄС
Як відомо, особливість права Європейського Союзу полягає в тому, що воно не регламентує власне земельні відносини, а відносить їх регламентацію до компетенції держав-членів ЄС, оскільки системи землекористування в країнах Євросоюзу відрізняються значною специфікою. Такий висновок випливає з аналізу статті 12 Договору про функціонування ЄС. Відтак кожна з країн Європейського Союзу має свої особливі правові режими використання та охорони земель.
Водночас це не означає, що потреба в приведенні земельного законодавства України у відповідність з правом ЄС повністю відсутня. Насправді вона є дуже важливою. Адже в праві ЄС є правові акти, які хоча й не регулюють земельні відносини, проте регламентують загальні питання діяльності Союзу, які істотно впливають на характер правового регулювання таких відносин. До таких правових актів слід у першу чергу віднести Договір про функціонування ЄС 1963 р., який містить засадничі принципи функціонування Європейського Союзу, зокрема, принцип свободи руху товарів, капіталу та послуг, принцип свободи підприємництва, принцип недискримінації, а також Європейську хартію місцевого самоврядування, Зелену угоду ЄС тощо.
Про процес гармонізації законодавства
Слід відмітити, що гармонізація земельного законодавства України з правовими цінностями ЄС вже фактично розпочалася. Земельна реформа, яка здійснюється в Україні протягом останніх 30 років, також спрямована на приведення земельного законодавства у відповідність з європейськими правовими цінностями. В Україні вже здійснені багато важливих кроків у цьому напрямку. Так, зовсім недавно, у 2020–2022 роках, прийняті закони:
1) про обіг сільськогосподарських земель (від 31.03.2020 р., № 552-IX), яким запроваджений ринок таких земель;
2) про земельні аукціони (від 18.05.2021 р., № 1444-IX), який регламентує проведення прозорих електронних земельних торгів;
3) про дерегуляцію земельних відносин (від 28.04.2021 р., № 1423-IX), яким значна частина державних земель та повноважень органів державної влади щодо розпорядження ними передані територіальним громадам;
4) про планування використання земель (від 17.06.2020 р., № 711-IX) – яким запроваджене просторове планування територій;
5) про Національну інфраструктуру геопросторових даних (від 13.04.2020 р., № 554-IX), яким імплементована Директива ЄС 2007 р. INSPIRE;
6) про організації водокористувачів (від 17.02.2022 р., № 2079-IX), з прийняттям якого аграрії звільнені від бюрократії державних водогосподарських та інших організацій, що монопольно встановлювали високу вартість послуг на постачання електроенергії, постачання води для зрошення земель тощо, чим істотно здорожчували виробництво сільськогосподарської продукції на зрошуваних землях та знижували його прибутковість;
7) про ефективне використання сільськогосподарських земель державних підприємств (від 27.07.2023 р., № 3272-IX), згідно з яким значна частина державних сільськогосподарських підприємств, землі яких використовуються неефективно, а самі такі підприємства стали символом земельної корупції, перетворюються на бізнесові юридичні особи – товариства з обмеженою відповідальністю, які використовують землю не на праві постійного користування, а на праві оренди.
Водночас для завершення процесу приведення земельного законодавства України у відповідність засадничим положенням Договору про функціонування ЄС потрібно прийняти ще ряд законів, які характеризуються підвищеною політичною та соціальною значимістю, а саме:
1) Про трансформацію права постійного користування земельними ділянками в інші речові права. Право постійного користування землею – це практично останній з інститутів земельного права, успадкований з радянських часів. Він надає необґрунтовані переваги державним та комунальним підприємствам у набутті земель (вони надаються безоплатно), що дискримінує приватні сільськогосподарські структури, які набувають земельні ділянки за плату. Більше того, в ряді випадків директори державних сільськогосподарських підприємств розпоряджаються землею як своєю приватною власністю – для задоволення власних незаконних, часто корупційних інтересів;
2) Про скасування безоплатної приватизації земель. За чинним Земельним кодексом України, кожен громадянин України має право отримати у власність по 6 земельних ділянок різного цільового призначення загальною площею біля 2,5 га. Якщо на початковому етапі земельної реформи це право було рушієм земельної реформи, оскільки сприяло формуванню критичної маси приватних власників землі, то наразі воно перетворилося в її гальмо.
3) Про масову оцінку земель. Закон має замінити нинішні нормативну й експертну грошові оцінки земель та закласти зрозумілі механізми формування ринкових цін на земельні ділянки;
4) Про допуск іноземців до ринку сільськогосподарських земель. Ставши членом ЄС, ми маємо надати дозвіл громадянам інших країн ЄС набувати у власність сільськогосподарські землю. Але при цьому модель участі іноземців у земельному ринку має бути такою, що враховує інтереси вітчизняних агровиробників, зокрема фермерів.
Прийняття цих законодавчих актів у цілому забезпечить приведення земельного законодавства України у відповідність із засадничими принципами Договору про функціонування ЄС. Водночас на шляху до вступу України в ЄС виникає ще одна проблема вдосконалення земельного законодавства – необхідність приведення його у відповідність не тільки з нормами та принципами права Євросоюзу, а й з кращими практиками правового регулювання земельних відносин у країнах-членах ЄС. Такі практики також представляють собою правові цінності ЄС, оскільки відображають кращі правові ідеї законодавств країн-членів у сфері землекористування. Це більш складна проблема, ніж приведення земельного законодавства України у відповідність з нормами та принципами права ЄС, які формально викладені в правових актах ЄС і доступні для широкого загалу, тоді як зміст кращих практик правового регулювання земельних відносин у країнах-членах ЄС можна виявити шляхом аналізу таких практик. Однією з таких практик Європейського Союзу є практика організації сільськогосподарського землекористування.
Маємо визнати, що практики України та країн ЄС у питаннях організації сільськогосподарського землекористування істотно відрізняються. Так, за площею оброблюваних земель сільськогосподарські підприємства й фермерські господарства України є значно більшими, ніж підприємства та фермерські господарства країн ЄС. Як свідчить статистика, на українські господарства площею до 100 га припадало 58,9% усіх сільськогосподарських підприємств, тоді як у країнах-членах ЄС цей показник сягає 96,2%. До того ж, 93% фермерських господарств у Євросоюзі є сімейними фермами, в яких робоча сила на 50 і більше відсотків складається з членів однієї сім’ї.
Крім того, в Україні існують і такі аграрні структури, як агрохолдинги, в обробітку яких перебуває від 10000 до 500 000 гектарів земель та сільгоспугідь. Агрохолдинги спеціалізуються на вирощуванні рослинницької продукції, яка як сільськогосподарська сировина експортується на зовнішні ринки. За рахунок ефекту масштабу землеволодінь наших агрохолдингів та й інших сільськогосподарських товаровиробників, безплатній родючості використовуваних ними угідь та відносній дешевизні логістики експорту агровиробники отримують дуже великі прибутки.
В Європі побачили в Україні конкурента
Завдяки цьому Україна є провідною аграрною державою світу, яка забезпечує продовольчу безпеку як власного народу, так і багатьох інших народів світу. Рекордний урожай понад 100 млн тонн – Україна отримала в 2021 році. І навіть цього, дуже засушливого року ми матимемо урожай близько 70 млн тонн зернових та олійних культур. І це при тому, що для задоволення власних потреб українцям потрібно близько 16 млн тонн урожаю. Все решта йде на експорт. За рахунок експорту сільське господарство України формує 19% ВВП й забезпечує 70% валютних надходжень у нашу країну.
І початком російської агресії проти України ЄС відкрив свої ринки для української аграрної продукції, що допомогло нашому аграрному сектору та й країні в цілому вистояти. Водночас із часом в Євросоюзі почали проявляти невдоволення постачанням української сільськогосподарської продукції, яка виявилася дешевшою, аніж продукція місцевих агровиробників. Почалися блокування кордонів, запроваджуються квоти й обмеження на аграрний експорт України до ЄС. Але цим, схоже, ситуація не вирішиться. Європейські політики почали виступати із заявами про доцільність встановлення істотних обмежень на постачання української сільгосппродукції до країн Європейського союзу, що створює перепону для набуття Україною членства в цій організації. Так, президент Польщі Анджей Дуда нещодавно дуже різко висловився про наш агросектор. Як було заявлено, сільське господарство України є загрозою для сільського господарства ЄС. Адже дрібні фермерські господарства країн-членів Європейського Союзу, навіть при багатомільярдній підтримці з бюджету ЄС, не можуть конкурувати з великими за площею оброблюваних земель агропідприємствами України, які вирощують і продають дешевшу сировинну сільськогосподарську продукцію.
Необхідність удосконалення земельного законодавства
Право Європейського Союзу не регламентує та не обмежує площі сільськогосподарських земель, які використовуються фермерами. Проте Україну все одно можуть не прийняти в члени Союзу, якщо ми не приведемо систему сільськогосподарського землекористування у відповідність з практикою країн ЄС. Як цього можна досягти? Звісно, ми не можемо встановити законом граничні площі сільськогосподарських земель, які можуть перебувати у володінні одного агровиробника: таке обмеження буде незаконним. Проте можемо істотно вдосконалити наше земельне законодавство так, що воно стимулюватиме наших агровиробників до іншої економічної поведінки в сфері сільськогосподарського землекористування. Так, земельне законодавство України та практика його реалізації забезпечують достатньо надійний захист власників та користувачів земель від протиправних зазіхань сторонніх осіб. Проте воно не захищає землю від самих її власників та користувачів. Особливо це стосується власників і користувачів сільськогосподарських земель, які використовуються як засіб аграрного виробництва. Користуючись недосконалістю законодавства, аграрії безжально експлуатують основну якість наших чорноземів та інших грунтів – їх високу природну родючість, яка останніми десятиліттями стрімко втрачається. Внаслідок монокультури – посівам одних і тих же високоприбуткових культур, зокрема зернових та олійних, аграрії України отримують короткостроковий (в історичній перспективі) прибуток, а країна – довгострокові втрати якості землі – основного національного багатства країни, яке відповідно до ст. 14 Конституції України має перебувати під особливою охороною закону. Але не перебуває, бо такого закону на сьогодні не існує.
Читайте також: Створення на прибудинковій території багатоквартирного житловому будинку певних об’єктів має проводитися тільки за згодою співвласників
На наш погляд, в Україні слід терміново, навіть незважаючи на умови воєнного стану, запровадити ефективний правовий механізм відповідальності агровиробників за надмірну експлуатацію та невідновлення родючості використовуваних ними угідь. Іншими словами, має бути встановлений контроль за стартовим (на початку діяльності агровиробника або ж навіть на початку сільськогосподарського сезону) та певним (у кінці сільськогосподарського сезону чи при припиненні використання землі) рівнем родючості. І на основі їх порівняння можна буде довести факт порушення агровиробником законодавства про охорону земель, за що має наступати сувора юридична (майнова і кримінальна) відповідальність.
Для приведення системи сільськогосподарського землекористування України у відповідність з кращими практиками правового регулювання сільськогосподарського використання сільськогосподарських земель у країнах ЄС маємо прийняти низку законодавчих актів, зокрема: 1) Закон про охорону ґрунтів та відтворення їх родючості, який передбачатиме регулярну фіксацію рівня родючості сільськогосподарських земель за системою її показників у Державному земельному кадастрі; 2) Закон про державний контроль за використанням та охороною земель із використанням засобів дистанційного зондування (супутники, літаки, дрони), яким має бути запроваджена фіксація на рівні господарства та, навіть, окремих полів наявного у певний період часу рівня родючості земель за системою встановлених законом показників якісного стану грунтів. Така фіксація родючості грунтів має проводитися методами дистанційного зондування земель у режимі онлайн на регулярній основі.
На наш погляд, зазначені законодавчі нововведення сприятимуть зміні економічної поведінки вітчизняних агровиробників. Замість монокультурного вирощування сировинної сільськогосподарської продукції, вони будуть змушені розвивати тваринництво, яке є джерелом органічних добрив для полів, переробку сільськогосподарської продукції в продовольчі товари з високою доданою вартістю, а також вирощування агробіосировини (багаторічних деревних і кущових насаджень) для виробництва біопалив та інших джерел зеленої енергетики, що вимагають безжальні до людства кліматичні зміни останніх років.
Усе це не вимагатиме використання агровиробниками великих площ земель, а ще й сприятиме збереженню та відновленню родючості українських грунтів. А відтак українські аграрії перестануть покладатися в своїй виробничій діяльності на «ефект масштабу», а діяльність агрохолдингів взагалі стане економічно невигідною через величезні майнові та інші санкції за надмірну експлуатацію земель. Завдяки таким законодавчим заходам змінюватиметься структура аграрного виробництва, яка, крім рослинництва, включатиме і тваринництво, енергетичне землеробство тощо. Крім того, у використанні угідь акцент з використання великих площ зміниться акцентом на збереження їх якості.
Усе це сприятиме зменшенню рівня розораності українських земель, який сягає 80 відсотків сільськогосподарських угідь країни. Як наслідок, система сільськогосподарського землекористування в Україні почне змінюватися в бік відповідності таким правовим цінностям ЄС, як кращі практики правового регулювання сільськогосподарського землекористування в країнах-членах Євросоюзу. Відтак для нас не зачиняться двері для вступу до союзу європейських народів.
Джерело: Юридичний вісник України
